A formulação de políticas públicas

Nesses termos, a formação da política pública é estruturada por um processo que envolve a formação de um ciclo de ações realizadas pelo Estado para o alcance de um resultado consequencial que é o atendimento dos objetivos constitucionais de acesso.

As formulações sobre os estágios de formação processual da política pública são os mais diversos, tendo sido lançadas visões lineares, que contam ou não com ações de retroalimentação118_{, e de modelos mais complexos, que inserem a ideia de formação de redes}

na estrutura de formação da política119_.

No entanto, o ciclo de formação da política pública tem uma estrutura mínima que deve ser obedecida para visar o mínimo sucesso na realização da mesma. Tal ciclo é constituído dos estágios de identificação do problema alvo, definição de agenda, formulação da política, implementação, legitimação e avaliação120.

Havendo enxergado as etapas mínimas do ciclo, três delas saltam aos olhos pelo grau de importância sobressalente que possuem, é o caso da formulação, legitimação e implementação. Essa importância está diretamente ligada à sua capacidade de execução, afinal, por se tratar de uma ação intencional a integração e interação dos agentes através de arranjos institucionais se tornam sinônimo de efetividade.121

A formulação a política pública, passo seguidamente posterior a detecção do problema e criação de uma agenda dos agentes, demonstra-se como um passo complexo do processo formador. Esta afirmação é mais bem entendida quando demonstrado que essa etapa se

118 _{SILVA, Pedro Luiz Barros. MELO, Marcus André Barreto de. O processo de implementação de políticas} públicas no BRASIL: características e determinantes da avaliação de programas e projetos. Disponível em: < http://governancaegestao.files.wordpress.com/2008/05/teresa-aula_22.pdf >. Acesso em: 15 mar 2014. p.5-6. 119 _{Ibdem. p.13-14.}

120 _{SILVA, Christian Luiz da. Políticas Públicas e desenvolvimento local: instrumentos e proposições de} análise para o Brasil. Petrópolis: Ed. Vozes, 2012. p.23.

subdivide em outras três: identificação de alternativas, avaliação das opções, seleção das opções.122

Nesse momento, de formulação, a política pública adentra no universo dos conflitos político-sociais que envolvem os atores formadores da mesma quando se põe em pauta as diversas seleções de alternativas que podem ser utilizadas para a resolução de uma determinada demanda123.

A crítica mais comumente posta sobre essa etapa do processo se dá através das falhas de planejamento previstas pelos criadores das políticas que não conseguem construir de forma hábil um plano de ação, muito por não observar as informações dos atores interessados, ou por não garantir o tempo necessário de maturação, fazendo com que políticas e programas venham a falhar em etapas posteriores do processo por causa de impacto negativos inesperados.124

Assim, o que pode ser afirmado é que o planejamento depende da precisão e transparência das informações a serem utilizadas em searas de negociação nas quais a aceitação de visões diferentes é elemento indispensável para encontrar soluções aceitáveis para a sociedade125_.

A aceitabilidade, inclusive, é elemento que faz parte da etapa de legitimação da política, algo que ocorre por meio dos processos administrativos traçados na Constituição para a produção legislativa, fazendo com que a política pública saia da seara do planejamento e passe para a fase de implementação já com o status oficial de norma jurídica.

Uma vez estruturada a política, inicia-se a fase de sua implementação. Encarada como o principal elo de ligação entre o planejamento realizado na fase de formulação da política e a eficácia dos resultados trazidos por ela, a implementação é, simplesmente, a execução das atividades previstas no planejamento que visam o alcance das metas definidas126.

Alvo principal das críticas feitas sobre as políticas públicas estatais, a fase de implementação possui essa marca por ser nela que problemas não antecipados anteriormente

122 _{SOUZA, Celina. Políticas Públicas: uma revisão da literatura. Sociologias, Porto Alegre, ano 8, nº 16,} jul/dez 2006. p.29.

123 _{FREY, Klaus. Políticas Públicas} – um debate conceitual e reflexões referentes À prática de análise de políticas públicas no Brasil. Revista Planejamento e Políticas Públicas. Vol. 21. pgs.211-259., Brasília: Ipea, 2000. Disponível em: < http://www.en.ipea.gov.br/ppp/index.php/PPP/article/viewFile/89/158 >. Acesso em: 10 jul 2014. p. 227-228.

124 _{OLIVEIRA. José Antônio Puppim de. Desafios do planejamento em políticas públicas: diferentes visões e} práticas. Revista de Administração Pública(Online). Vol. 40. Nº 2. pgs. 273-287. Abr 2006.. Disponível em: < http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0034-76122006000200006&lng=en&nrm=iso >. Acesso em: 10 jul 2014. p. 274

125 _{Ibdem. p. 284.}

126 _{SILVA, Pedro Luiz Barros. MELO, Marcus André Barreto de. O processo de implementação de políticas} públicas no Brasil: características e determinantes da avaliação de programas e projetos. Disponível em: < http://governancaegestao.files.wordpress.com/2008/05/teresa-aula_22.pdf >. Acesso em: 15 mar 2014. p.3-4.

começam a surgir, chegando a representar barreiras dificílimas ou impossíveis de transpor, coisa que é vista especialmente quando se entende a fase de implementação como uma ação de uma só rodada127.

O objetivo principal de tomar os projetos e programas criados para analisar a sua qualidade técnica, inclusive com a averiguação dos arranjos institucionais como infraestrutura e atores envolvidos, é saber como a política irá funcionar e a partir daí torna-la passível de execução.128

É importante que se reafirme que a implementação não é um ato simples, claro e objetivo, muitas variáveis estão em jogo, e a complexidade é um fator a ser bastante considerado no momento de integrar a ação ao que foi planejado, afinal a cadeia de acontecimentos que são necessários para o sucesso da política, muitas vezes não pode ser completamente previsto ou controlado129.

Assim, a ação de implementação e reimplementação após novos estudos e mudanças se torna algo essencial na dinâmica da política pública, isso por que a aprendizagem através do empirismo, a própria evolução, questões de adaptação a realidades distintas e inserção de elementos de decisão política, também integram esta etapa.130

É com a implementação que, de fato, a criação da política pública se concretiza e passa a fazer parte do universo jurídico-político do Estado, constituindo efeitos e sendo apresentada como experiência para orientação de novas políticas131, algo que será analisado na etapa avaliativa, que se demonstra assim como tudo que se conecta com a política pública como um processo constante.

Entendido como o processo de criação da política pública tem espaço no ordenamento jurídico nacional, passa-se a evidenciar a importância estratégica que elas têm para o ordenamento em si.

127 _{SILVA, Pedro Luiz Barros. MELO, Marcus André Barreto de. O processo de implementação de políticas} públicas no BRASIL: características e determinantes da avaliação de programas e projetos.. Disponível em: < http://governancaegestao.files.wordpress.com/2008/05/teresa-aula_22.pdf >. Acesso em: 15 mar 2014. p.5 128 _{FREY, Klaus. Políticas Públicas} – um debate conceitual e reflexões referentes À prática de análise de políticas públicas no Brasil. Revista Planejamento e Políticas Públicas. Vol. 21. pgs.211-259., Brasília: Ipea, 2000. Disponível em: < http://www.en.ipea.gov.br/ppp/index.php/PPP/article/viewFile/89/158 >. Acesso em: 10 jul 2014. p. 228.

129 _{OLIVEIRA. José Antônio Puppim de. Desafios do planejamento em políticas públicas: diferentes visões e} práticas. Revista de Administração Pública(Online). Vol. 40. Nº 2. pgs. 273-287. 2006. Disponível em: < http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0034-76122006000200006&lng=en&nrm=iso >. Acesso em: 10 jul 2014. p. 278.

130 _{SILVA, Pedro Luiz Barros. MELO, Marcus André Barreto de. Op. Cit.. p.10.}

131 _{SILVA, Christian Luiz da. Políticas Públicas e desenvolvimento local: instrumentos e proposições de} análise para o Brasil. Petrópolis: Ed. Vozes, 2012. p.29.

3.1.2 Caracterização das políticas públicas enquanto fonte, razão e consequência da