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[MASSIMO FOI.LIS)
Autogoverno.
I. MULTIPLICIDADE DOS SIGNIFICADOS DE
AUTOGOVERNO. — O termo Autogoverno, que é a
tradução do inglês self-government, tem um significado impreciso não só nos países continentais mas até na própria Inglaterra, onde hoje é usado como equivalente a cummunal autonomy. Procuraremos por isso examinar as causas que levaram ao uso impróprio do vocábulo. Para isso percorreremos a história anglo- saxônica e continental do problema em causa, tratando finalmente das atuais perspectivas e linhas de tendência.
Na Inglaterra, o Autogoverno representava a fórmula organizativa em que se inspiravam as relações entre o aparelho central e os poderes locais. A medida em que isso poderá ser válido ainda hoje será examinada depois. Num plano descritivo, o local
government se inspirou no sistema do Autogoverno enquanto se realiza através de uma série de entidades que exercem as próprias funções com um largo grau de independência do Governo central e que são regidos por sujeitos diretamente indicados pelas bases interessadas. As competências exercidas eram, além disso, de grande amplitude tanto que, até alguns decênios atrás, o aparelho central tinha apenas algumas atribuições particulares, tais como as relações diplomáticas, as colônias, a moeda, a defesa, a plataforma marítima e alguns tributos indiretos, enquanto que o resto, como a polícia, a instrução, a saúde, a indústria, o comércio, a agricultura e a assistência, eram atribuições dos órgãos do Governo local. Esta realidade, simples em seu conjunto, torna- se complexa quando se passa a um exame analítico de cada elemento que a compõe. Num plano de organização, por exemplo, a administração estatal periférica era constituída por entidades a quem era atribuída ou a personalidade jurídica (corpocfitions) ou uma mais limitada autonomia (quasi-
corporalions). Estas entidades, embora não cessando de ser parte da administração estatal (não cessando, portanto, neste aspecto, de ser órgãos), desenvolviam, como já se disse, um largo número de funções sob a orientação de pessoas designadas através de eleições, pela comunidade dos administrados e caracterizados, no exercício de suas atribuições, por larga independência em relação ao aparelho central.
II. DADOS SOBRE A EVOLUÇÃO HISTÓRICA DO
AUTOGOVERNO INGLÊS.— É oportuno determo-nos,
embora rapidamente, sobre o processo histórico que conduziu na Inglaterra à atual configuração do Governo local. As unidades tradicionais em que se subdivide este último são os condados, os burgos e as paróquias. Só no século XIX, as respectivas atribuições e as relações inter-decorrentes entre estas e o poder central assumem uma certa sistematicidade. Antes da grande reforma do século XIX, as unidades de maior relevo foram os burgos e as paróquias aos quais foram particularmente confiadas tarefas de assistência e manutenção de matérias viáveis. Para estas tarefas foram designados funcionários eleitos pela assembléia dos cidadãos composta por todos os chefes de família ou somente pela elite constituída pelos maiores contribuintes (por este motivo há a distinção entre sacristias abertas e fechadas). Este
sistema apresenta deficiências de vários tipos como a absoluta falta de uniformidade e de coordenação entre as unidades de Governo local, a variedade dos modos de taxação, a dificuldade de achar pessoas dispostas a desempenhar os cargos administrativos, que são completamente gratuitos.
Mas estes inconvenientes tornaram-se verdadeiros motivos de crise quando, com a Revolução Industrial, os problemas técnicos e sociais assumiram um tal relevo que os levou além das possibilidades das paróquias e dos burgos. O fenômeno se manifesta em relação ao Governo local inglês em dois sentidos: de um lado se manifesta a tendência das menores unidades a colocar em comum, sobretudo em matéria de assistência, os serviços; de outro lado aparecem novos tipos de organização como entidades para as estradas e pedágio (turnpikes Irusls) que nasceram como conseqüência do desenvolvimento do tráfego rodoviário e hoje a já conhecida inaptidão da paróquia para fazer frente aos novos problemas, instituições para tomar providências (Improvement commissions) voltadas para setores como a iluminação, o asfalto, o esgoto e dotadas de uma força embrionária de polícia.
Mas a reforma mais importante, por ter enfrentado pela primeira vez de uma forma diferente as relações entre as autoridades centrais e locais, é a que foi introduzida em 1834 pelo Poor Law Amendment Act. O problema da assistência dada pelas paróquias tinha- se agravado pela insuficiência de meios e pela absoluta confusão gerada pela diversidade de organizações e disciplina entre as paróquias. Uma comissão sediada pelo Governo central em 1832 examinou as condições, em matéria de assistência, em 300 paróquias e descreveu na relação final o estado de extrema confusão existente. Baseando-se nestas observações, foi instituída em Londres uma comissão para a lei dos pobres que superintendesse ao serviço feito pelas paróquias. É um acontecimento importante porque representa o primeiro caso de ingerência formal do poder central sobre os serviços locais e também porque introduz um tipo de autoridade central funcional, ad hoc, num setor preciso e delimitado. O esquema traçado por esta ocasião torna-se rapidamente um modelo para a ação do poder central em oufros setores como no dos po-deres municipais (Municipal Corporations Act, em 1835) ou no da saúde (Public Health Act, em 1848). Quando posteriormente o primeiro Governo liberal de Gladstone impôs às paróquias que dessem escola obrigatória à população (1876) e gratuita também (1891), resultou clara a necessidade de especificar um nível de unidade local mais adequado no que diz respeito aos meios e
idôneo em assegurar standards satisfatórios de uniformidade. A unidade utilizada para tal fim é o condado. Até esta data, o condado apenas se ocupara de estradas, direção de polícia (desde 1850), concessão de licenças, mas a partir do século XX tornou-se na primeira e mais importante entidade local. A nova sistemática foi definida pelo Local
Government Act em 1888 e pode considerar-se a base do atual sistema de Governo local.
III. A REFORMA DE 1972 NA INGLATERRA. — O que vimos até agora podemos, em geral, considerá-lo como relativo à realidade do Autogoverno inglês até à Segunda Guerra Mundial. Depois surgem, com efeito, problemas novos (ou de novo e maior relevo) que acentuam a necessidade de uma incisiva obra de reforma de todo o Governo local. Além da corajosa entrada do Estado no campo da segurança social e das novas funções introduzidas no tocante à organização dos poderes públicos, do desenvolvimento tecnológico bastará evocar, resumidamente, dois elementos que abrem e encerram o período considerado, a saber, a organização administrativa especial adotada na Inglaterra durante o período bélico (com a alteração da distribuição das funções que daí se originou, se evidenciou, ao mesmo tempo, a conveniência das soluções introduzidas mesmo em período de paz) e as conseqüências que advieram, a nível local, dos ritmos de inflação sofridos durante a década de 70.
Num sistema que, como o que analisamos, baseia predominantemente a autonomia imposi-tiva local nos impostos sobre a propriedade imobiliária, a contínua e visível elevação do valor desta por via do ritmo inflacionário não podia deixar de provocar o aumento da base tributável e, conseqüentemente, a agravação dos impostos devido à progressividade das alíquotas.
O esforço dos níveis locais por evitar, pelo menos em parte, a impopularidade decorrente de uma pressão tão acentuada, realizado, em primeiro lugar, com o afrouxamento, tanto em termos de tempo como de cálculo, da reavaliação do valor dos imóveis, atenuou, de alguma maneira, o impacto negativo na população, mas trouxe consigo profunda alteração na composição da receita financeira dos níveis locais, aumentando a importância do centro e dos meios por este distribuídos.
Estes são, pois, apenas alguns dos fatores que provocaram a abertura de um longo debate sobre a reforma do Governo local.
A elaboração cultural, política e institucional desta reforma foi, com efeito, assaz longa, se. se
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