O objetivo deste capítulo é realizar uma análise crítica acerca das construções teórico-políticas do serviço social sobre o controle democrático nos conselhos de direitos, com a intenção de identificar o tratamento que vem sendo dado a essa temática desde a Constituição de 1988. Para esta análise, definimos eixos temáticos que possibilitam apreender as tendências teórico-políticas contidas na produção intelectual do Serviço Social sobre controle social. São os seguintes os eixos temáticos: a concepção de Estado; o conceito de sociedade civil e de participação popular; a direção social dos conselhos de direitos, sua relação com a sociabilidade do capital.
Para a efetivação desta pesquisa, foram escolhidos três importantes canais de socialização da produção intelectual da profissão: o ENPESS, a Revista Serviço Social e Sociedade e o CFESS. O ENPESS por ser o Encontro Nacional de Pesquisadores em Serviço Social, portanto, contém o melhor da produção teórico-político da área. A Revista serviço social e sociedade por constituir uma publicação em nível nacional e maior espaço de difusão do conhecimento no âmbito da categoria. E o CFESS por ser o órgão de grau superior na profissão que orienta e defende a categoria de assistentes sociais e que tem inserção em espaços de representação como os conselhos de direitos em nível nacional. Esta participação tem motivado o CFESS a refletir sobre o controle social.
Trata-se de estabelecer uma interlocução crítica sobre o controle social no âmbito da produção bibliográfica do serviço social, identificando posicionamentos semelhantes e divergentes, observando como o controle social foi pensando na década de 1980 e como está sendo visto na atualidade, a fim de contribuir e ampliar as reflexões sobre o controle democrático na conjuntura atual. A perspectiva teórica, aqui referendada, é apreender as contradições que obstaculizam a efetivação do controle democrático nessa sociabilidade capitalista.
Com isso analisamos os artigos da Revista Serviço Social e os do ENPESS, em que, inicialmente, a produção atesta a relevância da inovação democrática do controle social, destacando-se o papel político e a participação nos conselhos institucionalizados, com ênfase no momento histórico que o país estava vivenciando, a
redemocratização. Os artigos mais atuais empreendem suas reflexões nos problemas endógenos aos conselhos, sem fazer referências às determinações macro societárias que incidem diretamente no exercício pleno do controle democrático.
Na análise do CFESS destacam-se o debate sobre a participação nos conselhos, a concepção de sociedade civil e de Estado e o sentido da transformação social na perspectiva marxista.
No conjunto da produção bibliográfica analisada merece destaque, ainda que não tenham sido prevalecentes, os limites estruturais e as contradições presentes nos espaços democratizantes dos conselhos, bem como os obstáculos para efetivação do controle democrático gestado pela Constituição Federal de 1988.
4.1- ANÁLISE CRÍTICA DO CONTROLE DEMOCRÁTICO NA “REVISTA SERVIÇO SOCIAL E SOCIEDADE”
Iniciando nossa análise com a produção das “Revistas Serviço Social e Sociedade”, que versam acerca do controle democrático, situaremos essa discussão sob a órbita do capital, abordando o controle democrático em sua complexidade histórico-estrutural.
Sendo assim, analisamos os artigos publicados na “Revista Serviço Social e Sociedade” pertinentes ao controle democrático, a partir da revista de número 50, da década de 1990, até a de número 102, em 2011, totalizando 16 artigos. A produção sobre a temática que houve maior concentração de trabalhos foi na revista de número 88 do ano de 2006 cujo tema era “Espaço Público e Controle Social”, com 05 artigos.
As produções iniciais sobre essa temática se dá na década de 1990, logo após a institucionalização das instâncias deliberativas pela Constituição Federal de 1988, e mais precisamente, após a aprovação da LOAS (Lei Orgânica da Assistência Social) em 1993, que consolida essa inovação na condução das políticas sociais. É tanto que os artigos sobre controle democrático na Revista Serviço Social e Sociedade inicia-se na edição número 55 de 1997 como pode ser visto no quadro abaixo:
Quadro 1: quantidade de artigos nas revistas Número da revista /Ano Quantidade de artigos
55/1997 2 56 /1998 1 65 /2001 1 72/ 2002 1 74 /2003 1 75 /2003 1 77 /2004 1 85/ 2006 1 88 /2006 5 92/2007 1 102 /2010 1
A análise do quadro 1 permite identificar que até o ano 2000 há uma tímida, porém, constante produção teórica, tendo uma maior discussão, especificamente, no ano de 2006. Isso demonstra a preocupação e visibilidade dada ao tema pela categoria dos assistentes sociais, voltando-se a reflexão para as configurações que assumem o controle democrático na atualidade, após duas décadas de sua instituição em fins dos anos de 1980.
Os artigos analisados apontam que, nas produções iniciais36, referente aos anos de 1997 até 2000, o enfoque dado se referia às categorias de análise: democratização, participação, autonomia, assistência, descentralização, municipalização da assistência, estilos de gestão, democratização nas relações com o poder local, mecanismos de distribuição de poder; fortalecimento da esfera pública e projetos societários presentes nesses espaços de participação.
Nessa época os conselhos tiveram sua relevância política atestada, pois o país estava saindo de uma ditadura militar, portanto, os processos democratizantes surgiam
36
As produções iniciais referem-se aos artigos publicados acerca do controle democrático na revista serviço social e sociedade a partir do ano de 1997, uma vez que nos periódicos anteriores à este ano, não identificamos nenhum artigo que trabalhasse esta temática.
com significativa importância, após a vivência de longo período de supressão de um conjunto de direitos. No entanto, nesse período atravessava o país a emergência neoliberal, que trazia como nova direção uma sociedade pautada na supressão e redução de direitos e garantias sociais com profundas redefinições no papel do Estado nas respostas às expressões da questão social.
Diante disso, constata-se a contradição entre o avanço democrático conquistado pela sociedade brasileira e o retrocesso trazido pela lógica neoliberal concernente a não satisfação dos direitos sociais. A orientação neoliberal sinaliza para a minimização do controle social no sentido político gestado na década de 1980 por um conjunto de sujeitos coletivos e desenvolve outra noção de controle social em que são os interesses do desenvolvimento do capital que prevalecem. Como consequência dessa proposta, tem-se:
O corte ainda mais dos gastos públicos, agravando a já iníqua situação de alocação de recursos para as políticas sociais. Essa perversa combinação vem gerando um circulo vicioso cuja ruptura tem sido mascarada por propostas de ‘reformas’ no âmbito social que nem sequer tem minimizado aquilo que se considera como seqüelas transitórias do ajuste [...] (SOARES, 2002, p.71)
Neste contexto, Mota (2008) observa que há uma disseminação de uma cultura política da crise, formação de ideologia, valores e representações, no intuito de naturalizar a ordem capitalista, garantindo o consentimento das classes populares. O que se observa é a posição do capital buscando pulverizar a ideia de que a crise afeta toda a sociedade, procurando esvaziar os antagonismos de classes, visando integrar a sociedade de forma passiva à ordem do capital, despolitizando e desmobilizando as lutas sociais políticas.
Esses fatores sócio-históricos perpassam os mecanismos de controle social democrático, influenciando-os negativamente, na medida em que inviabilizam a consolidação e efetivação da atuação das classes subalternizadas nas decisões no âmbito das políticas sociais. É diante desse contexto que o controle democrático foi e vem sendo avaliado, debatido e estudado por pesquisadores, militantes e entidades, as quais se relacionam ou se interessam pela temática.
Assim ao analisar os artigos sobre a temática na “Revista serviço social e sociedade”, identificou-se com base na exposição dos autores, que a concepção de controle social se apresenta de forma crítica, resgatando o contexto sócio-histórico em que se desenvolvem. Apesar disso, verifica-se a tendência teórico-política de defesa do arcabouço democrático, circunscrevendo o debate sobre o controle social à relação Estado-sociedade. Prevalece uma abordagem incipiente das múltiplas determinações que limitam a sua efetivação no capitalismo contemporâneo, o que exige análise da totalidade da vida social, de forma a desmistificar as contradições de interesses entre as classes no contexto da luta pelarealização dos direitos.
No Brasil, ao longo de sua história, apesar das inúmeras lutas sociais, não se efetivaram condições objetivas para o exercício do controle democrático, pois, mesmo considerando avanços importantes na gestão pública, como as experiências do orçamento participativo, o que se observa é a predominância de governos autoritários, centralizadores e tradicionais, com baixa capacidade de estabelecer negociação com os distintos segmentos sociais. Como analisa Ferraz:
[...] as decisões relevantes acerca dos rumos da política dos vários setores se dão em outros espaços (as comissões de intergestores reunidos e gestores do município, do estado e do governo Federal; negociações privadas com os segmentos diretamente interessados na questão; decretos negociados junto ao Legislativo; medidas provisórias, etc.), anulando a existência dos espaços de representação social no circuito decisório (2006, p.64).
Sobre isso, Bravo (2004) analisa, como limites postos à ação política dos conselhos, com grandes implicações no controle social, os seguintes aspectos: a falta de respeito pelo poder público das deliberações dos conselhos, como também das leis que regulamentam seu funcionamento e das conferências nacionais sobre determinadas políticas sociais; burocratização das ações e das dinâmicas dos conselhos que não viabilizam a efetiva participação dos representantes; a tímida posição dos conselhos diante da agenda neoliberal referente às políticas sociais; a falta de conhecimento das classes subalternizadas a respeito dos conselhos, como também a sua contribuição ainda embrionária para a democratização da esfera pública e a
articulação das lutas por direitos e por transformações econômicas e superação da visão politicista das políticas sociais.
Somando-se ao conjunto de desafios que se apresentam ao controle social nos espaços de articulação e decisão das políticas sociais, tem-se a inexistência de recursos financeiros necessários ao funcionamento desses espaços, como garantia de infraestrutura; equipamentos; recursos humanos, dentre outros.
Aliadas a essas questões, acrescentam-se considerações que explicam as assertivas ditas anteriormente, pertinentes às determinações conjunturais e estruturais, que incidem nas limitações e/ou dificuldades para o exercício do controle social democrático.
O controle democrático embora seja legalizado, encontra verdadeiros limites à sua efetivação na contrarreforma do Estado brasileiro, que vai de encontro aos preceitos da nova concepção constitucional acerca dos direitos sociais que devem ser universais e devem atender às necessidades da população. Enquanto a Constituição e as lutas sociais defendem a universalização dos direitos, a ideologia neoliberal, que impõe suas diretrizes na contrarreforma estatal, prevê cada vez mais a fragilização desses por meio da perda de garantias historicamente conquistadas. Nessas circunstâncias, Montaño analisa que:
[...] a reforma não se orienta, como sugere seu mentor, para o desenvolvimento da democracia e da cidadania e para o melhor atendimento à população, mas, na verdade, surge do ‘dever de casa’ que foi determinado no encontro que derivou no chamado Consenso de Washington e nas subsequentes ‘missões do FMI’ [...] (2005, p. 42). É diante disso que se entende a importância de considerar a totalidade social para se apreender os limites e as contradições dos espaços de representação social e política (conselhos) na efetivação do controle democrático, pois, contrariamente, ter-se- á uma análise fragmentada e ingênua da realidade social nesses espaços.
Assim, identificou-se, na pesquisa acerca do controle democrático, que os estudos nos anos 2000 voltaram-se às funções, papel e importância dos conselhos institucionais para a sociedade no exercício da democracia, mas não atentaram para os processos estruturais que permeiam tais espaços. Podemos identificar que as análises produzidas
não buscaram apreender as determinações postas mediante a crise do capital e a reação burguesa por meio da reestruturação produtiva e da reforma do Estado. Enfim, não houve referências às transformações do capital promovidas de acordo com as reformas neoliberais em resposta à sua crise.
Sendo assim, suas análises ficam circunscritas na descrição dos espaços de negociação entre Estado e Sociedade Civil, como pode ser visto na visão de um dos trabalhos analisados:
Para que os conselhos possam se constituir como espaços propiciadores da participação substantiva, faz-se necessário a disponibilização dos representantes governamentais e da sociedade civil para o enfrentamento das demandas inadiáveis (CAMPOS; MACIEL, 1997, p. 151).
No Brasil, a prática do controle social referente à relação Estado-sociedade é considerada recente, tendo surgido em fins da década de 1970 com o processo de redemocratização do país, após vigência do período ditatorial, regime político de caráter antidemocrático, que determinou a supressão de um conjunto de direitos e a privação aos diferentes sujeitos coletivos de estarem organizando-se e mobilizando-se em busca de implementação de políticas democráticas e populares em todas as dimensões da vida social.
Diante disso, novos conceitos, espaços e estratégias instituídos na Constituição Federal de 1988 passaram a integrar tal relação, destacando-se a participação e descentralização político-administrativa no campo das políticas sociais, bem como o início dos conselhos de políticas públicas em defesa dos direitos, possibilitando, assim, a efetivação da ideia de avanço democrático.
No Brasil, existem 17 Conselhos Nacionais em diversas áreas (criança/adolescente; educação, saúde, assistência social, trabalho, previdência social, etc), desmembrados nos municípios e estados, possuindo, aproximadamente, uns 20 mil conselhos (BEHRING; BOSCHETTI, 2008). Esses dados revelam a construção democrática brasileira, no entanto, é preciso analisar se esses espaços estão
efetivamente caminhando na direção do controle democrático pensado na Constituição Federal de 1988.
Partindo do pressuposto de que o controle democrático é exercido na medida em que intervém positivamente na agenda do governo e no acompanhamento da execução das políticas sociais, vê-se a necessidade de conhecer as diversas determinações, as quais incidem sobre a efetivação do controle nas políticas sociais, na conjuntura sócio- histórica de 1988 para os dias atuais, procurando desvelar o real que se esconde por trás da não efetivação do controle democrático.
As experiências com êxito de democratização da sociedade brasileira através dos conselhos gestores, ao invés de serem ampliadas e aprofundadas, sofrem regressão e, também, encontram sérias dificuldades em defender a universalização das políticas sociais, em face das investidas perversas do capital em todas as dimensões da vida social.
Hoje o que se vê é uma contradição em relação ao controle democrático, que tende a mostrar-se como controle da classe dominante para manter o seu domínio sobre as classes subalternas, através de uma perspectiva particularista e corporativista. É diante disso que a referida pesquisa considera essencial analisar o controle democrático em consonância com as determinações estruturais e conjunturais, as quais incidem decisivamente na direção social seguida pelos espaços participativos.
Outro aspecto analisado é que grande parte dos autores utiliza o termo controle social e não controle democrático, como é utilizado nesta pesquisa, por entender ser este termo que melhor se adequa ao sentido do controle das políticas sociais públicas pela sociedade, diferentemente do sentido que era utilizado. O controle social pode ser tomado sob dois aspectos: um relacionado ao controle do Estado sobre os cidadãos, outro referente ao controle que foi instituído pela Constituição Federal de 1988.
Historicamente, a expressão controle social foi compreendida unilateralmente como o controle do Estado/burguesia sobre as camadas populares, ou seja, o sentido era garantir o consenso social para que a sociedade aceitasse a ordem capitalista.
Tal controle se desenvolve por meio de políticas públicas que são implementadas de maneira focalizada, no intuito de amenizar a situação de desigualdade vivenciada
pelas classes subalternas. A depender do objetivo político, o Estado lança mão de variados instrumentos de controle social da população. São mecanismos de repressão como legislações restritivas, os tribunais, as polícias, como também no aspecto ideológico com valores e crenças disseminados na sociedade, na perspectiva de consolidar cotidianamente, no senso comum da sociedade, a forma burguesa de interpretação da realidade. É nessa assertiva que a concepção de controle social é utilizada em seu sentido coercitivo sobre a população.
Na perspectiva do controle social apregoado na Constituição de 1988, a sociedade é investida de competências para intervir de forma qualificada nas ações e decisões governamentais. Com base nisso, Campos afirma que “o controle social integra um processo de gestão democrática no qual as políticas sociais [...], são objeto e objetivo do interesse público ( 2006, p. 105 ).
É importante ressaltar que o controle social desenvolvido na direção da sociedade civil pressupõe uma melhoria da qualidade dos serviços e da eficiência das políticas, contribuindo para a devida aplicação dos recursos e impedindo as práticas de caráter clientelista fortemente presente como herança cultural da sociedade brasileira.
Diante disso, tem-se a dimensão do controle democrático no sentido da fiscalização das ações governamentais que se dá por meio do acompanhamento da administração dos recursos financeiros, e da avaliação da qualidade dos serviços, bem como a sua efetivação em relação aos beneficiários.
Para tanto, necessita-se de equipes habilitadas para o processo avaliativo de políticas públicas, devendo observar se no processo de efetivação de uma política prevalecem os compromissos vinculados à redução das desigualdades sociais, a partir da geração de oportunidades concretas de acesso a direitos para as camadas sociais subalternizadas. Campos propugna que: “no domínio da ação governamental, as avaliações, quando efetivadas, privilegiam mais métodos quantitativos ancorados em perspectivas positivistas [...] superdimensiona os obstáculos para efetivação do controle social” (2006, p.108).
Sendo assim, o controle social não se restringe exclusivamente ao aspecto de fiscalização das ações estatais, mas abarca, também, as dimensões sociais e políticas que instituem a participação popular no sentido de efetivar a democratização do Estado
e a participação cidadã, direcionadas por valores de liberdade e de igualdade, além de possuir uma natureza ética no intuito de gerir um futuro capaz de diminuir as desigualdades sociais e promover a justiça social (CAMPOS, 2006).
Contudo, esses objetivos são alcançados muito timidamente em face das inflexões do atual contexto de mais uma crise do capital que impõe sérios impasses para que, de fato, esse controle aconteça nos moldes constitucionais e se efetive em espaços políticos radicalmente democráticos.
As instituições democráticas, aqui, no caso, os conselhos, estão sendo vistos como um fim em si mesmo, na busca de direitos amplos e irrestritos para a classe trabalhadora, voltados à negociação de interesses específicos e segmentados, sem apreendê-lo nos limites estruturais econômicos do capital que promove destruição dos direitos trabalhistas e sociais.
São espaços políticos importantes porque são conquistas da luta coletiva da população brasileira e, também, porque socializam a política, são tensionados por forças sociais contrárias e em conflitos e por situarem-se no âmbito estatal e pelo contexto regressivo atual a tendência é seguir as determinações das forças dominantes, ou seja, conseguir alguns ganhos sociais, sem alterar a estrutura societária.
Essa cena contemporânea dos canais democráticos, os quais tendem a seguir os direcionamentos da classe dominante, pode ser corroborada pelo artigo da revista 102 do ano de 2010, que versa sobre a saúde em instâncias de controle social, mostrando os conflitos entre os conselhos de saúde na cidade do Rio de janeiro e o consequente retrocesso no controle democrático:
Em meio a essas contradições, o controle social no âmbito da instituição investigada apresentou-se praticamente nulo, com investimentos pontuais. Esses poucos investimentos, por sua vez, encontraram barreiras na referida anergia, autoritarismo e demais condições precárias, incluindo a ausência de tempo para essa atividade, por sobrecarga de trabalho e falta desse objetivo no planejamento. Existe, portanto, tanto no espaço societário como no institucional, um retrocesso que reforça a manutenção de relações sociais patrimonialistas e de forma de gestão autoritária,com disputa de poder e bloqueios ao exercício democrático de controle social pela população trabalhadora, presente nas políticas do SUS e de saúde do trabalhador. (FREIRE, 2010,p. 104-105)
Essa assertiva por ser reflexões bem atuais, corroboram as análises até aqui