CONTROLE DEMOCRÁTICO E A PARTICIPAÇÃO POPULAR

Para o entendimento do controle democrático é central analisar a participação popular e, nesse sentido, trata-se de estabelecer breve menção à noção de democracia participativa, com o objetivo de considerar a questão da democracia como base para refletir sobre os mecanismos de controle das políticas sociais.

A Democracia tem sua origem na Grécia Antiga, mais precisamente em Atenas, nos séculos V e IV a.C. Mas, é a concepção de democracia participativa que se pretende expor como expressão da soberania popular (BRANDÃO, 1997).

De acordo com o pensamento de Macpherson apud Brandão (1997), sendo o termo democracia, na sua origem clássica (grega), o governo do povo, não há como desconsiderar a participação popular. Para ele, o caminho para se chegar à democracia participativa dá-se através da mudança da consciência do povo em ver-se como agente executor da sua própria capacidade e isso é possível através de uma maior participação cidadã nas instâncias políticas de gestão pública. Ainda nesta perspectiva Chauí apud Silva (1993, p.129) diz que:

[...] uma sociedade é democrática quando há abertura para ampliação e criação de novos direitos; quando considera o conflito legítimo; e quando aceita a organização de grupos e movimentos sociais, constituindo um contra poder social que limita o poder do Estado.

Alguns teóricos que refletem acerca da democracia participativa, entendem que a participação direta contribui para a valorização e ampliação do exercício da cidadania, no que se refere às tomadas de decisões, sinalizando para a supressão da centralização política. No entanto, esse modelo de democracia é restrito à esfera política, aos direitos políticos.

Ainda nesse sentido é preciso atentar e apreender quais as possibilidades de efetivação da democracia participativa e quais as suas influências concretas, atualmente, nos espaços formais de controle democrático das políticas sociais. Além de que a participação pensada por Macpherson é tida como um fim em si mesmo, não é atrelada à construção de uma nova estrutura societária, de uma formação contra- hegemônica.

De acordo com Gohn (2007), existem distintas visões acerca do tema da participação, sendo: a liberal, a autoritária, a revolucionária e a democrática, que no processo histórico se desmembraram em outras interpretações: liberal/comunitária e liberal/corporativa; autoritária (de direita e da esquerda); revolucionária (gradual ou por ato de força); democrática /radical.

Na liberal comunitária, a participação acontece através de grupos organizados da sociedade nos aparelhos de poder do Estado, de forma institucionalizada. A liberal corporativa, entendida como um movimento espontâneo dos indivíduos que se reúnem não apenas por interesses particulares, mas através de um “bem comum”, que é o objetivo central impulsionador da participação nas organizações.

A autoritária tem como norte a integração e o controle social da sociedade e da política; acontece em regimes autoritários de direitas como o fascismo. Na revolucionária, a participação se dá coletivamente na luta contra as dominações e pela divisão do poder político e tem como ator fundamental nesse processo os partidos políticos, embora alguns teóricos procurem substituir a democracia representativa pela participativa, por defender que o poder deve estar com a comunidade para promover a redistribuição do poder.

E, por fim, a democrática-radical, que tem como objetivo central fortalecer a sociedade civil na busca de alternativas de uma sociedade sem injustiças, desigualdades, dentre outros. Nesse modelo a participação relaciona-se à cidadania, à divisão de responsabilidades com a comunidade no âmbito do governo.

O tema da participação política, no Brasil, tem suas raízes nas lutas da colônia contra a metrópole, passando pelas lutas contra a escravidão e pelo sindicalismo anarquista nas primeiras décadas do século XX. A relação da participação em torno das políticas públicas origina-se da ideia da participação comunitária no início desse século,

como um mecanismo ideológico e prático dos centros comunitários de saúde norte- americanos.

Na América Latina, a proposta de ‘desenvolvimento da comunidade’ surgiu nos anos 1950, criada por instituições americanas, embasadas por uma política solidária e de ajuda aos países menos desenvolvidos no cenário da Guerra Fria (GOHN, 2007). Essas políticas eram orientadas por formas de participação pensadas antecipadamente pelas autoridades e pelos grupos missionários que atuavam com programas assistenciais.

A participação dos sujeitos na perspectiva da elaboração de estratégias e de tomada de decisões só terá visibilidade na década de 1980 em propostas relacionadas aos movimentos populares e outros segmentos organizados como sindicatos, associações, dentre outros.

Nesse período, o discurso em evidência era o da participação popular, centrada nas classes populares, também identificadas como “povo”, que tinha, como tarefa histórica, efetivar o controle social sobre os recursos, as decisões tomadas pelas instituições que controlavam a sociedade. Grandes lutas foram destacadas nesse período em busca do reconhecimento, do acesso e da garantia dos direitos sociais, econômicos e políticos para toda a população. Os segmentos populares organizados lutavam pela democratização da sociedade brasileira, por eleições diretas e livres.

Esse cenário possibilitou, segundo Gohn (2007), mudanças no termo participação popular e participação comunitária, os quais passaram a ter novas denominações: participação cidadã e participação social.

A participação cidadã compreende a substituição do termo comunidade ou povo para sociedade. Esse tipo de participação pauta-se “na universalização dos direitos sociais, na ampliação do conceito de cidadania e em uma nova compreensão sobre o papel e o caráter do Estado [...]” (GOHN, 2007, p.57).

A principal característica desse modelo é a participação institucionalizada, por estar legalmente no âmbito estatal através de espaços construídos e constituídos por representantes eleitos pela sociedade. Como exemplo desses espaços tem-se os conselhos gestores, estudado ao longo desta pesquisa.

Os movimentos sociais tomaram o tema da participação como articulador em sua dinâmica, ações e demandas. A participação sinalizava para a criação de mecanismos ou canais capazes de qualificar a participação, deixando esta de ser caracterizada como um meio exclusivo de pressão, daí iniciaram as ideias para a criação dos espaços de representação social (idem, 2007).

A ideia central sobre participação na década de 1980 era utilizar os espaços de representação social como um canal que divulgasse um discurso distinto da classe dominante, que anunciasse a necessidade política quanto à democratização do Estado e da sociedade. Esta ideia era articulada através de duas formas: junto às administrações locais, ou seja, aos governantes e junto aos representantes do Legislativo Federal, no sentido destes potencializar e viabilizar os espaços de participação (idem, 2007).

A participação de parcelas da sociedade civil organizada na gerência de políticas sociais teve início no Brasil no final da década de setenta em algumas administrações públicas em confronto ao governo militar, incorporando uma forma embrionária de democratização da esfera pública.

Nos anos oitenta do século XX, essas experiências avançaram de forma significativa, influenciando na Constituição Cidadã de 1988, que estabeleceu as bases jurídicoinstitucionais da participação da sociedade civil na formulação e controle das políticas sociais nas três esferas governamentais. É nessa perspectiva que Benevides apud Bravo e Souza (2004, p. 07) reflete acerca desse novo modelo de participação,

[...] afirma que a concepção de participação, contida no texto constitucional, enfatiza a noção de cidadania ativa, ou seja, o cidadão

além de ser alguém que exerce direitos, cumpre deveres e goza de liberdade em relação ao Estado, sendo também titular, ainda que parcialmente, de uma função do poder público. Essa possibilidade de participação direta do poder político confirma a soberania popular como elemento essencial da democracia.

Foi assim que a prática do controle democrático surgiu no Brasil a partir do processo de redemocratização no período pós Constituição 1988, sendo institucionalizados os mecanismos de participação nas políticas públicas. O discurso

era que tal participação fosse concebida na perspectiva do controle social exercido pelos setores progressistas da sociedade civil sobre as ações do Estado.

O pressuposto vigente era de que a relação entre Estado e Sociedade necessitava de mediações ético-políticas asseguradas legalmente por meio da criação de espaços, tais como os conselhos de política e de direitos que após sua aprovação e institucionalização pela Constituição Federal de 1988 se tornaram referências de mecanismos de controle social democrático em nível federal, estadual e municipal e em diversas áreas (criança/adolescente; assistência social; saúde; pessoa com deficiência, dentre muitos outros).

A expressão controle social tem sido bastante debatida como sendo sinônimo de participação da sociedade no processo de implementação de políticas sociais. A participação apregoada na Constituição Federal de 1988 relaciona-se com o exercício do controle social no que se refere às ações do Estado, para que este possa atender às demandas postas pela sociedade, principalmente, pelas classes subalternas (RAICHELIS, 2000).

É nessa perspectiva que Campos (2006) considera a ideia de controle social inerente a um modelo democrático participativo, tanto no sentido de definir prioridades, elaborações de políticas sociais, das normas de acesso, como no sentido de fiscalizar as ações do poder público nessa área.

A partir desse raciocínio, pensa-se em controle social como um mecanismo, pelo qual a sociedade civil, aqui compreendida como espaço de distintos interesses de classes, pode cobrar, do Estado, o atendimento às suas demandas, contribuir para a legitimação do sistema capitalista ou para a modificação da realidade social no que se refere aos interesses das classes subalternas.

É com base no exposto que se apresentam algumas visões de estudiosos que analisam o controle democrático, a fim de conhecermos os posicionamentos teórico- políticos envoltos da temática aqui referendada. Então, para Carvalho (1995, p.8) “o controle social é uma expressão de uso recente e corresponde a uma moderna compreensão da relação estado-sociedade, onde a esta cabe estabelecer práticas de vigilância e controle sobre aquele”.

[...] como um dos elementos constitutivos da estratégia política da esfera pública. Ele implica o acesso aos processos que informam decisões da sociedade política, que devem viabilizar a participação da sociedade civil organizada na formulação e na revisão das regras que conduzem as negociações e arbitragens sobre os interesses em jogo, além da fiscalização daquelas decisões, segundo critérios pactuados”.

Para Bravo apud Correia (2007), partindo do aspecto legal, afirma que o sentido do controle social inscrito na constituição de 1988 “é o da participação da população na elaboração, implementação e fiscalização das políticas públicas”.

O controle social no seu aspecto institucional corresponde a um princípio democrático, pautado num novo tipo de relação entre Estado e sociedade civil, que consiste na realização da participação popular na negociação de gestão de políticas sociais, sendo materializada em um conjunto de mecanismos ou canais institucionalizados de participação, como os conselhos, comissões e comitês, conferências, associações, fóruns, redes de articulação política, dentre outros.

Conforme Teixeira (2001, p. 20) nesses espaços de representação social:

[…] tematizam-se questões de interesse geral, realizam-se negociações, formulam-se proposições de políticas e pode-se exercer o controle social dos atos e decisões do poder político. Auto-organizados, são efetivos espaços de interação entre os atores da sociedade civil, diversamente da esfera pública. Nesta, fenômeno recorrente em vários países em processo de democratização, os debates e as negociações entre atores vinculam-se à estrutura do Estado (conselhos), com representação da sociedade civil, em alguns países com caráter decisório e, noutros, consultivo. Tal diferenciação condiciona a forma de conceber a participação cidadã, no que diz respeito a seu caráter decisório e de influência e, ainda, ao de superação da contradição entre representação e participação [...]

A área da saúde foi a pioneira no exercício do controle democrático nos moldes da Constituição Federal de 1988, devido ao cenário político da época e ao movimento da reforma sanitária que conseguiu agrupar, num mesmo propósito, movimentos sociais, intelectuais e partidos de esquerda na luta pela mudança de um modelo de saúde privatista e assistencial, por um sistema nacional de saúde “universal, público, participativo, descentralizado e de qualidade”.

Como importante mecanismo de participação na perspectiva do controle social, resultante do processo de descentralização/municipalização18 _{da gestão das políticas} sociais, apresentam-se os conselhos, sinalizando, principalmente, para o controle social local. Estes conselhos possuem caráter institucional com papel de mediador na relação Estado/sociedade civil, estão escritos na Constituição Federal de 1988, na qualidade de instrumentos de expressão, representação e participação popular.

Sobre o surgimento dos conselhos de políticas e de direitos, Bravo e Souza afirmam que:

Foram concebidos como um dos mecanismos de democratização do poder na perspectiva de estabelecer novas bases de relação Estado- Sociedade por meio da introdução de novos sujeitos políticos. Nesse contexto, podem ser visualizados como inovações na gestão das políticas sociais, procurando assegurar que o Estado atue em função da sociedade, no fortalecimento da esfera pública ( 2004, p.8)

Conforme Gohn (2007), no Brasil existem três tipos de conselhos, os conselhos do poder público executivo, os populares e os institucionalizados:

Conselhos de poder público: desenvolvido pelo poder Executivo para constituir uma articulação entre o poder público e os movimentos e organizações sociais;

Conselhos Populares: construídos pelos movimentos populares ou outras organizações da sociedade civil, direcionados para as relações de negociação com o Estado;

Conselhos institucionalizados: criados por Leis advindas do poder Legislativo, como resposta às pressões e reivindicações sociais para possibilitar a participação da sociedade na gestão das políticas públicas.

Segundo Raichelis (1998), os conselhos são espaços públicos legalizados constitucionalmente para intervir nas políticas públicas, no que se refere aos seus processos de planejamento, implementação e avaliação. A sua composição dá-se de forma paritária, com representantes do governo e da sociedade civil, em diferentes

18 _{O subitem 2.4 , “orçamento público e controle democrático na realidade brasileira”, deste trabalho,}

segmentos e são caracterizados como instâncias deliberativas e articuladoras de distintos interesses entre os grupos sociais.

Os conselhos apresentam-se como espaços de participação coletiva, contribuindo para novas formas de relação entre governo e sociedade, como também possibilita o surgimento de uma nova cultura política pautada no enfrentamento do autoritarismo social e na construção de uma cultura que dê visibilidade aos interesses dos sujeitos sociais.

Muitos são os estudos que concebem os conselhos como espaços consensuais, em que os distintos interesses sociais apontam para o interesse comum. Nessa perspectiva é subtraída a análise do fato da sociedade civil se constituir conforme o pensamento de Gramsci, espaço de contradição, permeado por correlações de forças que indicam a existência dos interesses de classes norteando as estratégias e formas de enfrentamento da questão social.

Contudo, o significado político desses conselhos e a efetiva ação da sociedade civil no controle social vêm sendo questionados, devido à desresponsabilização estatal, que acarreta na desqualificação das instâncias representativas, enfraquecendo a capacidade da sociedade civil de intervir na ação estatal. Porém, é importante destacar, conforme Boschetti (2003, p. 150) que “os conselhos, não podem ser confundidos com instâncias governamentais e nem devem assumir a função de executores das políticas, em substituição a competência governamental”.

Portanto, após mais de duas décadas de constituição dessas instâncias institucionais de participação, através dos estudos empreendidos nessa pesquisa, apreende-se que o sistema do capital impõe restrições muito sérias, de diferentes ordens, para que os conselhos produzam mudanças significativas na condução das políticas sociais19.

De acordo com Silva (2001), a ação participativa dos cidadãos nos espaços de representatividade social, no âmbito municipal, apresenta alguns limites à sua efetivação e também algumas tendências indesejáveis, como é o caso da reprodução

19

Para uma discussão mais aprofundada acerca dos limites dos espaços institucionalizados de participação ver o capítulo 3 : “Tendências contemporâneas do controle democrático na produção teórica do serviço social brasileiro”, deste estudo.

de ações e práticas corporativistas, enfatizando interesses territoriais e setoriais, e a forte presença do poder executivo nesses espaços de participação popular, além da ausência da disseminação de uma cultura política pautada em valores e princípios democráticos.

Nesses mecanismos de participação, pauta-se uma relação entre a sociedade civil e o Estado, permeada, em suas negociações, por distintos interesses e contradições que interferem na direção das decisões traçadas no âmbito desses espaços. Porém, deve-se atentar que, considerando o Estado e a sociedade civil como palco de contradições, heterogêneos, os espaços de representatividade têm a possibilidade de defender os interesses e os direitos da classe trabalhadora, e, ao representar simultaneamente a sociedade civil e o governo, constituem-se como instância deliberativa.

A participação popular apresenta-se como uma alternativa de se construir uma cultura política que proporcione transparência aos grupos sociais historicamente excluídos das decisões e da utilização da riqueza coletivamente produzida. É nessa perspectiva que Campos e Maciel, citando Souza (1993), afirmam que:

A participação não é uma questão do pobre, do miserável ou do marginal; é a questão a ser refletida e enfrentada por todos os grupos sociais que não chegam a penetrar nas decisões que dizem respeito às suas condições básicas de existência. Por este ângulo, a participação, longe de ser política de reprodução da ordem, é, sobretudo, questão social ( 1997, p. 150).

A participação, por si só, não é garantia de respostas satisfatórias ao exercício do controle democrático via conselhos e nem às mudanças na forma de fazer a política, quer dizer, a própria cultura brasileira não viabiliza condições para transformações substantivas na esfera democrática, pois como argumenta (GOHN, 2007, p. 90),

A falta de tradição participativa da sociedade civil em canais de gestão de negócios públicos; a curta trajetória de vida desses conselhos e, portanto, a falta de exercício prático (ou até a sua inexistência); e ao desconhecimento- por parte da maioria da população, de suas possibilidades (deixando-se espaço livre para que eles sejam ocupados e utilizados como mais um mecanismo da política das velhas elites, e

não como um canal de expressão dos setores organizados da sociedade).

Portanto, a participação nos conselhos em face dessa realidade é “passiva, cooptável, que muitas vezes é usada para legitimar ações nem sempre discutidas e construídas coletivamente” (GOMES, 2000, p.170), ou seja, não se tem uma participação de forma qualificada nos conselhos de direitos, que estejam preparadas para o exercício efetivo da democracia, devido aos fatores históricos e culturais do país e às condições objetivas atuais da sociedade capitalista, como visto anteriormente.

Assim o reconhecimento legal-jurídico da participação na Constituição Federal de 1988 (art. 10; 194, inciso VII; 198, inciso III; 204, inciso II; 206, inciso VI), não é sinônimo de participação plena, embora seja importante assegurar seu registro constitucional, pois é uma conquista da classe trabalhadora, além de ser um caminho para uma participação qualificada, aqui entendida, em consonância às ideias de Alves, A. (2010) que para tanto, é preciso:

[…] a preparação político-pedagógica dos sujeitos sociais para sua inserção consciente no campo das decisões políticas, já que este não é um processo simples e espontâneo, é condição fulcral para se expandir nos espaços públicos o verdadeiro sentido político da participação popular.

Outras alternativas de participação da sociedade civil foram gestadas e, assim, no final dos anos de 1990, emergiu-se outras formas de organização que se deram na constituição de fóruns e redes de articulação política. Nesse cenário, tem-se o fortalecimento dos fóruns populares que, embora não estando juridicamente legitimados, como é o caso dos conselhos, são politicamente fortes e pressionam os governos para a implementação de políticas sociais que atendam às necessidades das camadas populares destituídas dos direitos básicos para sua sobrevivência.

Conforme Boschetti, o Fórum “não é uma entidade ou organização, e sim, um espaço de articulação de entidades (...) com vistas a realização do controle social e materialização da participação ...” ( 2003, p. 169). Acrescenta-se, ainda, que os Fóruns

são espaços democráticos, onde se discutem políticas públicas, estratégias de participação, reivindicações, enfim, busca-se alcançar a autonomia dos sujeitos