O turismo é uma atividade dinâmica que abrange diversas áreas relacionadas de forma interdependente, apresenta resultados de aspectos positivos e negativos, sendo então, indispensável o planejamento eficiente, abarcando todos os atores envolvidos nesse processo.
A atividade turística é capaz de provocar o desenvolvimento de setores em função de seu efeito multiplicador dos investimentos e dos fortes crescimentos da demanda interna e receptiva, tornando-se uma importante atividade para obtenção de melhores resultados no desenvolvimento e planejamento regional (Beni, 2006).
Contudo, referente ao turismo, sabe-se que esse possui caráter multifacetado, que por vezes apresenta-se como um dos incentivadores para o desenvolvimento e crescimento das localidades, mas ao mesmo tempo, pode apresentar resultados indesejáveis, principalmente no que envolve as dimensões socioculturais e ambientais.
No contexto de respostas indesejadas recorrentes na prática do turismo e o ritmo acelerado de crescimento e desenvolvimento no setor, a necessidade de planejamento turístico ganha força, já que de acordo com Hall (2001, p. 29) embora o planejamento não seja uma panaceia para todos os aspectos negativos advindos do turismo: “quando voltado para processos ele pode minimizar impactos potencialmente negativos, maximizar retornos econômicos nos destinos e, dessa forma, estimular uma resposta mais positiva por parte da comunidade hospedeira em relação ao turismo ao longo prazo”. Dessa forma, é possível
afirmar que o planejamento é um elemento indispensável na busca por um turismo com menos impactos negativos nas dimensões sociocultural e ambiental.
Sobre o planejamento Ruschmann (2010, p. 81) refere-se como “uma atividade que envolve intenção de estabelecer condições favoráveis para alcançar objetivos propostos”. Para Petrocchi (2002) é uma definição de futuro desejado e todas as etapas e providências necessárias para a concretização. Já Braga (2007, p.1) trata-se de um “processo contínuo e renovável, ocorre no período presente, resultante de um aprofundado estudo da realidade, com intuito de ordenar ações que acontecerão em um momento futuro”.
Para Nóbrega (2006, p.26) o planejamento consiste em ser:
“um instrumento sistemático, complexo, que tem por finalidade alcançar resultados satisfatórios, tanto para estatais quanto para empresas da iniciativa privada, além de desenvolver mecanismos e métodos quantitativos e qualitativos com fins do cumprimento do controle organizacional”.
Nota-se que os autores abordam em seus conceitos a necessidade de um planejamento quando se pretende alcançar resultados positivos, e consideram que esse é voltado para o futuro, além disso, é um instrumento presente no âmbito estatal, e em empresas privadas de diferentes setores.
Contribuindo com a discussão sobre planejamento, Hall (2001, p. 24) diz que esse “é um tipo de tomada de decisão e elaboração de políticas, ele lida, entretanto, com um conjunto de decisões interdependentes ou sistematicamente relacionadas e não com decisões individuais”. Nesse conceito, é relevante destacar a característica de interdependência ou sistematização entre as decisões necessárias no processo, devendo envolver a participação dos diferentes atores.
Ainda de acordo com Hall (2001) o turismo deve ser integrado no processo de planejamento mais amplo a fim de promover melhorias nas dimensões econômica, social, cultural e ambiental, podendo ser atingidas por meio do desenvolvimento turístico mais adequado. Corroborando, Krippendorf (2009) acredita que uma das finalidades do planejamento turístico é estabelecer políticas públicas para o desenvolvimento da atividade, além de atender aos objetivos gerais socioeconômicos, culturais e ecológicos da localidade.
Contribuindo com Hall (2001) e Krippendorf (2009), Silva & Miranda (2013, p. 99) diz que “no atual panorama de crescimento do turismo, o planejamento da atividade, além de visar ao desenvolvimento econômico, se tornou um instrumento para a conservação dos recursos naturais, culturais, históricos e sociais”.
A concepção da necessidade do planejamento turístico é ressaltada entre os autores mencionados, sendo possível afirmar que o turismo pertence a uma complexidade de diferentes dimensões e abordagens, tornando-se pertinente a busca por estratégias que proporcionem um equilíbrio com maximização dos efeitos benéficos e minimização dos efeitos adversos da atividade. Para Muniz (2006) com o aumento significativo do número de visitantes em áreas naturais protegidas torna-se fundamental a perspectiva de planejamento do turismo e da visitação nesses espaços.
O envolvimento do turismo nas áreas naturais protegidas é incentivado e pertinente, pois, acredita-se que esse, pode contribuir para gestão, manutenção e valorização dos patrimônios culturais e naturais, além de auxiliar na melhoria da qualidade de vida das populações nos entornos. No entanto, de acordo com Eagles, Bowman, & Tao (2001) ao promover o turismo em áreas protegidas, um planejamento deve ser realizado na busca por uma melhor gestão, pois, isso possibilitará o alcance dos objetivos desejados quanto ao turismo e visitação nesses espaços. Dessa forma, Eagles et al (2001, p.10) define quatro objetivos do turismo em áreas naturais protegidas:
1º) Fornecer às pessoas a capacidade de aprender, experimentar e apreciar o patrimônio natural e cultural do local;
2º) Assegurar que o patrimônio natural e cultural do local seja gerido de forma adequada e eficaz em longo prazo;
3º) Gerir o turismo em áreas com impactos negativos mínimos nas dimensões social, cultural, econômico e ecológico;
4º) Gerir o turismo nas áreas para o máximo de impactos positivos nas dimensões social, cultural, econômico e ecológico.
Nessa perspectiva, entende-se que os objetivos da realização de visitação e turismo nas áreas naturais protegidas vão além dos benefícios econômicos gerados por taxas cobradas nesses espaços, mas também contemplam a proporção de experiências e apreciações do patrimônio natural e cultural nas UC’s, no entanto, é possível afirmar que sem um planejamento adequado para criação, implementação e gestão dessas áreas, os efeitos negativos podem ser maximizados e na maioria das vezes irreversíveis.
Mesmo entendendo que o planejamento não é a solução para todos os problemas que envolvem o desenvolvimento do turismo sabe-se que esse instrumento pode contribuir de forma significativa nesse contexto, principalmente se o processo for integrativo e participativo envolvendo os diferentes atores interessados na atividade.
Na perspectiva do planejamento turístico em áreas naturais protegidas, de acordo com Eagles et al (2002, p. 41) “acima de tudo, é essencial que todas as partes interessadas estejam adequadamente envolvidas no processo”. Corroborando, Sonaglio (2003) acredita que é
necessário o envolvimento de ambientalistas, academia, representantes de órgãos públicos do turismo, empresários e as comunidades receptoras no processo de determinação do que se pretende desenvolver quanto ao turismo em áreas naturais, antes da tomada de decisões para implementações de equipamentos e atividades.
Dessa forma, entende-se que assim como no planejamento turístico voltado para destinos, nas áreas de conservação ambiental o envolvimento das partes interessadas é relevante para garantir que as tomadas de decisões não se concentrem apenas em um ator.
Apesar do contexto do turismo em áreas naturais protegidas apresentar diversas partes interessadas, com diferentes valores e objetivos, Eagles et al (2002) diz que, entre todos os atores interessados, quatro são particularmente importantes na gestão e planejamento do turismo em áreas protegidas: 1) sociedade em geral incluindo as comunidades locais; 2) administradores/gestores das áreas; 3) operadores de turismo; e 4) visitantes e usuários.
Corroborando com Eagles et al (2002), afirma-se que participação por parte das comunidades locais é algo previsto no próprio SNUC. Nesse, o envolvimento desse ator deve acontecer a partir do momento da criação das UCs, bem como do planejamento e gestão desses espaços, onde consultas públicas devem ser realizadas com fornecimento de informações adequadas ao entendimento dessas pessoas. Além disso, de acordo com Szell (2012) é relevante identificar as percepções da comunidade local, isso irá proporcionar um ponto de partida para uma gestão bem sucedida.
De acordo com Vallejo (2013) os gestores das áreas naturais protegidas são responsáveis não apenas pela administração desses espaços, mas também são encarregados de gerenciar o controle territorial com base no Plano de Manejo que contém as seguintes informações: características da área (físicas, biológicas e socioeconômicas), atrativos, possibilidades e restrições de uso, infraestrutura administrativa e operacional, plano de fiscalização e monitoramento, orientação e segurança dos visitantes, gestão financeira e parcerias. Além disso, Eagles et al (2001) diz que na gestão das áreas que permitem uso público, há três questões básicas: a) gestão de recursos naturais; b) gestão de visitantes; e c) gestão pessoal, jurídica e financeira.
Para Vallejo (2013) os operadores de turismo/prestadores de serviços turísticos, relacionam-se àqueles que promovem ou atuam na atividade turística por meio de agências de viagem, os guias de turismo, empreendimentos de hospedagem, equipamentos de alimentação e comércio de produtos, além das organizações não governamentais. Ao propor diretrizes para uma melhor gestão das áreas, Eagles et al (2001) contribui ao ressaltar a importância dos operadores de turismo estarem voltados para as áreas naturais protegidas, de forma que a
atuação aconteça com base nas regras dos espaços com fornecimento de informações precisas e atualizadas aos visitantes, e com sensibilidade às características ambientais e culturais.
Os visitantes/turistas são os atores mais diversificados tanto em aspectos numérico como em características, fazendo com que o conhecimento do perfil destes, incluindo percepções e avaliações, seja essencial no planejamento e criação das unidades de conservação que permitem o uso público. Além disso, na busca por um manejo adequado, o conhecimento dos tipos e perfis de visitantes, seus desejos e suas necessidades são pertinentes para a compatibilização com o manejo e zoneamento da área (Vallejo 2013; Szell, 2012; Campos, Vasconcelos, & Félix, 2011; & Barros, 2003).
Além do envolvimento dos diferentes atores interessados no desenvolvimento do turismo em áreas naturais protegidas, outros aspectos também são pertinentes para um planejamento adequado da atividade dentro desses espaços que permitem e incentivam a visitação turística ou não.
De acordo com Eagles et al (2002) entre as diretrizes para um planejamento bem sucedido nessas áreas, encontram-se a dependência de uma gestão e um plano com abordagens voltadas para: a) políticas delimitadas com clareza; b) a aceitação social por parte daqueles que são afetados pelo turismo nas unidades; c) o envolvimento das partes interessadas no processo de identificação dos problemas que o turismo trará, bem como no planejamento de alternativas para esses problemas; e d) obtenção do conhecimento sobre os visitantes quanto às expectativas e instalações desejadas, contribuindo para a formação dos atrativos turísticos dentro do local. Sonaglio (2003, p.162) pontua que ao se tratar de áreas naturais protegidas e o turismo: “há necessidade de interação e gestão compartilhada para o planejamento da atividade que envolve tanto o ambiente, quanto as comunidades receptoras e do entorno”.
Diante disso, é reforçada a ideia de que o turismo é uma atividade que tende a contribuir para o desenvolvimento das unidades de conservação dos recursos naturais, porém, para isso, é preciso um planejamento voltado para os aspectos de visitação que abarque na integração e participação dos atores interessados na prática do turismo nessas áreas, sejam em unidades que já são instituídas legalmente, ou aquelas que ainda estão em processo de criação. É relevante destacar com base em Hall (2001) que o planejamento se encontra intimamente atrelado à política, lidando com decisões interdependentes que não devem ser individuais, mais sim, com participação e envolvimento de atores e setores interessados no desenvolvimento da atividade turística.
Nesse contexto, pode-se afirmar que instâncias de governança regional do turismo devem se envolver e contribuir no planejamento e criação de unidades de conservação, tendo em vista que, essa instância constitui-se de representantes de setores interessados no desenvolvimento do turismo que serão provavelmente afetados pela realização da atividade nessas áreas. Além disso, ressalta-se a necessidade de identificação da percepção dos membros quanto aos possíveis benefícios e problemas que o turismo poderá trazer para as localidades, pois, de acordo com Eagles et al (2002) as partes interessadas precisam estar envolvidas no processo de identificação dos possíveis problemas que o turismo trará para a área.
4 POLÍTICAS PÚBLICAS DE TURISMO E A INSTITUIÇÃO DE INSTÂNCIA DE GOVERNANÇA: O POLO TURÍSTICO COSTA DAS DUNAS/RN
Inicialmente, na perspectiva de compreender os avanços e entraves nas políticas públicas de turismo torna-se pertinente destacar que o processo de descentralização da gestão pública é indispensável para a discussão, já que as políticas nacionais passaram por transformações consideráveis advindas da busca por maior democratização e participação nas decisões públicas.
Apesar de a descentralização ser vista como estratégia para melhoria na gestão pública de países em desenvolvimento desde a década de 1960 com consultores da Organização das Nações Unidas (ONU) recomendando a esses países a descentralização política, administrativa e fiscal como possíveis soluções para problemas enfrentados, no Brasil, um importante passo nesse sentido, ocorreu em 1988 com a Constituição Brasileira que prevê em seus artigos, formas de descentralização política – administrativa. (Dallabrida, V., Büttenbender, P., & Birkner, W., 2011).
Para Fratucci, Schwantes, & Maia (2014) a Constituição Federal do Brasil de 1988 e instrumentos institucionais subsequentes são fatos que contribuem no direcionamento da gestão pública nacional para uma modelo de descentralização, e de maneira mais específica, municipalização, resultados derivados também de uma busca pela democracia. Esse novo modelo de gestão pública, inicialmente, dá permissão para inserção de instâncias de participação mais abrangentes, e é nesse contexto que o desenvolvimento do turismo se apresenta, definindo como base e diretrizes as estratégias de descentralização focadas em uma escala local (município) e escala regional.
O turismo e seus reflexos no desenvolvimento em diferentes níveis e escalas chama atenção para a necessidade de envolvimento de suas questões no contexto das políticas
públicas, seja por meio de ações governamentais regulatórias ou para ações de intervenção em países que precisam do Estado para a condução da atividade turística.
Sobre a política pública, Nóbrega (2006) destaca que seu conceito é bastante complexo, principalmente por atrelar-se a aspectos da sociedade em diferentes abordagens como: econômica, social, segurança, meio ambiente, tecnologias entre outras, referindo-se a intervenção do Estado na sociedade. Além disso, ao tempo em que a política pública intervém na sociedade, também está sujeita ao jogo de forças sociais e políticas da própria sociedade. No entanto, o mesmo autor acredita que o maior objetivo dessa política, é a promoção do bem estar social e econômico em maior nível para todos os indivíduos que compõe a sociedade.
Nóbrega (2013) chama atenção para cinco elementos relevantes da política pública: a) permite distinguir o que se pretende fazer do que se realiza; b) envolvimento de vários atores; c) não se limita a regras e leis; d) constitui-se a ações intencionais com objetivos propostos a serem alcançados; e, e) mesmo tendo ações que possibilitem impactos em curto prazo, é uma política de longo prazo.
No contexto do turismo, a política pública é compreendida por Henz, Leite, Anjos (2010) como um setor das políticas públicas nacionais que objetivam o planejamento e controle de atividades relacionadas ao turismo, de maneira que exista total aproveitamento dos recursos turísticos, beneficiando tanto os agentes intermediários, quanto turistas e os próprios residentes. Para Beni (2006, p. 99) “política de turismo é o conjunto de fatores condicionantes e diretrizes básicas que expressam os caminhos para atingir os objetivos globais para o turismo no país”. Solha (2006) em uma análise de conceitos de políticas públicas de diversos autores como: Beni (1998); Moutinho e Witt (1989); Goeldner, Ritchie e McIntosh (2002), observa que as definições destacam o relevante papel de orientação que uma política pública de turismo pode desenvolver, entendendo que a partir das orientações podem ser estabelecidos os instrumentos e estratégias que devem ser utilizados para a implementação da política planejada.
Para Solha (2006) as preocupações em estabelecer políticas no setor do turismo surgem principalmente atreladas a dois fatores, o primeiro refere-se ao envolvimento e influência nos aspectos econômicos, já o segundo é quando começam a surgir efeitos negativos que causam transtornos, e acrescenta ainda, que essas políticas estabelecidas contam com pouco ou nenhum controle do seu desenvolvimento, pois acaba seguindo apenas a lei do mercado. Para Dias (2008) as políticas de turismo, por vezes, não passam por um planejamento, não são elaboradas de forma articulada, surgindo normalmente de maneira espontânea e baseadas nas necessidades imediatas da atividade.
No contexto mundial, Solha (2006) apresenta uma divisão das políticas públicas de turismo em três fases, a primeira de 1950 – 1970, em que de acordo com a autora ocorre a expansão do turismo de massa, de forma que as políticas eram voltadas com maior ênfase no fomento com objetivo de aumentar o fluxo de visitantes; a segunda fase seria de 1970 – 1985, nesse período as questões do turismo como agente do desenvolvimento ganham força e as ações governamentais são mais voltadas para o fornecimento de infraestruturas; e o terceiro seria de 1985 – atual, nessa fase, algumas ideias são discutidas, tais como: preocupações ambientais e aumento da competitividade, o que estimulou cobrança para posturas mais responsáveis no setor, fazendo o Estado buscar assumir o papel de coordenação e estruturação da atividade.
No Brasil, os primeiros sinais de participação do Estado na atividade turística na década de 1930 coincidiram com o momento em que o turismo se apresentava de forma mais representativa no País. Em 1938 o decreto - lei nº 406 prevendo autorização governamental para venda de passagens de viagens áreas, marítimas e rodoviárias. Em 1939, Decreto – lei nº 1.1915 criação da Divisão de Turismo, responsável por superintender, organizar e fiscalizar os serviços do turismo interno e externo. No ano seguinte, 1940, decreto – lei nº 2.440 relacionado às empresas de agências de viagens e turismo como estabelecimentos de assistência remunerada aos viajantes. Já o ano de 1945 foi marcado pela integração da divisão de turismo ao Departamento Nacional de Informações, no Ministério da Justiça e Negócios Interiores. E em 1946 foi extinta essa divisão, dessa forma, passando as agências de vendas de passagens, a partir de 1951, sujeitas a registros do Departamento Nacional de Imigração e Colonização, depois pelo Instituto Nacional de Imigração e Colonização, e pela Superintendência da Política Agrária (Dias, 2008).
Somente em 1958 aconteceu a criação da Comissão Brasileira de Turismo (Combratur) com atribuições voltadas para a coordenação de atividades relacionada ao desenvolvimento do turismo. Além disso, com o decreto nº 48.126 em 1960 são percebidos os primeiros esforços com finalidades voltadas para a coordenação, planejamento e supervisão da execução da política nacional de turismo, no entanto, não conseguindo efetivar concretamente a política de turismo, a Combratur é extinta em 1962 (Dias, 2008).
No Brasil, apesar da existência de algumas ações de intervenção governamental em assuntos pertinentes ao desenvolvimento da atividade turística desde a década de 1930 com alguns aspectos pontuais, pode-se afirmar que apenas em 1966 foram criados os primeiros instrumentos de regulamentação da atividade, marcando o contexto das políticas públicas de turismo, atrelados principalmente à criação do Conselho Nacional de Turismo e da Empresa
Brasileira de Turismo – EMBRATUR. Além disso, Henz et al (2010) afirma que o Brasil não acompanhou o desenvolvimento da atividade mundial, os autores comprovam isso por meio de uma análise no processo histórico do planejamento e das políticas públicas.
Na década seguinte, 1970, o principal marco das políticas públicas do turismo no Brasil, foi a criação do Fundo Geral de Turismo – FUNGETUR, com objetivos voltadas para captação de incentivos fiscais para atividade turística. Já na década de 1980 não foram apresentados grandes avanços em relação ao turismo, ressaltando que a história do País mostra que diversos setores também não evoluíram consideravelmente, resultando na falta de avanços econômicos e sociais. (Henz et al, 2010).
O turismo no Brasil, após a década de 1990, apresenta redirecionamentos nas políticas públicas ao que se compete à composição de produtos turísticos comercializados, saindo de apenas ações de promoções das capitais e cidades do litoral, e alcançando maior enfoque em criação de produtos turísticos e desenvolvimento de destinos com suporte principalmente na descentralização e gestão participativa. A questão da extensão territorial do País se tornou um forte indicativo da diversidade em recursos culturais, históricos e ambientais disponíveis para constituírem atrativos turísticos, no entanto, ao mesmo tempo, o mesmo fator dificultava a possibilidade de gestão, organização e planejamento, pois a atividade se desenvolve nesses lugares e necessitava de uma gestão mais pontual no município. (Nakatani & Golçalves, 2013).
Nas políticas públicas do Brasil a partir da década de 1990 é inserida a abordagem da gestão baseada na descentralização e organização de instâncias de várias escalas de atuação, de maneira que os atores locais deveriam participar das discussões que resultariam em