O ESTADO BRASILEIRO E O REORDENAMENTO DAS POLÍTICAS SOCIAIS SOB O NEOLIBERALISMO

A questão a ser debatida neste ponto são as diversas formas adquiridas pelo Estado na história brasileira e, mais especificamente, na década de 1990. Apresentaremos as forças sociais agrárias e urbanas que marcaram a sua fisionomia, bem como sua intervenção nas políticas sociais públicas e como estas se apresentam na atualidade. É importante ressaltar que essa discussão será empreendida em conexão com as determinações da crise estrutural do capital.

Antes de adentrarmos na discussão propriamente do Estado, faz-se necessário deixar claro que o Estado é aqui entendido sob a perspectiva marxista, a qual o concebe como um elemento constituinte de um sistema social amplo, classista e condicionado por relações de produção.

Para uma revisão sumária de como se configurava o Estado na antiguidade, elencar-se-á alguns exemplos como: o reinado dos faraós no antigo Egito; a pólis grega, governada pelos considerados cidadãos; a monarquia, a república e o império romano, também como exemplos de Estado. Esses foram alguns exemplos para mostrar as primeiras formas do Estado na antiguidade.

Na idade moderna, o Estado, sob o modo de produção capitalista, se distingue de todas as formas anteriores, é mais desenvolvido e está intrinsecamente conectado à sociedade capitalista, a serviço dos interesses do capital, mas como é produto das

lutas de classe, também, desenvolve direitos e interesses da classe trabalhadora. Sendo assim, o Estado é tido para cumprir seu papel a partir de três orientações: garantir a acumulação capitalista; proporcionar através de seus aparatos a manutenção e reprodução da ordem social capitalista; e atender algumas reivindicações da classe trabalhadora, porém sem ameaçar a concretização dos dois aspectos anteriores (DURIGUETTO E MONTAÑO, 2010).

Após as duas grandes guerras mundiais a intervenção do Estado, em face desses acontecimentos, se torna mais visível, passando a contornar os efeitos dramáticos do pós-guerra na vida da população. Como exemplos dessa visibilidade do papel estatal tem-se o New Deal21 americano na década de 1930, promovido pelo presidente dos Estados Unidos da América, Franklin Delano Roosevelt, para fazer frente à crise de 1929 com a quebra da bolsa de valores dos Estados Unidos da América (EUA), caracterizada por uma crise de superprodução, em que havia uma contínua produção após a primeira grande guerra e com a falta de consumidores acarretou na redução da produção industrial e assim, atingiu a bolsa de valores, as ações.

Então, após esse período, o Estado passa a se desenvolver segundo Duriguetto e Montaño (2010), a partir de três funções: promoção de subsídios à produção (legislações, meios de transporte e de comunicação, etc.); repressão aos movimentos contrários aos objetivos da ordem estabelecida através de instrumentos como: polícia, exército, poder judiciário e penitenciário; promover a integração da classe subalterna ao poderio da classe dominante através da democracia e da ideologia hegemônica.

No pós-guerra desenvolve-se nos países centrais o chamado Estado de bem- estar Social ou Estado de providência, oposto à concepção liberal de Estado vigorado no período anterior à crise de 1930. Nessa época o Estado passa a ter um papel intervencionista na economia.

21 _{O New Deal foi criado “Com a intenção de inibir os efeitos político-ideológicos da revolução soviética,}

no contexto da “guerra fria”, e do aumento do desemprego, além de direcionar a economia rumo à superação da crise […]- foi um “novo acordo” entre o governo e o congresso para aprovação de leis e a criação de agências governamentais, com o fim de, mediante a intervenção estatal, implementar uma série de programas, dentre eles: controle sobre os bancos; construções de obras de infraestrutura (estradas, escolas, hospitais, aeroportos etc.), com o objetivo também de gerar empregos e aumentar o consumo, etc.” (Duriguetto e Montaño, 2010, p.151)

O Estado, como já foi dito, é um dos pilares de sustentação do capital, utilizado para garantir os interesses da burguesia, faz com que sua intervenção na área social seja ínfima. No Brasil, essa realidade não é diferente é ainda mais acentuado, dado o caráter de país periférico, como pode ser visto em Raichelis (2007, p.68):

O padrão de intervenção do Estado brasileiro concentrou-se no financiamento da acumulação e da expansão do capital, em detrimento da consolidação de instituições democráticas e da institucionalização do acesso público a bens, serviços e direitos básicos de extensas camadas da população trabalhadora.

A intervenção do Estado Brasileiro no campo da proteção social esteve e continua, historicamente, referendada nos ideais do modo de produção capitalista, gerando mudanças sociais e políticas, econômicas e culturais no país. Como diz Coutinho (2008, p. 111), “o Estado brasileiro foi quase sempre uma ‘ditadura sem hegemonia’, ou, para usarmos a terminologia de Florestan Fernandes, uma ‘autocracia burguesa’ ”.

Em 1930 as oligarquias brasileiras representadas por latifundiários do café e do leite, donos de terra, os tenentes, e outros, planejaram um movimento que culminou em um golpe de Estado, em que o presidente da república Washington Luís foi deposto e sobe ao poder Getúlio Vargas, caracterizando o Estado Novo.

Após essa revolução de 193022_{, o Brasil expande e fortalece as relações} capitalistas com o desenvolvimento das indústrias, consolidando o modo de produção capitalista no país. A oligarquia agrária, junto com a cafeeira, promove transformações substanciais sob a égide do Estado burguês, que proporcionou, através de políticas cambiais e de crédito e da construção de empresas estatais, o desenvolvimento da

22 _{“Na revolução de 1930, setores das oligarquias agrárias, aqueles não ligados diretamente ao mercado}

externo, deslocam do papel de fração hegemônica no bloco do poder a oligarquia cafeeira, cooptam alguns segmentos da oposição da classe média (que se expressam no movimento tenentista) e empreendem processos de transformação que irão se consolidar efetivamente a partir de 1937, com a implantação da ditadura do Estado Novo, quando se promove, sob a égide do Estado, um intenso e rápido processo de industrialização pelo alto”. (COUTINHO, 2008, p.112-113)

industrialização brasileira23_{. Sendo assim, o processo de industrialização no país foi} gestado pelo Estado, em apoio ao desenvolvimento do capital industrial.

Esse momento histórico dividiu opiniões entre os estudiosos, os da direita viam como um processo positivo para a modernização do país, já os da esquerda expõem as consequências negativas desse processo para o Brasil, como, por exemplo, a dependência externa, ao capital estrangeiro. Os primeiros acreditavam que o Estado deveria ser o propulsor da modernização do Brasil; já em sintonia com as ideias dos pensadores da esquerda, Ianni (1989, p. 154) reflete que:

Modernizam-se a economia e o aparelho estatal. Simultaneamente, os problemas sociais e as conquistas políticas revelam-se defasadas. A própria cultura, em sentido lato, também se mostra bloqueada ou pouco estimulada. A mesma nação industrializada, moderna, conta com situações sociais, políticas, e culturais desencontradas. Talvez se possa dizer que esse desencontro entre a sociedade e a economia seja um dos segredos da prosperidade dos negócios. As expansões do capital beneficiam-se das condições adversas sob as quais os trabalhadores são obrigados a produzir, no campo e na cidade.

Segundo Coutinho (2008), essa modernização foi pulverizada na sociedade e, com isso, a ideia de que se tinham interesses adversos e que, assim, precisava-se criar formas de representação e defesa desses interesses. Para isso, os propulsores do Estado Novo acreditavam que era preciso criar representações desses interesses no âmbito do Estado, através de um sistema corporativo, o que marcou fortemente a forma do Estado brasileiro. Essas corporações expressavam incluir dentro do Estado representações das classes trabalhadora através dos sindicatos - estes eram dissociados do Estado na década de 1920 -, agora são vinculados ao Ministério do Trabalho; e a classe burguesa também era representada através de seus sindicatos e das câmaras setoriais, como o Instituto do café, do álcool, etc. Esse modelo

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Desde os anos 30, e mais ainda a partir dos anos 50, o poder público investiu largamente na expansão e diversificação da economia. Mobilizou recursos para transportes, geração e fornecimento de energia, comunicações e serviços de infra-estrutura urbana. “investiu diretamente na produção de insumos considerados estratégicos para a produção do desenvolvimento industrial”, como no caso da siderurgia e do petróleo, da mineração e dos transportes. Em geral, “através de empresas estatais ou de associações

destas com o capital privado nacional e estrangeiro”. Cresceram a urbanização, a industrialização e as

exportações de manufaturados, além das exportações de matérias-primas e gêneros. (IANNI, 1989, p. 146)

intervencionista e corporativo do Estado perdurou no país até aproximadamente o governo de Ernesto Geisel.

No período populista - iniciado no momento em que Vargas chega ao poder através de golpe de Estado-, as características do Estado permanecem as mesmas do primeiro governo Varguista, conserva-se a visão do Estado como o autor do desenvolvimento econômico e do país; e também, a estrutura sindical corporativa ligada ao Estado, desse modo, nessa época “o movimento sindical continuou ter escassa autonomia, uma situação que só começa efetivamente a se alterar no final do período, quando se criam o Comando Geral dos Trabalhadores (CGT)24 [...]” (COUTINHO, 2008, p. 118)

No governo de Juscelino Kubitschek (1956-1960) o papel do Estado na economia estava ligado a um projeto desenvolvimentista, ou seja, desenvolver o país através, principalmente, dos setores de energia, transporte, alimentação, indústria de base e educação, com o apoio do capital nacional e mais ainda do capital estrangeiro/internacional. No entanto, esse desenvolvimento não resultou em melhorias sociais, e com isso, continuou os movimentos das classes trabalhadoras em busca de melhores condições de vida.

Desse modo, neste período, deflagram-se várias greves e movimentos contestatórios da situação social advindos com o desenvolvimento via industrialização, assim “o período entre 1945 a 1964 entrou para a história como a fase do regime político populista, ele foi bastante fértil em termos de lutas e movimentos sociais” (GOHN, 1999, p.47).

Em 1964, inicia-se o regime da ditadura militar e o fim do período populista, porém com perpetuação e aprofundamento das características do Estado anterior. Esse novo regime político não quebrou com a intervenção do Estado na regulação da economia, ele continuou a ser o responsável pelo desenvolvimento, por meio de empresas estatais que atuavam diretamente com a economia, assim

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O Comando Geral dos Trabalhadores (CGT) foi uma central sindical proibida explicitamente por lei, mas que também não era clandestina e que aparecia igualmente como importante interlocutora do governo (Coutinho, 2008, p. 119)

O Estado erguido no pós-64 tem por funcionalidade assegurar a reprodução do desenvolvimento dependente e associado, assumindo, quando intervém diretamente na economia, o papel de repassador de renda para monopólios, e politicamente mediando os conflitos setoriais e intersetoriais em benefício estratégico das corporações transnacionais na medida em que o capital nativo ou está coordenado com elas ou com elas não pode competir[...] (NETTO, 2004, p. 27-28).

Ainda sobre isso, essa intervenção estatal na economia, tinha como objetivo garantir a expansão do capital privado, a exemplo tem-se a Companhia Siderúrgica Nacional (CSN), criada para gerar altos lucros para o capital privado e, principalmente, para o capital internacional (COUTINHO, 2008).

Portanto, esse caráter privatista e particularista da ação estatal, expressa o Estado capitalista, não sendo então uma especificidade do Brasil, porém essas marcas são mais acentuadas aqui do que nos demais países capitalistas. Contudo, é preciso ressaltar que o Estado não só se movimenta em defesa da classe dominante, mas, também, no atendimento de algumas reivindicações da classe trabalhadora para que possa existir “o consenso necessário à sua legitimação”.

É nesse sentido que, nesse período, como forma de manter a classe trabalhadora sob sua direção, silenciada e submissa, e para amenizar o caráter repressivo do Estado, este promoveu alguns benefícios no campo da proteção social, tais como: a unificação dos institutos de aposentadoria e pensões com a criação do Instituto Nacional de Previdência Social (INPS); a criação do FGTS (Fundo de garantia por tempo de serviço); a instituição do PRÓ-RURAL que consistia na aposentadoria não-contributiva para os trabalhadores rurais, os quais contribuíam apenas com uma pequena taxa; a criação do Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social (SINPAS), entre outros importantes institutos.

Além dessas conquistas sociais tem-se, também, uma política nacional de habitação com a criação do Banco Nacional de Habitação (BNH). Essa medida fomentava impulsionar a economia com a construção de habitações populares, processo similar ao projeto keynesiano. O sistema de proteção social se caracterizou de forma dual, para os que podiam pagar, através do acesso a saúde, educação, privados; e os que não podiam pagar tiveram o acesso ao serviços sociais via Estado. (BOSCHETTI e BEHRING, 2008).

O regime político sob o poder dos militares configurava um Estado autoritário e de repressão aos movimentos sociais, contudo não foi capaz de silenciar por completo a sociedade civil, ou seja, “a ditadura tentou, por diferentes meios, reprimir esta sociedade emergente, mas não foi capaz [...]” (COUTINHO, 2008, p. 130).

Sendo assim os movimentos foram embrionariamente formados, mesmo sob forte repressão e na clandestinidade, a sociedade não se permitiu recuar e por meio de pequenas lutas (operações-tartarugas, greves de curta duração, etc) continuaram tentando quebrar com a repressão e a ditadura do novo sistema político brasileiro. “O movimento operário e sindical retomou ações significativas e o movimento estudantil, expressões privilegiada da pequena burguesia urbana, assumiu ruidosamente a frente da contestação a nova ordem” (NETTO, 2004, p. 37). Contudo os militares operacionaliza através dos aparatos policiais/militares repressivos o combate à esses movimentos, queria reprimi-los para não contestarem seus projetos de governo. Somente após a década de 1970 é que os sindicatos se rearticulam e retomam sua ação política, no designado “novo sindicalismo”.

A partir de 1974, o regime ditatorial começa a declinar (processo que se alongou por mais de uma década), em consequência da crise internacional do petróleo que põe fim ao chamado “milagre econômico brasileiro”; bem como pela ação dos movimentos sociais, como também, o Partido dos trabalhadores (PT) que foram essenciais para o fim desse regime político repressivo. O ano de 1984 foi histórico com o movimento das diretas já que anunciou a derrocada total dessa fase obscura no país.

Assim, inicia-se um processo de transição do Estado ditatorial para o Estado democrático, o que não aconteceu de forma linear, mas sim de forma gradual. Nesse cenário o projeto neoliberal chega ao Brasil de forma “retardatária” na década de 1990, pois já estava presente em outros países desde os fins da década de 1970.

Nesse período de redemocratização, a promulgação da Constituição de 1988 sinaliza para o avanço social e democrático em resposta às manifestações populares e transformou várias reivindicações em direitos, conquistas de trabalhadores, mulheres, índios, crianças e adolescentes, dentre outros segmentos até então considerados sem reconhecimento pelo Estado. Conforme afirma Netto apud Montaño, “a Constituição de

1988 configurou um ‘pacto social’ que, pela primeira vez no país, apontava para a construção de uma espécie de Estado de Bem-Estar Social” (2005, p. 35).

Contudo, esse modelo socioeconômico traz consequências negativas para o campo da proteção social brasileira, bem como inflexiona o modo de intervenção do Estado, com ações restritivas nesse campo. Assim, nos anos de 1990 sob o governo de Collor de Melo e depois, fortemente, no de Fernando Henrique Cardoso “houve o desmonte (Lesbaupin, 1999) e a destruição (Tavares, 1999), numa espécie de reformatação do Estado brasileiro para a adaptação passiva à lógica do capital” (BOSCHETTI E BEHRING, 2008, p.151).

Inicia-se, assim, no país, o processo gradual de reforma do Estado25 orientado pelo plano diretor da reforma do Estado (PDRE/MARE, 1995) em consonância com os objetivos de Bresser Pereira, responsável pelo Ministério da Administração e pela reforma do Estado (MARE). O Ministro apontou como causas para a contrarreforma a ineficiência, a burocracia e a corrupção do Estado, num jogo ideológico de mascarar a real causa, qual seja o projeto políticoeconômico ditado pelo consenso de Washington (MONTAÑO, 2005).

Um aspecto dessa contrarreforma foi o programa de publicização, que refere-se a “criação das agências executivas e das organizações sociais, bem como da regulamentação do terceiro setor para execução de políticas públicas” (BOSCHETTI e BEHRING, 2008, p. 154); outro elemento deste processo é a separação entre a formulação e a execução das políticas sociais, ficando a formulação a ser realizada pelo Estado em virtude de seu caráter técnico, e a execução das políticas a ser empreendidas pelas agências (idem, 2008).

Essa contrarreforma estatal, em suma, representa “a desregulação (“flexibilização”) da acumulação, abrindo fronteiras, desvalorizando a força de trabalho, cancelando (total ou parcialmente) os direitos trabalhistas e sociais” (MONTAÑO, 2005, p. 48). Esses elementos caracterizam o neoliberalismo que reitera as raízes fortes presentes no Brasil, como o autoritarismo político; o patrimonialismo; o clientelismo;

25 _{Essa reforma do Estado “É, assim, uma verdadeira contra-reforma, operada pela hegemonia neoliberal,}

que procura reverter as reformas desenvolvidas historicamente por pressão e lutas sociais e dos trabalhadores, tendo seu ponto máximo expresso na Carta de 1988” (Montaño, 2005, p. 29).

concentração de renda e o não acesso à riqueza socialmente produzida, fatores esses que contribuem para a fragilidade da articulação da sociedade civil com o Estado e, consequentemente, para o exercício do controle democrático.

A proposta neoliberal também tende a minimizar a intervenção estatal na área social e conforme Laurell (2002) apresenta quatro estratégias concretas para sua implementação que são: os cortes dos gastos sociais; a privatização; a centralização dos gastos públicos em programas seletivos de combate a pobreza e a descentralização.

A estratégia da privatização contribui para a redução do setor público e para a reestruturação do Estado baseado nas reformas neoliberais. A ideia que se apregoa a esse respeito é a de que o setor privado tem mais condições de desenvolver o setor econômico, estendendo-se para a área social, no que se refere à mercantilização dos serviços de saúde e educação. Diante disso, Iamamotto (2005, p. 120) argumenta que:

[...] a Reforma do Estado diz respeito às relações entre o Estado e a Sociedade civil, o governo considera que o Estado deve deixar de ser o ‘responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social’ para se tornar promotor e regulador desse desenvolvimento, transferindo, para o setor privado, as atividades que possam ser controladas pelo mercado […]

Outra meta inerente ao projeto neoliberal é assegurar que o Estado cumpra somente com funções básicas, como educação primária, saúde pública e subsídios necessários ao progresso econômico. Dessa forma, para os neoliberais, a privatização e a redução estatal, acarretaria na redução dos gastos públicos, eliminando, assim, o déficit público. Segundo Soares (2002, p. 41), “essas medidas, ao lado de outras consequências mais graves, como a violenta redução do gasto social, não resultaram nem na eliminação do déficit público e muito menos na redução da inflação”.

Diante disso, há a precarização das políticas sociais que se tornam, focalizadas e seletivas, pois a área social não é priorizada pela lógica neoliberal, com isso o que se vê é uma diminuição da quantidade e da qualidade dos serviços prestados pelo Estado e uma consequente deterioração das condições de vida e de trabalho da população.

Essa focalização das políticas além de alijar a maior parte da população do acesso aos benefícios, rompe com direitos garantidos na Constituição Federal de 1988, especialmente no tocante à Seguridade Social26 (saúde, assistência social e previdência social). Embora constituídas como direito do cidadão e dever do Estado, a ótica da focalização dificulta a universalização dos direitos, e também, o controle democrático.

Nesse contexto, o quadro social decorrente dessa lógica sinaliza para um aumento das demandas populacionais, na busca de serviços sociais básicos, além de retrocessos em avanços conquistados pela população, como a cobertura da seguridade social, que deveria ser universal, equânime e redistributiva, entretanto, não se efetiva de forma plena. Como exemplos disso se tem a política de saúde funcionando com parcos recursos, o que se evidencia nas péssimas qualidades dos serviços prestados; a política de assistência social que ainda sofre para alcançar um estatuto definitivo de política pública e se dissociar do caráter filantrópico; as reformas restritivas de direitos na previdência social, dentre outros.

Diante do agravamento da questão social, as políticas compensatórias de corte neoliberal aparecem como opção para a população que se encontra desassistida pelo poder público, trazendo drásticas consequências para aqueles que demandam esses serviços. No entanto, tais políticas reduzem significativamente a quantidade e a qualidade dos serviços e benefícios sociais que são implementados pelo setor público, sendo prestados de forma excludente e seletiva, com uma consequente deterioração das condições de vida da população.

A orientação da política social, no âmago do projeto neoliberal, volta-se para uma assistência focalizada àqueles mais humildes ou mais pobres, definindo um caráter

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É importante destacar que a concepção de seguridade social, aqui defendida, refere-se à definição contida na carta de Maceió, produto do Encontro Nacional CFESS-CRESS realizada em Maceió em 2000, em que diz ser preciso “apontar para um conceito mais amplo de seguridade social que incorpore outras políticas sociais, constituindo um verdadeiro padrão de proteção social no Brasil”. No artigo