As UCs são espaços relevantes no processo de conservação de elementos da biodiversidade, podendo apresentar benefícios ambientais, socioculturais e econômicos para as localidades do entorno. No Brasil, existem números expressivos de áreas já instituídas, totalizando de acordo com o CNUC (2017) em 2.071 unidades no País, nas diferentes categorias e esferas.
No Estado do RN, foram criadas oito UCs, sendo pertinente destacar, que no litoral potiguar existe uma concentração maior desses espaços, apresentando seis áreas naturais protegidas, sendo estas: APA Recife dos Corais, APA de Jenipabu, Parque das Dunas, APA Bonfim-Guaraíras, Mata da Pipa e APA Piquiri-Una.
Além das UCs existentes, o IDEMA está investindo na criação de mais cinco unidades no RN, sendo estas: APA Dunas do Rosado, APA das Caraúbas, MONA das Cavernas de Martins, Parque dos Mangues e o Parque Estadual do Jiqui. Destes, Mangues e Jiqui estão localizados no Polo Turístico Costa das Dunas e constituem o objeto da presente pesquisa.
Dessa forma, inicialmente, acredita-se que a contextualização do processo histórico de criação das UCs localizadas no Polo Costa das Dunas, possibilitam obter um panorama de demanda para criação, entraves nos processos, e desenvolvimento do turismo nas áreas já criadas, trazendo subsídio para análise das UCs ainda em criação no mesmo Polo.
Para isso, critérios foram considerados na contextualização histórica da criação das UCs do Costa das Dunas: ano e demanda de criação; principais entraves no processo de criação; principais características ambientais e desenvolvimento do turismo nas áreas.
Das UCs já instituídas optou-se por tratar da APARC, APAJ e o Parque das Dunas. Tendo em vista a elevada representatividade destas APAs para o desenvolvimento da atividade turística no Polo, e o Parque das Dunas por possui elevado número de visitação e pertencer a categoria de Parque Estadual, a mesma das duas UCs que compõe o objeto de estudo do presente trabalho.
6.1.1 Criação da Área de Proteção Ambiental Recife dos Corais
A Área de Proteção Ambiental Recife dos Corais (APARC), que abrange os municípios de Maxaranguape, Rio do Fogo, e Touros, foi criada a partir do Decreto nº 15.746 de 6 de junho de 2001, com a finalidade para criação pautada em: proteção da biodiversidade e vida marinha; controle e normatização das práticas do ecoturismo, do mergulho e da pesca; desenvolvimento da consciência ecológica sobre o patrimônio natural; utilização de equipamentos de pesca de maneira ecologicamente corretas; e incentivo a pesquisas relacionadas aos organismos marinhos. (Rio Grande do Norte, 2001).
De acordo com Oliveira (2017), a demanda para o processo de criação da APARC, partiu do primeiro empresário que operacionalizou os passeios nos Recifes dos Corais, incentivado principalmente, pelo aumento de investidores em potencial. Sendo assim, enxergada a necessidade de medidas de controle no uso dos recursos naturais, e apesar do decreto de criação ser datado em 2001, durante o período de 2001 a 2007 não ocorreu nenhuma atuação na área. Um dos principais conflitos encontrados por Oliveira (2017), nesse processo de criação, está atrelado a não participação da comunidade, sendo a criação dessa UC feita de maneira imposta à comunidade, o que resultou em diversos conflitos sociais.
Quanto ao turismo na APARC, pode-se afirmar com base em Oliveira (2017) & Silva et. al. (2009), que esse consiste em uma das principais atividades econômicas, que tem como principal atrativo, o mergulho nos recifes de corais. A UC é formada por três parrachos, onde em dois existe visitação turística, sendo estes: o parracho de Maracajaú (figura 16) que recebeu em 2013 mais de 120 mil visitantes de acordo com o IDEMA (2014), e de Rio do Fogo (figura 17).
Figura 16. Imagem dos Parrachos de Maracajaú
Figura 17. Imagem da Praia de Rio do Fogo
Fonte: Oliveira, 2016.
É possível compreender que desde o decreto de criação da APARC existe um viés do ecoturismo de maneira representativo, e que um dos parrachos localizados nessa UC, constitui em um dos principais atrativos turístico do Estado do RN, os parrachos de Maracajaú. Quanto aos principais conflitos existentes relacionados à criação e gestão dessa área, entende-se que derivam, de certo modo, do não envolvimento da participação de todos os atores interessados no processo de criação da UC, nesse caso, da comunidade local.
6.1.2 Criação da Área de Proteção Ambiental Jenipabu
A APA de Jebipabu (APAJ) criada em 17 de maio de 1995 por meio do Decreto nº 12.620 com área nos municípios de Extremoz e Natal apresenta em seus objetivos de criação aspectos voltados para o ordenamento do uso, proteção e preservação dos ecossistemas de praia, mata atlântica e manguezal, lagoas, rios, dunas, espécies vegetais e animais. (Rio Grande do Norte, 2006).
A criação da APAJ surge no contexto de uso dos recursos naturais para o desenvolvimento da atividade turística, principalmente atrelado à prática dos passeios de buggy nas dunas. Dois conflitos foram centro desse processo, primeiro, relacionado ao interesse dos proprietários em cobrar pelo uso de suas propriedades, por parte dos bugueiros.
E o segundo, a questão das possíveis alterações dos recursos naturais se utilizados de maneira inadequada. (Rio Grande do Norte, 2006 & Soares, 2011).
Tendo em vista a falta de estudos do local para uso adequado dos recursos, o IBAMA interditou a área em dezembro de 1994, o que resultou na solicitação por parte do Conselho Estadual de Turismo no RN, Secretaria do Estado de Turismo, e principais representantes do setor privado, na intervenção do Governo do Estado, por meio do IDEMA, para resolver o problema gerado, sendo a criação da APA de Jenipabu (figura 18) a alternativa encontrada, já que possibilitava a conservação ambiental da área, mas também objetivava a manutenção das atividades econômicas existentes. (Rio Grande do Norte, 2006 & Soares, 2011).
Figura 18. Imagem da APA de Jenipabu
Fonte: Banco de imagens IDEMA, 2017.
Com base em Soares (2011) é possível compreender que não houve diálogo nem participação da comunidade local no processo de criação da APAJ. O interesse econômico e mercantil, de certo modo, impediu o pleno envolvimento da população, resultando na falta do sentimento de pertencimento dos moradores.
Os passeios de buggy (figura 19) após a criação da APA avançaram e ganharam mais destaque contribuindo para uma maior expansão e consolidação da atividade turística nesta área. Atualmente Jenipabu conta com uma oferta considerável em atrativos (passeios de dromedários, cavalos, jangadas, de buggy, entre outros), oferta de serviços de alimentação e hospedagem. (Oliveira, 2017).
Figura 19. Imagem de passeios de buggy na APA de Jenipabu
Fonte: Oliveira, 2016.
O processo de criação da APAJ foi influenciado pela presença da atividade turística na localidade, que ocorria de maneira inadequada, sem planejamento e estudos técnicos que subsidiassem a prática de passeios com menores impactos negativos sobre os recursos naturais existentes. Neste caso, a demanda de criação partiu de instituições vinculadas ao turismo, na busca pela manutenção do desenvolvimento das atividades e passeios, e também pela conservação dos recursos naturais, já que sem esses, não seria possível o desenvolvimento do turismo em tais áreas.
6.1.3 Criação do Parque Estadual Dunas do Natal
O Parque Estadual Dunas do Natal é considerado a primeira UC criada no Estado do RN, por meio do decreto nº 7.237, de 22 de novembro de 1977, uma unidade totalmente urbana, localizada no município de Natal, o seu decreto de criação apresenta as seguintes finalidades, Rio Grande do Norte (1977 p. 1-2):
Preservar-lhe a topografia e a respectiva vegetação, razão do seu valor paisagístico e da função que desempenha as duas na formação dos lençóis de água subterrânea, bem como de disciplinar a ocupação do solo através da implantação de uma adequada infraestrutura viária e urbanística de acordo com os estudos técnicos promovidos pelo Poder Executivo.
É possível perceber na finalidade estabelecida para criação do Parque das Dunas, que apesar da demanda de criação abordar a questão da conservação dos valores e recursos ambientais, prevê a implantação de infraestrutura viária e urbanística, que para Fernandes (2011) esse fato se explica porque a criação desta UC ocorre com intuito de viabilizar a
implantação do projeto turístico na Via Costeira (pautado em políticas de incentivo ao desenvolvimento de infraestruturas turísticas), sendo então, uma estratégia compensatória para silenciar os movimentos de ecologistas que a partir de estudos técnicos condenavam a construção de tal Via.
Apesar do processo de criação ter passado por conflitos socioambientais e ter sido atrelado a viabilização de um projeto baseado no desenvolvimento turístico e econômico de Natal, Fernandes (2011) acredita que a sua instituição é de relevância para a cidade e sua população, pois trata de preservar o ecossistema dunar e remanescentes de mata atlântica, além de contribuir no processo de proteção contra agressões e violências que ocorria antes da criação da UC no entorno da área, ações como: retirada de madeira e de areias, ocorrências de queimadas, ameaças constantes de invasão, e danos cometidos a fauna por meio de derrubada de árvores e pisoteamentos.
O Parque Estadual Dunas do Natal (figura 20), com 41 anos de sua criação, possui atualmente diferentes atividades voltadas para prática do lazer, turismo e atividades físicas dentro de seus limites, com recursos da Mata Atlântica e diversidade em fauna e flora. Além de sua característica dunar, o parque recebe em média 120 mil visitantes por ano, demanda composta tanto por residentes da cidade de Natal, bem como, de turistas. (IDEMA, 2017).
De acordo com o Instituto de Desenvolvimento Sustentável do Meio Ambiente – IDEC (1981) no Plano de Manejo do Parque, o Bosque dos Namorados (figura 21) constituí a área reservada para o uso público, essa possui uma sede administrativa, lanchonete, o centro de visitantes, centro de pesquisas, viveiro, museu, posto de comando ambiental, lago artificial, restaurantes, anfiteatros, entre outras estruturas.
Figura 20. Imagem da entrada do Parque das Dunas
Figura 21. Imagem do Bosque dos Namorados
Fonte: Acervo de imagens do Parque das Dunas, 2017.
Entende-se que o contexto da criação do Parque das Dunas perpassa por questões de conflitos socioambientais, que em virtude de uma política de desenvolvimento para regiões menos desenvolvidas, influencia no processo de utilização de recursos naturais como fontes para realização de atividades que possibilitem o desenvolvimento econômico, como é o caso do turismo. No entanto, é perceptível que o Parque consegue, em certo modo, contribuir para finalidades de conservação ambiental, bem como, possui visitação e possibilita elementos favoráveis à qualidade de vida da população de Natal.
Após a descrição de aspectos pontuais referentes a criação das UCs APARC, APAJ e Parque das Dunas do Natal, é possível afirmar que há uma considerável abordagem do turismo no contexto de instituição dessas unidades, pois nota-se que em virtude da presença da atividade turística, ou de interesses voltados para o desenvolvimento do mesmo, contribui para criação destas UCs. Além disso, outro aspecto identificado é que a falta de participação efetiva das comunidades locais é comum na criação das três unidades, o que resulta em conflitos sociais que interferem na instituição e gestão destas áreas.
Dessa forma, torna-se pertinente considerar os fatores conflitantes identificados no processo de criação de UCs já instituídas no Polo Costa das Dunas, já que, o presente trabalho é voltado para o planejamento turístico em UCs ainda em criação no mesmo Polo, sendo assim, buscou-se contextualizar também, a criação de UCs ainda não instituídas legalmente.
6.1.4 Processo de criação do Parque Estadual do Jiqui
Os primeiros indícios de criação do Parque Estadual do Jiqui se deu na Quadragésima Sétima Reunião Ordinária do Conselho Estadual do Meio Ambienta – CONEMA, no dia 10 de outubro de 2006, onde na ocasião foi realizada a apresentação e apreciação da proposta de criação do parque, pautada principalmente na proteção e conservação dos remanescentes da Mata Atlântica e dos recursos hídricos, além de, incentivar a pesquisa, ecoturismo e educação ambiental. Nesta reunião, as principais reinvindicações são voltadas para o aumento da faixa e proteção dos rios, bem como, da zona de amortecimento no entorno da área, sendo unânime a aceitação de tais solicitações.
Em 2009, por meio do Plano de Ação Emergencial para o Parque do Jiqui, são apresentados os contextos de localização da área, sua importância ambiental, características do meio biológico, físico e as principais ações emergências necessárias. Sobretudo, percebe- se que os problemas levantados pela equipe técnica remetem as ameaças da expansão urbana de Natal representa aos recursos naturais existentes na localidade.
Em 2011 é apresentada a Minuta de Criação do Parque Estadual do Jiqui – PEJ, pautada na necessidade de conservação de recursos naturais como: a Mata do Jiqui, constituinte de fragmentos da Mata Atlântica; rios Pitimbu e Taborda que reflete no abastecimento da Lagoa do Jiqui (recursos relevantes para o abastecimento hídrico da região, figura 22); e na perspectiva de reduzir os impactos ambientais advindos da expansão urbana de Natal.
Figura 22. Paisagem da Lagoa do Jiqui
Os objetivos do PEJ de acordo com a Minuta de Criação (2011, p.1) são, além de “assegurar a preservação e conservação da diversidade dos ecossistemas naturais que possibilite a sustentabilidade na oferta de água para abastecimento humano e dos fragmentos de Mata Atlântica remanescente na área”. E especialmente, são:
I – Possibilitar o aproveitamento da área para o desenvolvimento de pesquisas científicas, sobretudo, as voltadas para recuperação de áreas degradadas;
II – Promover atividades de educação e interpretação ambiental envolvendo a população local e visitante, como forma de fortalecer a compreensão sobre a importância do Parque e seu papel no desenvolvimento social, econômico, cultural e ambiental;
III – Ofertar a comunidade e visitantes alternativas de recreação e turismo ecologicamente orientados, como forma de aproximar a sociedade da natureza e aumentar a consciência da importância da conservação dos ambientes e dos processos naturais;
IV – Compatibilizar o uso do solo do entorno (Zona de amortecimento) visando reduzir o impacto das atividades que garantem o desenvolvimento socioeconômico da região sobre o PEJ.
A análise da Minuta de criação do PEJ necessita passar por instâncias e obter o parecer favorável a criação, dessa forma, inicialmente, a própria diretoria administrativa do IDEMA, assinou o início do processo, dando encaminhamento ao Gabinete Civil do Governo do Estado, em novembro de 2011.
Em seguida, o processo foi encaminhado para a Consultoria Geral do Estado – CGE, em 24 de novembro de 2011, assinado pelo secretário chefe do Estado, José Anselmo de C. Júnior. No CGE, o processo é analisado pelo consultor Rafhael Dantas, onde os resultados dessa análise são apresentados em 05 de Março de 2012, com cinco principais recomendações para adoção por parte do IDEMA: I) atender previamente o pressuposto formal da consulta pública; II) viabilizar o pronunciamento do Diretor Presidente da Empresa de Pesquisa Agropecuária do Rio Grande do Norte (EMPARN), já que esta empresa é cessionária do Parque; III) pronunciamento da Superintendência do Patrimônio da União do Estado (SPU/RN), pois a área que será criada faz parte do patrimônio da união; IV) o assunto precisaria ser submetido à Procuradoria Geral do Estado (PGE), por intermédio de sua Procuradoria do Patrimônio e da Defesa Ambiental (PPDA); e V) é solicitado a obtenção de manifestação da diretoria geral e da assessoria jurídica do próprio IDEMA/RN.
Desta forma, dos cinco pontos elencados pelo CGE, o IDEMA reuniu esforço para responder as solicitações, no quadro 9, de forma sintética, são apresentadas as informações levantadas a partir da documentação existente sobre esse processo.
Quadro 9 – Síntese de solicitações do CGE e ações realizadas pelo IDEMA
Solicitação da CGE Ações realizadas Docs. comprobatórios Principais observações I) atender previamente o pressuposto formal da consulta pública. Audiência Pública. Local: Condomínio esplanada dos Jardins I, Parque das Nações. Data: 24/05/2012 Ata da audiência; Relatório da audiência, elaborado por Bolsistas do IDEMA.
Foram 24 participantes, e entre os assuntos levantados estão:
ampliação dos limites geográficos, ações do IDEMA e Prefeitura para impedir a poluição do rio, prazo para criação da UC, e a necessidade de envolvimento popular no processo. II) viabilizar o pronunciamento do Diretor Presidente da Empresa de Pesquisa Agropecuária do Rio Grande do Norte (EMPARN), já que esta empresa é cessionária do Parque. Reunião entre: IDEMA/EMPAR N/ SPU/RN Data: 17/04/2012
Resumo da reunião e Lista de participantes da reunião com 9 membros, sendo destes: 2 da SPU, 2 da EMPARN e 5 do IDEMA.
Reunião a fim de discutir sobre a base física do Jiqui, onde a EMPARN informou que possui guarda provisória do imóvel da referente área do Parque. Envio de ofício da EMPARN para a SPU/RN. Data: 04/05/2012 Pronunciamento da EMPARN encaminhado para SPU/RN da tratando sobre a cessão da área do Jiqui.
A EMPARN concordou em retirar sua pretensão de posse definitiva no imóvel, em favor do Governo do Estado, e acordou com o IDEMA em possuir áreas delimitadas para uso da EMPARN. III) pronunciamento da Superintendência do Patrimônio da União do Estado (SPU/RN). Envio de ofício de interesse em cessão da área correspondente à Base Física do Jiqui ao Estado do RN para a SPU/RN. Data: 10/05/2012 Ofício nº 628/2012 – DG. Enviado para a Superintendente, com demonstração de interesse em cessão da Base Física do Jiqui, assinado pelo diretor geral do IDEMA.
Como resposta, foi fornecido pela União Federal, um extrato de termo de guarda provisória de um imóvel caracterizado como nacional interior, denominado de Base Física do Jiqui, localizado em
Parnamirim/RN. Total da área: 469 ha.
IV) o assunto precisaria ser submetido à
Procuradoria Geral do Estado (PGE), por intermédio de sua Procuradoria do Patrimônio e da Defesa Ambiental (PPDA). Parecer do PGE por meio da PPDA e parecer da Diretoria Geral. Data: 31/05/2012
O parecer com ementa: ambiental. Criação de unidade de conservação de proteção integral
denominada de Parque Estadual do Jiqui. Minuta do Decreto. Análise da viabilidade jurídica. Requisitos legais preenchidos. Parecer Favorável.
Parecer favorável, assinado pelo Procurador Chefe, em 31 de maio de 2012. V) é solicitada a obtenção de manifestação da diretoria geral e da assessoria jurídica do próprio IDEMA/RN. Despacho da assessoria jurídica do IDEMA Data: 28/05/2012 Despacho da assessoria jurídica do IDEMA; Despacho de Parecer favorável da Diretoria Geral.
A análise da Assessoria Jurídica resultou em uma nova minuta do decreto de criação, tendo em vista, a alteração de dois itens: o primeiro é o acréscimo do termo
“preliminar” no Art.4, buscando garantir que o zoneamento poderá ser revisto na elaboração do Plano de Manejo; e no Art.6
contemplando Universidades e a SPU na composição do Conselho Gestor.
No quadro 9, é possível notar que o IDEMA realizou esforços para o cumprimento das solicitações feitas pelo CGE a fim de viabilizar o seguimento do processo de criação do PEJ, todas as ações foram realizadas no ano de 2012, concentradas nos meses de Abril e Maio.
No entanto, apesar da realização das atividades, entende-se que dois procedimentos que foram questionados pelo CGE, o primeiro trata-se do termo de Guarda Provisória referente à área do futuro Parque, onde é sugerido o aguardo do IDEMA ao desfecho do Processo Administrativo, por uma questão de segurança jurídica. O segundo é a respeito da consulta pública realizada, que de acordo com CGE a divulgação não ocorreu de maneira recomendável diante da complexidade da criação do PEJ, pois houve apenas a fixação de um cartaz no mural de avisos do próprio Condomínio Esplanada. Dessa forma, é indicado ao IDEMA a elaboração de edital de convocação de audiência, no qual deve conter informações sobre o assunto e objetivos do evento e em seguida ser publicada no Diário da União. Sobre o procedimento de consulta pública, de acordo com a Instrução Normativa o ICMBIo nº 5, 2008, no Art. 7º, deve ocorrer com:
I - publicação no Diário Oficial da União de aviso de consulta pública, convidando a sociedade em geral e informando data, local e hora da sua realização;
II - expedição de convite para os prefeitos dos municípios e os governadores dos estados abrangidos pela proposta da unidade, acompanhados da justificativa e mapa da proposta;
III - publicação na rede mundial de computadores (internet) da justificativa para a criação e mapa da proposta;
Sendo assim, nota-se que o processo volta para o IDEMA em virtude da necessidade enxergada de realizar consultas públicas obedecendo as normas estabelecidas pelo SNUC e