(constituição da comissão para o reordenamento dos limites do Governo local) e a sua conclusão só se deu em 1972 (lei de reforma apresentada pelo Governo conservador então em função), entrando em fase de execução dois anos mais tarde.
Antes de explicar os termos desta reforma, é bom lembrar as linhas principais pelas quais se regulou este debate, até porque, no ordenamento italiano, também se apresentaram de novo algumas das mais relevantes e significativas questões enfrentadas pelos ingleses.
A primeira refere-se à relação entre as funções desempenhadas ou a desempenhar pelos diversos níveis e a dimensão territorial dos respectivos níveis de Governo.
Enquanto na Itália, ainda em boa parte em nossos dias, estes dois aspectos têm sido freqüentemente considerados como independentes entre si — tanto é assim que a Constituição prevê um complicado processo para a modificação das cir-cunscrições territoriais das entidades locais, mas nada diz sobre a relação entre as novas dimensões assim adquiridas e as novas funções daí derivadas —, na Inglaterra, a primeira comissão criada (a comissão de limites, como já foi lembrado) abandonou os trabalhos, declarando que, sem enfrentar simultaneamente também a questão das obrigações e funções atribuídas ao Governo local, não tinha qualquer possibilidade de cumprir o encargo. Era assim reconhecida uma primeira e necessária ligação que tem de ser tida como elemento orientador em toda a intervenção nesta matéria.
A segunda diretriz, não menos importante, põe em evidência uma outra conexão necessária, a que existe entre reordenação do Governo local e nível intermediário.
O aumento quantitativo dos serviços prestados à coletividade e, mais ainda, sua transformação (tanto em termos de estruturas aparelhadas para a sua distribuição como pelo próprio conteúdo dos serviços oferecidos) impuseram, nestes últimos trinta anos, a real necessidade de prover ao seu reordenamento, colocando a sua gestão (até por razões econômicas de vulto) a um nível territorial mais amplo que o anteriormente aceito.
Esta dinâmica, comum à totalidade dos países ocidentais, provocou na Inglaterra problemas totalmente específicos, por ser ali tradicional a falta de um nível intermediário entre o Governo local e o conjunto dos poderes centrais.
Efetivamente, enquanto nos sistemas federais se verificou a potencialização das estruturas estaduais ou regionais e nos Estados de administração de tipo francês a atribuição de encargos ao prefeito ou a articulações estatais descentralizadas
do mesmo nível, na Inglaterra, as exigências de renovação e evolução para unidades mais vastas, tanto em termos de população como de superfície, não podiam ser sustentadas desde um nível mais amplo e reclamavam, em conseqüência, a reorganização do próprio Governo local.
Tudo isso, ao mesmo tempo que nos permite compreender com mais precisão o sentido do debate que teve lugar na Inglaterra e o significado das opções aceitas com a reforma de 72, faz ressaltar a íntima correlação e o condicionamento recíproco que o reordenamento das entidades locais de base (comunas), bem como dos papéis e funções da província, e o reordenamento da administração periférica do Estado manifestam, inclusive nos outros sistemas, particularmente, como veremos, no italiano.
É bom acrescentar que, segundo dados recentes, os financiamentos destinados pelo centro atingem atualmente 45% da receita global dos Autogo-vernos ingleses e não faltam pareceres favoráveis à transformação da totalidade das finanças locais em finanças "derivadas", diríamos nós, ou seja, baseadas em transferências dispostas pelo Governo e restringidas, por isso, à mera autonomia da despesa. É a este resultado que levarão as propostas favoráveis, pelos motivos já indicados, à total abolição dos impostos locais sobre a propriedade e à sua substituição pelo produto da arrecadação (ou quotas desse produto) dos impostos governamentais.
O aumento dos encargos confiados aos níveis locais fica, pois, de alguma maneira "dobrado" com a tendência à centralização da imposição e da arrecadação fiscal, conforme dinâmicas, que é possível encontrar em muitos outros países e que, pela divergência introduzida entre a arrecadação dos recursos e a sua utilização, particularmente no tocante aos serviços, mostram, de modo inequívoco, o fim das bases sobre as quais se fora consolidando historicamente o modelo clássico do Autogoverno.
Venhamos agora às características da reforma introduzida em 1972.
O novo sistema inglês compreende dois níveis de poderes, um superior (condados) e outro inferior (distritos), estendidos por todo o território nacional (Inglaterra e Gales precisamente). Constituem exceção a Escócia, com regime autônomo, e Londres, com um sistema institucional próprio. Os condados (47) têm funções preponderantes no setor dos serviços, tanto de tipo pessoal como real: instrução, saúde, assistência, polícia, bibliotecas, por um lado, rede de estradas principais, administração do tráfico, transportes públicos e planificação das estruturas, por outro.
AUTOGOVERNO
Os distritos (333) intervém sobretudo numa faixa de atribuições atinentes à política urbana e do território, uma política que poderíamos chamar "básica" por dizer respeito à gestão do patrimônio imobiliário (é bom precisar que, na Inglaterra, um terço de toda a propriedade de construção nacional e cerca de 40% das atuais construções habitacionais pertencem às entidades locais e são por elas administrados), à planifica-ção local e respectiva fiscalização, à rede de estradas locais, ao serviço de limpeza urbana, ao esporte e tempos livres.
Nas áreas de alta concentração urbana, este esquema sofre notáveis modificações, tanto que se fala de condados e distritos "metropolitanos" (o que se verifica em seis áreas: Birmingham, Liverpool, Manchester, Leeds, Sheffield e New-castle), caracterizados por uma distribuição de funções que privilegia, com relação ao sistema ordinário, mais os distritos que os condados (em contraste, portanto, com as tendências verificáveis, por exemplo, na Itália, sobre este tema específico, onde a existência de uma área metropolitana traz consigo — pelo menos no que respeita aos projetos de reforma atualmente em discussão no Senado — a tendência a transferir para o alto, isto é, para a província metropolitana, encargos habitualmente atribuídos à comuna).
Como é evidente, é cedo para fazer um balanço de uma reforma de tal envergadura. Quanto ao já observado, se pode acrescentar que a mencionada necessidade de definir âmbitos mais amplos para a gestão das funções se traduziu, no que respeita à Inglaterra, numa drástica simplificação dos anteriores níveis de Governo, reduzidos, com exclusão das paróquias, a cerca de um terço dos que existiam antes. IV. CONTEÚDO DO AUTOGOVERNO.— O sistema de Autogoverno inglês, portanto, resultado de uma longa evolução histórica, realizava ao mesmo tempo uma série de elementos que examinaremos distintamente, sublinhando, a partir de agora, que a falta de aprofundamento da complexidade da experiência inglesa constitui o motivo principal de um uso do termo sempre mais parcial e impreciso. Se consideramos com atenção o esquema do Autogoverno que delineamos sumariamente até aqui, verificamos a presença de elementos de descentralização administrativa, de auto-administra- ção e de democracia:
1. Descentralização administrativa: no sistema inglês é reservada aos órgãos periféricos uma esfera de competência tirada de outros controles que não sejam de caráter contábil. Se a isto ajun-tarmos a falta de uma relação hierárquica com o aparelho central e a observância limitada das
leis (com exclusão de outros atos normativos), constatamos a presença de todos esses índices próprios, como atestam recentes estudos sobre a matéria de descentralização administrativa.
Devemos esclarecer porém — e isto é um elemento largamente esquecido pelos estudiosos do Autogoverno — que se trata de uma descentralização dentro da administração estatal sem algum contato com a descentralização autárquica.
2. Auto-administração: os cargos diretivos da
entidade são confiados a pessoas diretamente escolhidas pelos administrados, de tal maneira que através delas seja assumida a chefia do órgão e a representação da coletividade de que são expressão. 3. Democracia: na Inglaterra a exigência de permitir a participação do povo na determinação dos objetivos políticos foi obtida não com a criação ou o reconhecimento de entidades separadas do Estado, como as comunas ou as províncias mas com a participação dos cidadãos segundo o sistema do Autogoverno nos órgãos da administração estatal periférica. Deve observar-se por outro lado que o problema que examinamos não é, dentro deste ângulo, senão uma das expressões do princípio geral no
taxation without representation. Baseada neste
princípio, a pretensão das autoridades públicas à contribuição patrimonial do cidadão não pode ser separada da participação deste último no exercício do poder. Do que acima foi exposto torna-se claro que os burgos e condados, os distritos urbanos, os burgos municipais, os distritos rurais, etc, nos quais se articulou o sistema do Autogoverno inglês, mesmo na variedade de seus elementos, não são apresentados como entidades locais distintas do Estado, mas como "articulações autogovernativas do Estado" nas matérias que lhes foram confiadas.
V. A AFIRMAÇÃO DO AUTOGOVERNO NOS ORDENAMENTOS CONTINENTAIS. — É precisamente este último elemento que é inteiramente esquecido desde o início do século XIX quando o sistema do Autogoverno se propõe como um modelo para os ordenamentos continentais e se insere na corrente de reação contra o centralismo napoleônico. A experiência continental em termos de relações entre centro e periferia era aliás bastante diversa uma vez que se cingia, quanto à participação dos cidadãos, ao problema da autonomia local e à reação entre esta e o aparelho central estatal. Dado o sistema binário comum à maior parte destes países, caracterizado pela oposição às entidades locais territoriais de órgãos estatais locais em função de controle e coordenação, as exigências de democracia, de participação e de descentralização, de que o Autogoverno é expressão, não
AUTOGOVERNO 85
poderiam ser referidas senão às entidades locais territoriais. Para estas últimas se reivindica o Autogoverno sem se atentar que, dessa maneira, se faz referência aos conteúdos do mesmo Autogoverno mas se perde seu caráter de fórmula organizatória interna ao aparelho estatal. O uso do termo que é feito nos países continentais perde, com o andar do tempo, precisão, enquanto é referido de vez em quando apenas a um ou outro elemento a que se ligava originariamente, in modo unitário. Por vezes, na verdade, foi usado com o significado de autonomia local, quer dizer, era referido àquelas entidades que, ligadas necessariamente a um território e população determinados, são caracterizadas pela amplitude e pela generalidade dos fins para cuja consecução são exigidas determinações políticas autônomas que podem até contrastar dentro de certos limites com as do aparelho estatal. Outras vezes, o termo pretende exprimir hipóteses de descentralização administrativa e então põe em destaque as modalidades com que são exercidas as funções compreendidas na esfera de determinados órgãos e entidades. Finalmente, o termo pode significar autarquia, entendida esta como o poder reconhecido a certas entidades para exercer atividades administrativas com as mesmas características e efeitos das atividades estatais.
Pelo que acabamos de expor torna-se evidente a necessidade de dar ao termo a acepção específica, já que de Autogoverno foram dadas as linhas de evolução histórica e política. No plano jurídico, o fenômeno do Autogoverno não é "uma posição jurídica, como a autonomia, a autocefalia e a autarquia, mas uma figura organizativa como a auto- administração". Figura organizativa é, digamos assim, a noção que representa o modo (ou os modos) através do qual são reguladas as relações organizativas entre sujeitos jurídicos (a hierarquia e a subordinação, por exemplo). O Autogoverno, portanto, tal como a auto- administração é um dos modos de ser desse tipo de relações, das relações entre sujeitos, com esta precisão: que enquanto o primeiro é característico dos órgãos locais e das entidades territoriais, a segunda se situa prevalentemente dentro dos próprios órgãos de base associativa. Para além da qualificação jurídica torna-se claro de qualquer maneira que o Autogoverno em sentido próprio se refere aos órgãos locais situados no âmbito da administração estatal, caracterizados pela sua personalidade jurídica ou pelo menos por uma autonomia de gestão, não ligados por relação de hierarquia ao aparelho central e dirigidos por funcionários de origem eletiva designados diretamente pela comunidade administrativa.
VI. O PRINCÍPIO DO AUTOGOVERNO E A SUA ATUALEVOLUÇÃO.— Passemos agora a examinar em que medida o Autogoverno pode ainda hoje considerar-se fórmula válida de organização. Deste ponto de vista pode dizer-se que o declínio do Autogoverno acompanha o declínio do Estado liberal. Como se sabe, a este último eram confiadas apenas as funções que não podiam ser exercidas senão por um aparelho central, quer dizer, estatal. Fora deste complexo funcional (defesa, relações internacionais, jurisdição superior), as funções restantes eram confiadas principalmente às entidades e órgãos locais (as assim chamadas funções de polícia, em sentido lato), tendo-se em conta que em alguns campos, que depois adquiriram fundamental importância como a economia, os poderes públicos estavam inteiramente ausentes.
Convenhamos entretanto que o sistema fosse inspirado no princípio do Autogoverno, como nos países anglo-saxônicos ou que se ativesse ao sistema binário, como nos países continentais. Neste caso, é certo que deste estado de coisas derivava um particular relevo para os poderes locais, aos quais, conforme já se assinalou, competia naturalmente a maior parte das atividades administrativas, ao menos no plano quantitativo. O declínio do Estado liberal, a tomada sempre crescente de mais e mais funções por parte do aparelho central, a entrada do poder público em áreas abandonadas, modificou profundamente o quadro de relações de organização entre órgãos e entidades locais de um lado e o aparelho do Estado de outro. Se a isto forem acrescentadas as enormes transformações trazidas pela técnica, que impôs, pela própria natureza de determinados serviços, a necessidade de uma coordenação rígida, fica expHcado como os órgãos de Autogoverno foram submetidos a controles relevantes e como em seu flanco foram criados órgãos ligados ao aparelho central através de uma relação de hierarquia.
Mudanças de tal relevo não podiam deixar de introduzir tendências completamente novas e às vezes até opostas, se considerarmos as situações referidas acima. Na Inglaterra, as funções inicialmente desenvolvidas pelas corporations ou pelas quasi-
corporations foram transferidas de uma maneira notável para órgãos estatais locais dependentes do aparelho central e dirigidas por funcionários estavelmente adscritos à administração enquanto que os órgãos estatais do Autogoverno sofreram uma evolução que os aproxima mais da figura das entidades locais, não sendo mais portadores de interesses estatais mas com tendência a realizar objetivos próprios. Isto explica por que self-
ambivalente, mesmo nos países anglo-saxônicos, podendo referir-se, atualmente, tanto a fenômenos de
autonomia local quanto a exemplos de
descentralização estatal. Nos países continentais acontece precisamente o contrário, onde o aparelho central tende a entregar serviços estatais a entidades locais, em medida sempre crescente. De tal modo que, para além de qualquer outra consideração, termina por realizar formas muito próximas do Autogoverno porque as entidades locais, embora permanecendo as mesmas e sem assumir a natureza de órgãos, desempenham poderes e funções estatais através de sujeitos eleitos pelos próprios administrados.
Por estes motivos, como já autorizadamente foi observado, "As duas grandes experiências do passado, do Autogoverno e do sistema binário, acham-se hoje em linhas convergentes, cada uma tomando elementos da outra", podendo observar-se "como nos países anglo-saxônicos os organismos locais, tomando a aparência dos órgãos autogovernados, se convertem em organismos de autonomia; como nos países continentais, na medida em que são introduzidos elementos de Autogoverno, a autonomia passou a ser mais reduzida" (Giannini, 1948).
VII. O AUTOGOVERNO NO ORDENAMENTO ITALIANO DEPOIS DA CRIAÇÃO DAS REGIÕES DE ESTATUTO ORDINÁRIO: NOVAS REFORMAS E VELHOS PROBLEMAS.— Uma vez que o sistema institucional italiano pertence, especialmente no que respeita à administração e aos aparelhos públicos, à tradição continental (mais, representa uma singular mistura de características próprias da experiência francesa e alemã), nossa análise sobre o Autogoverno deveria, pelo que se viu até agora, ficar por aqui.
Com efeito, desde os tempos da unificação, estendeu-se a todo o território nacional o sistema "binário", fundado na distinção entre articulações periféricas do Estado (prefeito, em primeiro lugar, e órgãos periféricos das administrações de setor: inspetorias, provedorias, intendências, etc.) e administração local, e na fundamental submissão desta àquelas.
Não obstante isto e o dado nada irrelevante de que tal ordenamento se manteve, em geral, inalterado até os anos 70, é possível mostrar como se estão consolidando na realidade institucional italiana alguns aspectos inovadores de grande importância, perfeitamente referíveis ao conceito de Autogoverno enunciado no começo destas considerações. Falamos do sistema adotado desde o início do nosso ordenamento administrativo unitário: podemos acrescentar que tais características, pelo menos no plano institucional, se
mantiveram imutáveis ou, quando modificadas, assumiram uma fisionomia perfeitamente oposta à do Autogoverno.
Durante o regime fascista, por exemplo, ocorre algo similar, porque foi mantida a diversidade dos sujeitos institucionais, mas a nomeação das autoridades máximas da administração local era do Governo: justamente o contrário, portanto, dos sistemas de Autogoverno onde a autoridade institucional é única, mas a designação dos responsáveis pela chefia a nível de Governo local é deixada à livre escolha das populações interessadas.
O critério da separação entre as diversas autoridades operantes a nível local foi, enfim, repisado pela própria Carta Constitucional de 1948. Embora mais de uma voz tivesse solicitado a adoção de um sistema inspirado no princípio do Autogoverno, o título V da Constituição, na introdução ao novo ordenamento regional, confirma a separação entre este e as entidades locais (comunas e províncias) e entre o seu conjunto e as articulações periféricas da administração estatal, satisfazendo deste modo as exigências de fiança que todo o nível institucional reivindicava (e em boa medida ainda hoje reivindica) em relação ao imediatamente superior.
Contudo, foi justamente a entrada em vigor do ordenamento regional (1970) que pós às claras a existência de um número considerável de elementos contraditórios respeitantes a um delinea-mento tão pacífico como o do nosso sistema de Governo local.
A fragmentação que caracterizou a transferência das funções administrativas para as regiões (só parcialmente corrigida pelo D.P.R. n.° 616 de 1977) e a conseqüente "co-gestão" anômala que se criou entre os poderes centrais e as autoridades locais sobre a mesma matéria, os vínculos de despesa cada vez mais estritamente atribuídos às regiões e às entidades locais pelas autoridades financeiras, a gestão dos poderes de controle por parte do Estado, os limites bastante amplos impostos ao exercício do poder legislativo regional, a total centralização de toda a intervenção referente à receita e a reserva exclusiva ao âmbito nacional, através de períodos de contratação, da definição do tratamento jurídico e econômico tanto dos agentes de serviços tipicamente locais (escola, assistência sanitária municipalizadas), como dos dependentes das próprias entidades também locais, obrigam forçosamente à revisão das bases antes referidas.
A imagem da ordem institucional que surge do concurso recíproco de tais fenômenos parece antes contradizer as separações estabelecidas pelas disposições, mesmo constitucionais, que regulam a
AUTOGOVERNO 87