DA PANDEMIA E SEUS REFLEXOS

Firmadas as premissas acima, que bem evidenciam a atuação do MP na área da saúde e o mister constitucional atribuído ao CNMP, importa consignar que é fato público e notório que o mundo enfrenta uma pandemia de proporções inéditas, que tem levado a milhares de infecta- dos e de mortos, ao fechamento de fronteiras, à decretação de medidas de isolamento social, ao

colapso de sistemas de saúde. A situação é gravíssima, e não há qualquer dúvida de que a infecção por COVID-19 representa uma ameaça à saúde e à vida da população.

Registre-se que o Supremo Tribunal Federal (STF), ao conceder parcialmente a medida cautelar postulada na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) nº 672, expressamente reconheceu e assegurou o exercício da competência concorrente dos governos esta- duais e distrital e suplementar dos governos municipais, cada qual no exercício de suas atribuições e no âmbito de seus respectivos territórios, para o enfrentamento da pandemia e a tomada de providências normativas e administrativas (6)_.

Trazendo a questão para o espectro de atuação do CNMP, importa observar que, a des- peito do decidido pelo STF, é inegável a profusão de recomendações dirigidas pelas autoridades ministeriais a prefeitos, gestores de hospitais públicos e privados e autoridades policiais locais, entre outras medidas, no sentido de adotar providências relacionadas com o combate ao novo coronavírus. Por sua vez, frequentemente, olvida-se o Membro do Parquet de avaliar as particula- ridades locais e, sobretudo, a competência suplementar dos governos estaduais e municipais para a adoção ou manutenção de medidas relacionadas com o combate da pandemia da COVID-19, reconhecida pelo STF, conforme destacado alhures.

Não se pode desconsiderar que é característica fundamental do MP a defesa firme de suas próprias atribuições, não se permitindo qualquer ingerência na independência funcional. A seu turno, também é imperativo que o exercício da função ministerial seja criteriosamente respeitoso com as atribuições alheias, em especial das autoridades públicas fiscalizadas.

Nesse diapasão, impende consignar o caráter coercitivo da recomendação como instrumento de atuação extrajudicial do MP, criado com a finalidade de reconduzir o gestor ao cumprimento estrito da legislação, em substituição à conduta anterior. Em que pese não possua força executiva, possui um caráter vinculativo mínimo, com força persuasiva, porquanto emanado de autoridade reconhecida pelo administrador. Esse caráter coercitivo da recomendação é especialmente relevante, sobretudo sob um enfoque pragmático, no âmbito dos municípios que compõem os diversos rincões deste país. Nesse sentido, transcreve-se entendimento do doutrinador Hugo Nigro Mazzilli (7)_:

Embora as recomendações, em sentido estrito, não tenham caráter vinculante, isto é, a autoridade destinatária não esteja juridicamente obrigada a seguir as propostas a ela encaminhadas, na verdade têm grande força moral, e até mesmo implicações práticas (p. 337).

Justamente diante desse contexto, revela-se imperioso salientar que o Procurador-Geral da República e o CNMP, em especial por meio da Comissão da Saúde, têm buscado coordenar as ações do MP, fazendo-o com habilidade e prudência, para não desrespeitar, nem de longe, as autonomias institucionais e a independência funcional.

Não por acaso, a primeira ação desenvolvida pela CES, logo depois do reconhecimento da Emergência de Saúde Pública de Importância Nacional (Espin), deu-se por meio de uma arti- culação com a 1ª Câmara de Coordenação e Revisão do Ministério Público Federal. A união de esforços entre o CNMP e a atividade fim, neste caso representada pelo Ministério Público Federal, concretizou-se na edição de Nota Técnica Conjunta nº 1/2020 – CES/CNMP/1ª CCR, de 26 de fevereiro de 2020, encaminhando-se ao MP brasileiro os seguintes subsídios para a atuação no enfrentamento da crise da COVID-19:

a) Atuação coordenada, com o protagonismo das unidades e ramos do Ministério Público, para o acompanhamento das ações realizadas pela Vigilância em Saúde, em todos os níveis; b) Incentivo aos Centros de Apoio Operacional especializados em saúde, ou órgãos assemelhados das unidades e ramos do MP, para que se aproximem das autoridades sanitárias locais, visando acompanhar e tomar ciência dos Planos Estaduais de Contin- genciamento. Esta aproximação, de vocação ativa e resolutiva, permitirá a identificação de eventuais vulnerabilidades dos sistemas estaduais e municipais e suas adequações antes do surgimento de casos confirmados;

c) Incentivo aos Órgãos de Execução do Ministério Público com funções na área da saúde no âmbito municipal, para que se aproximem dos gestores locais da saúde visando a acompanhar e tomar ciência dos Planos Municipais de Contingência, nos mesmos moldes sugeridos no item anterior;

d) Acompanhamento sistemático das medidas e orientações do Centro de Operações de Emergências em Saúde Pública para o COVID-19 para a resposta eficiente no combate aos riscos de epidemia em território nacional. (8)

Note-se que, já naquele momento embrionário da COVID-19 em território nacional, a CES já postulava uma aproximação entre o MP e os gestores, de modo coordenado, com uma aproximação nitidamente resolutiva, o que significa uma mudança de paradigma com o abandono do modelo persecutório para um modelo de obtenção conjunta de resultados e avanços.

Ainda nesse ideativo de balizar a atuação ministerial nesse período de pandemia, assume especial relevância a edição da Recomendação Conjunta PRESI-CN nº 02/2020, fixando critérios de atuação para o MP na fiscalização de políticas públicas, não se podendo perder de vista que a efetivação dessas políticas se dá exclusivamente por atos administrativos de gestão, e não por atos judiciais ou de controle (10)_.

Vale pontuar que o princípio da independência funcional não pode se revelar refratário a qualquer forma de controle, sob pena de se legitimarem ações de todo arbitrárias. Nesse contexto, a atuação pautada pelo resguardo ao pleno exercício de competências constitucionais reservadas aos gestores públicos assegura que se preservem espaços reservados à opção do administrador,

sobretudo quando ausente consenso científico sobre a questão, e permite a execução de estratégias de forma clara e coordenada nesse tempo de pandemia por parte das autoridades legitimadas.

Evitam-se, assim, iniciativas paralelas, dissonantes e, por vezes, dissociadas de critérios científicos e técnicos, a exemplo de algumas iniciativas do Parquet relacionadas desde o critério de determinação do isolamento social até à distribuição de medicamentos.

Com efeito, o controle e a fiscalização, atividades tão bem desempenhadas pelo órgão ministerial, não podem transmudar-se para uma função eminentemente de gestão e execução de políticas públicas do administrador. As missões de cada um, asseguradas constitucionalmente, devem ser respeitadas, não se revelando razoável a sobreposição ou substituição de um pelo ou- tro. Não incumbe, pois, ao MP a eleição de políticas públicas, mas, sim, a atuação como agente indutor, proativo e resolutivo das garantias de efetivação dos direitos fundamentais decorrentes destas políticas.

É necessário, assim, que os membros do MP brasileiro atentem para os limites de suas funções institucionais, respeitando a autonomia administrativa do gestor e observando o limite de análise objetiva de sua legalidade formal e material. Nesse sentido, é premente, como bem frisa a Recomendação CNMP PRESI-CN nº 02/2020, exercitar a autocontenção e respeitar o legítimo exercício da competência administrativa, ainda que com ele não se concorde (9)_.

Inúmeros avanços foram obtidos na atuação da CES, em tempos de pandemia, com a implantação dessa visão de atuação, pensada no respeito à atuação coordenada, interinstitucio- nal, como, por exemplo, a Recomendação Conjunta PRESI-CN nº 1, de 20 de março de 2020, que dispõe sobre a priorização de reversão de recursos decorrentes da atuação finalística do MP brasileiro para o enfrentamento da pandemia (10)_.

Ainda no âmbito do fortalecimento da atuação dos diversos ramos e unidades do MP, a CES desenvolveu estratégias para a garantia da publicidade dos esforços concentrados dos ramos e unidades.

Assim, e com base no documento acima, é que se desenvolveu o sistema DEST-CO- VID (DestCOVID), capaz de reunir os dados de todas as destinações realizadas pelo Ministério Público Federal, pelo Ministério Público do Trabalho e pelo Ministério Público dos Estados, no enfrentamento da COVID-19. Esse sistema, como não poderia ser diferente, evoluiu para um painel de Business Inteligence (BI) capaz de apresentar a compilação gráfica desses esforços (Painel de Dados – DestCOVID). A importância dos esforços concentrados dos ramos e unidades, con- solidados por meio de uma atuação coordenada da CES, permite, inclusive, a fiscalização mais eficiente dos gastos realizados pelos gestores.

A demanda crescente por ações e serviços de saúde durante a pandemia, associada à dificuldade dos gestores de dar o suporte necessário, levou a CES a sugerir, no âmbito normativo do CNMP, a edição de recomendações. Seu escopo é dirigido ao público interno da instituição

para que, respeitado o princípio da independência funcional, seja alcançada forma mais adequada e eficiente de atuação.

Nessa esteira, a Recomendação CNMP nº 72, de 23 de abril de 2020, trouxe a todos os ramos e unidades a preocupação com o desenvolvimento de parcerias para o desenvolvimento de tecnologias, como a dos respiradores desenvolvidos por centros universitários (11)_.

Não bastassem essas ações, a CES ainda interveio em diversas reuniões de articulação com a gestão, ponderando as dificuldades e buscando possíveis soluções para questões dos mais diversos espectros.

Podem-se destacar as reuniões e acordos extrajudiciais com a Agência Nacional da Vigilância Sanitária (Anvisa), relacionados com os parâmetros e exigências para a fabricação e comercialização de equipamentos de respiração artificial; a discussão com o Ministério da Saúde para a regularização da oferta dos leitos de Unidade de Terapia Intensiva em todo o território nacional, com a antecipação dos recursos financeiros necessários à contratação das equipes mínimas; e o diálogo com a gestão tripartite do Sistema Único de Saúde sobre a regularização do fornecimento dos medicamentos para a intubação de pacientes graves com COVID-19.

O intento da CES, em sua intervenção relacionada com a COVID-19, sempre se baseou na implantação de um modelo de atuação resolutivo, baseado em uma atuação horizontalizada dos membros do MP, como substituição à visão tradicional, hierarquizada.

Uma conclusão a que se pode chegar é que, apesar da modificação das estratégias de ação da CES, no início de 2020, com a chegada da COVID-19, a mentalidade de atuação manteve-se focada na resolutividade, na atuação coordenada, na obtenção de soluções interinstitucionais, restando intacta a independência funcional e potencializando a unidade do MP brasileiro.

Frise-se também que, com o desiderato de potencializar a atuação conjunta, interinsti- tucional e voltada à atuação preventiva, extrajudicial e resolutiva dos ramos do MP brasileiro no esforço nacional de contenção do novo coronavírus, bem como garantir a integração harmônica e preservar o MP perante eventuais dispersões ou contradições, ainda que não intencionais, o Pro- curador-Geral da República instituiu, em 16 de março do corrente ano, o Gabinete Integrado de Acompanhamento à Epidemia do Coronavírus-19 (Giac-COVID-19), para dar suporte à atuação ministerial durante a pandemia. O CNMP integra o Grupo Executivo do Giac-COVID-19, por meio da atuação da CES/CNMP.

Entre as atividades realizadas pelo Giac-COVID-19, efetivou-se a consolidação diária de dúvidas e questionamentos apontados por membros do Parquet. Além disso, foram estabelecidos pontos de contato com as secretarias municipais e estaduais de saúde, de forma que as demandas locais e regionais sejam tratadas de forma rápida e coordenada. É inegável, portanto, a existência de diretrizes institucionais claras e convergentes, tanto por parte da Procuradoria-Geral da Re-

pública, quanto do CNMP, no sentido de que a atuação ministerial no combate à pandemia do novo coronavírus deve se desenvolver de forma harmônica e coordenada.

A interlocução entre a CES e os diversos ramos e unidades do MP, iniciada com a criação do Giac-COVID-19, revelou-se extremamente profícua, a ponto de a CES desen- volver, em parceria com a Secom/CNMP, a divulgação das iniciativas exitosas por meio da

hashtag #MPcontraCOVID-19.

Como se vê, todo o trabalho desenvolvido nesse período conduziu a uma mentalidade colaborativa entre os atores (gestão e controle). A mais recente evidenciou-se com a formalização do Acordo de Cooperação entre o Ministério da Saúde e o CNMP.

Esse instrumento foi construído com a missão de permitir o aperfeiçoamento dos me- canismos de controle dos recursos, garantindo-se cada vez mais transparência nas informações; e instrumentalizar o MP brasileiro de dados claros, fiáveis, segundo os quais este poderá exercer o seu papel constitucional que garanta melhorias contínuas nas ações e serviços de saúde.

Em outro norte, o acordo aproveita a capilaridade que o MP possui, em todo o território brasileiro, com a identificação dos maiores entraves para a implantação das ações e serviços da saúde, permitindo uma contínua interlocução.

Assim, importa salientar que o CNMP, em especial a partir de sua CES, encontrou no diálogo interinstitucional, no trato horizontalizado das discussões e na coordenação da atuação entre os ramos e unidades um instrumento hábil para a busca de soluções diante da excessiva burocratização na distribuição dos recursos públicos, dos entraves para o exercício do controle ministerial, do rigor fiscalizatório ao qual os gestores da saúde são submetidos e da priorização pela judicialização no lugar do diálogo, que se revelam um constante desafio.

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

O amadurecimento do CNMP, em seus 15 anos de existência, é corolário do crescimen- to contínuo de suas demandas e da amplitude e complexidade de suas missões constitucionais, seja no que concerne ao exercício do controle externo de todos os ramos do MP da União e dos Estados e do cumprimento dos deveres funcionais de seus Membros, seja em relação ao seu rele- vante papel de indutor de políticas institucionais e desenvolvedor de projetos e ações que visem ao fortalecimento e ao aprimoramento do Parquet.

O êxito dessas missões, consequentemente, contribui sobremaneira para o aumento da confiança depositada pela sociedade nas instituições essenciais à promoção da justiça. Nesse sentido, reafirma-se uma visão de futuro do CNMP, que é ser uma instituição de importante papel prospectivo, reconhecida como transformadora da realidade social e es- sencial à preservação do Estado Democrático de Direito.

Diante da conjuntura imposta pela pandemia da COVID-19, o CNMP tem buscado pacificar a atuação dos membros do Ministério Público brasileiro, conjugando ações no sentido de evitar a invasão de atribuições alheias e a consequente multiplicação dos conflitos entre os diferentes ramos e unidades, permitindo-se, assim, uma atuação harmônica e responsável.

Cristalizando o importante papel político-institucional desse Órgão, a CES do CNMP assumiu proeminência no enfrentamento da crise do vírus SARS-CoV-2, incentivando uma atu- ação resolutiva e coordenada em busca de soluções efetivas e interinstitucionais, promovendo a consolidação de iniciativas e oferecendo subsídios para atuação dos agentes ministeriais.

Os momentos de crise testam a capacidade humana de superação. No caso específico da COVID-19, foram também testadas as instituições. O CNMP identificou em cada ramo e unidade tanto as boas práticas quanto as dificuldades e as transformou em oportunidades para que o Parquet possa consolidar-se ainda mais na concretização da cidadania e na preservação do direito fundamental à saúde.

REFERÊNCIAS

1. Pasold CL. Metodologia da Pesquisa Jurídica: Teoria e Prática. 11. ed. Florianópolis: Conceito Editorial/MIllenium; 2008. p. 86.

2. Brasil. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil [Internet]. Brasília, DF: Senado Federal; 1988 [acesso 2020 out 11]. Disponível em: http://www. planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm.

3. Garcia E. Ministério Público: organização, atribuições e regime jurídico. 4. ed. São Paulo: Saraiva; 2014. p. 75.

4. Cambi E. Neoconstitucionalismo e neoprocessualismo. Direitos fundamentais, políticas públicas e protagonismo judiciário. 3. ed. São Paulo: Almedina; 2016.

5. Brasil. Conselho Nacional do Ministério Público. Resolução nº 92, de 13 de março de 2013. Aprova o novo Regimento Interno do Conselho Nacional do Ministério Público e dá outras providências. Diário Oficial da União [Internet]. 18 mar 2013 [acesso 2020 out 11]. Disponível em: https://cnmp.mp.br/portal/atos-e-normas/norma/46.

6. Brasil. Supremo Tribunal Federal. Arguição de Descumprimento de Preceito Funda- mental 672 Distrito Federal. Impetrante: Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil. Impetrado: Presidente da República. Relator: Ministro Alexandre de Moraes. Diário da Justiça Eletrônico [Internet]. 14 abr 2020 [acesso 2020 out 13]. Disponível em: http://portal.stf.jus.br/ processos /detalhe.asp?incidente=5885755.

7. Mazzilli HN. O inquérito civil. São Paulo: Saraiva; 1999. p. 337.

8. Brasil. Conselho Nacional do Ministério Público. Comissão da Saúde. 1ª Câmara de Coordenação e Revisão do Ministério Público Federal. Nota Técnica Conjunta nº 1/2020, de 26 de fevereiro de 2020. Nota Técnica referente a atuação dos membros do Ministério Público brasileiro em face da decretação de Emergência de Saúde Pública de Impor- tância Nacional para o coronavírus (COVID-19). Diário Oficial da União [Internet]. 27 mar. 2020 [acesso 2020 out 11]. Disponível em: https://www.in.gov.br/web/dou/-/ nota-tecnica-conjunta-n-1/ces/cnmp/1-ccr-de-26-de-fevereiro-de-2020-244960516. 9. Brasil. Conselho Nacional do Ministério Público. Recomendação Conjunta PRESI-CN

nº 1, de 20 de março de 2020. Dispõe acerca da priorização de reversão de recursos decorrentes da atuação finalística do Ministério Público brasileiro para o enfrentamento da Epidemia do Novo Coronavírus (Coronavírus-19). Diário Eletrônico do CNMP [Internet]. 21 mar. 2020 [acesso 2020 out 11]. Disponível em: https://www.cnmp. mp.br/portal/atos-e-normas/norma/7243/.

10. Brasil. Conselho Nacional do Ministério Público. Recomendação Conjunta PRESI-CN nº 02/2020, de 18 de junho de 2020. Recomenda aos ramos e às unidades do Ministério Pú- blico brasileiro critérios de atuação na fiscalização de políticas públicas. Diário Eletrônico do CNMP [Internet]. 19 jun. 2020 [acesso 2020 out 11]. Disponível em: https://www. cnmp. mp.br/portal/atos-e-normas/norma/7385/.

11. Brasil. Conselho Nacional do Ministério Público. Recomendação CNMP nº 72, de 23 de abril de 2020. Recomenda aos ramos e às unidades do Ministério Público Brasileiro a ado- ção de medidas para o incremento de insumos de saúde, mediante parcerias entre órgãos governamentais, iniciativa privada e instituições de ensino e pesquisa, no desenvolvimento de soluções de inovação aberta para minimização dos impactos da pandemia de COVID-19. Diário Eletrônico do CNMP [Internet]. 01 jun. 2020 [acesso 2020 out 11]. Disponível em: https://www.cnmp.mp.br/portal/atos-e-normas/norma/7294/.

ANVISA

Danitza Passamai Rojas Buvinich1

RESumo: O Brasil – e o mundo – vive os impactos de uma pandemia em pleno século XXI. Desa-

fiando as estruturas de saúde, a COVID-19 abalou social, política e economicamente os países ao redor do planeta. Com mais de 5 milhões de casos confirmados e 150 mil mortes, o Brasil sente os efeitos da doença. É nesse contexto que se pretende analisar a atuação da regulação sanitária brasileira. O presente artigo teve como objetivo sistematizar as ações da Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa) durante nove meses, apontando as principais medidas regulatórias utilizadas pela agência para cumprimento de sua missão institucional no combate à pandemia. Para tanto, a pesquisa realizada, de natureza qualitativa, buscou, por meio de análise documental, identificar e registrar as principais ações institucionais para dar respostas de alta complexidade técnica com a velocidade que o contexto exigia. Como resultado, identificou-se que a Anvisa promoveu um grande volume de medidas sanitárias, principalmente relativas ao controle de viajantes e à flexibilização regulatória. Também produziu medidas para garantir a segurança de pacientes e ambientes, bem como o abastecimento de produtos essenciais. Promoveu inovações em processos, registrando de forma célere produtos também inovadores e promoveu ações de controle de preços de produtos.

PalaVRaS-ChaVE: COVID-19. Regulação Sanitária. Anvisa.

1 Doutora em Administração Pública e Governo pela Universidade Complutense de Madri; servidora pública da Agência Nacional de Vigilância Sanitária desde 2005, ocupa atualmente o cargo de Gerente-geral de Gestão de Pessoas; Link para o currículo Lattes: http://lattes.cnpq.br/4295486712634766.

1. INTRODUÇÃO

Entende-se como “boa regulação sanitária” aquela capaz de garantir a proteção da saúde da população por meio de instrumentos que sejam pautados nas melhores práticas regulatórias e em evidências científicas de qualidade. Desafio cada vez maior, considerando que a conjuntura regulatória nos confronta com o aumento da complexidade e volatilidade das tecnologias e um ambiente competitivo em torno de inovações cada vez mais avançadas.

Mais ainda, quando se está enfrentando uma pandemia para a qual o mundo não ti- nha respostas prontas. Até o momento, não se têm medicamentos ou tratamentos definitivos. A sociedade tenta se organizar em torno de soluções que possam prevenir, mitigar, assistir, curar. Universidades e as empresas correm contra o tempo em busca de alternativas que possam impedir