A LGUNS PROBLEMAS DAS BUROCRACIAS

PÚBLICAS MODERNAS. — O estudo weberiano da

Burocracia, embora elaborado cerca de sessenta anos atrás e, portanto, ligado, sob certos aspectos, à situação sócio-política dos primeiros anos do século, identificou alguns problemas cruciais que se tornaram, depois, objeto de numerosas análises. No campo das Burocracias públicas, os temas abordados com mais freqüência pela mais recente bibliografia se referem à composição social da Burocracia, às causas que influenciam a natureza e a extensão do seu poder, às suas relações com os grupos de interesse e, enfim, à sua eficácia administrativa.

Já salientamos que os critérios meritocráticos de recrutamento têm a vantagem de excluir qualidades adscritivas e interesses políticos do processo de seleção do pessoal administrativo. Todavia, eles têm também a desvantagem de refletir a desigual distribuição social das oportunidades favorecendo os grupos social e culturalmente mais favorecidos. Diversos estudos da composição social da Burocracia nos países anglo-saxões e na Europa continental chegaram, de fato, à conclusão unânime de que a quase totalidade dos altos funcionários é proveniente de famílias da classe média-superior. Esta homogeneidade social das elites administrativas, consolidada pelos vínculos culturais e de amizade pessoal produzidos pelas instituições especializadas na preparação dos funcionários como as Grandes

Ecoles na França (Su-leiman, 1974) ou algumas universidades privadas nos países anglo-saxões, tende a fortalecer a consciência de casta entre os altos funcionários. A este respeito, a variável-chave parece ser constituída pela estrutura do sistema escolar: onde ele

é aberto é tende a modificar o sistema preexistente de estratificaçâo, é possível encontrar uma certa mobilidade social no vértice do pessoal administrativo (este parece ser o caso dos países escandinavos); aliás ele pode tornar-se um corpo fechado que se auto- reproduz. O sistema escolar tem também uma certa influência sobre as dimensões do aparelho burocrático: de fato, se o afluxo dos diplomatas no mercado de trabalho foi superior à demanda da economia, a administração estatal torna-se a saída mais freqüente desta surplus intelectual. Como se observou, a propósito da Itália (Sylos-Labini, 1976) e de outros países, isto provoca uma expansão "patológica" da Burocracia especialmente nos níveis médio-baixos.

Embora não seja metodologicamente correto inferir conclusões automáticas relativas à ação dos funcionários de sua origem social, porém esta tem implicações significativas sobre o controle político da Burocracia. Por exemplo, afirmou-se que o bom funcionamento do sistema administrativo britânico depende do fato de que membros do Governo e altos funcionários são provenientes da mesma classe social e têm, portanto, opiniões semelhantes sobre importantes problemas políticos (Kingsley, 1944), Todavia, mais do que a classe de origem dos funcionários, duas outras variáveis parecem influenciar o grau de autonomia do controle político dos aparelhos administrativos modernos. A primeira diz respeito à medida pela qual um código de ética profissional, que sublinha a neutralidade política da Burocracia, venha efetivamente interiorizado pelos funcionários; a segunda diz respeito ao grau de legitimidade e de estabilidade do sistema político. Onde o código de ética é genuinamente aceito pela Burocracia e a estabilidade da ordem pública é alta, o controle do aparelho administrativo não apresenta particulares problemas; caso contrário, a Burocracia tende a estender seu poder e a posicionar-se como um corpo independente perante a autoridade pública. Os casos da Inglaterra e da França mostram estas duas posições opostas. Na Inglaterra, a neutralidade política do civil service e o forte grau de legitimidade do sistema político garantiu as boas relações entre Burocracia e Governo também, contrariamente a algumas expectativas, com o advento ao poder do partido labo-rista logo após a guerra. Na França, pelo contrário, a insistência sobre a lealdade da Burocracia ao partido dominante (ao Governo) estimulou a formação de claras atitudes políticas entre os altos funcionários e a tradicional instabilidade do regime os levou a assumir um papel político independente. Por conseqüência, a desconfiança do poder político francês na neutralidade da burguesia é mostrada bem claramente pelo instituto, existente

também em outros países com tradições políticas semelhantes, do cabinet ministériel, isto é, de um slaff de tipo "patrimonial" formado por estreitos colaboradores pessoais do ministro que age como intermediário entre estes e os funcionários de carreira e controla a fiel aplicação das diretrizes políticas.

Relacionado com o problema do controle político está o das relações entre Burocracia e grupos de interesse (v. GRUPOS DE PRESSÃO).O aumento da intervenção do Estado na "sociedade civil" importou uma descentralização administrativa juntamente com delegação de atividades propriamente políticas aos administradores. Estes últimos, de outra parte, precisaram, a fim de adquirir as necessárias informações, de estabelecer relações de cooperação e de legitimar a própria ação, de comunicar e interagir mormente com os grupos relevantes de interesse, os quais foram paulatinamente aumentando de número como resultado da expansão do processo de democratização e da mais eficaz organização política dos cidadãos (Ehrmann, 1961; Bendix, 1968). Com o decorrer do tempo, porém, estas relações podem dar lugar a fenômenos de tipo clientelar que se esquivam do controle do poder político central. Além disso, como observou P. Selznick (1949), a tendência das estruturas administrativas para se assegurarem o consenso e a cooperação dos grupos sociais mais fortes nas próprias áreas de atuação corre o risco de transformar radicalmente, embora numa forma latente, os fins progra-máticos para os quais tais estruturas tinham sido originariamente criadas.

A análise das relações entre Burocracia e grupos de interesses levou também muitos estudiosos a reformular o problema da eficiência administrativa. Esta já não consistiria na aplicação rígida e imparcial das ordens por parte do burocrata, mas na sua receptividade dos fins sociais e políticos do sistema. Num regime político pluralista isto implica uma maior flexibilidade da ação administrativa e uma mais larga disponibilidade da Burocracia para a contratação e o compromisso com os diversos grupos sociais. Implícita ou explicitamente, afirmações como estas são consideradas críticas para a clara distinção weberiana entre política e administração: afirma-se, de fato, que enquanto essa distinção tinha sentido numa estrutura social em que a atividade política era uma prerrogativa de uma roda restrita de notáveis, ela resulta menos clara no Estado contemporâneo em que a proliferação paralela das funções administrativas e dos grupos de interesse deslocou a sede de numerosas decisões políticas cada vez mais para fora do Governo propriamente dito.

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IV. O MODELO BUROCRÁTICO E A ANÁLISE