DESCENTRALIZAÇÃO DA GESTÃO DA FORMAÇÃO DE PROFESSORES: A CONSTRUÇÃO DE UM NOVO CONSENSO ATIVO ATRAVÉS DOS FÓRUNS

PERMANENTES

A Política Nacional de Formação de Profissionais do Magistério da Educação Básica instituída pelo decreto nº 6.755/2009 (BRASIL, 2009b) foi revogada pelo decreto nº 7.415/ 2010 (BRASIL, 2010d), passando a ser chamada somente de Política Nacional de Formação de Profissionais da Educação Básica.

Dilma Rousseff, poucos dias antes de ser afastada da Presidência devido ao processo de “impeachment”, instituiu a nova Política Nacional de Formação de

Profissionais da Educação Básica por meio do decreto nº 8.752/2016 (BRASIL, 2016b). Essa nova Política Nacional passou a contar com a participação não somente dos Fóruns, mas também do Comitê Gestor Nacional para orientar o Planejamento Estratégico Nacional e os Planos Estratégicos em cada unidade federativa.

O Comitê Gestor Nacional é o responsável por aprovar o Planejamento Estratégico Nacional, assim como por definir as normas para o funcionamento dos Fóruns Distrital e Estaduais Permanentes de Apoio à Formação dos Profissionais da Educação Básica. O Secretário executivo do MEC é quem presidirá o Comitê Gestor Nacional, com a participação:

I – das secretarias e autarquias do Ministério da Educação; II – de representantes dos sistemas federal, estaduais, municipais e distrital de educação; III – de profissionais da educação básica, considerada a diversidade regional; e IV – de entidades científicas. (BRASIL, 2016b) O decreto nº 8.752/2016 (BRASIL, 2016b) não deixa claro quem são os participantes do Comitê Gestor Nacional, a exemplo das autarquias do MEC, e nem a quantidade de representantes em cada um deles, diferente do decreto 6.755/2009 (BRASIL, 2009b).

Essas medidas empreendidas no âmbito da gestão das políticas nacionais de formação de professores, segundo Adrião e Garcia (2008), confirmam a mudança no padrão de gestão burocrática para uma administração gerencial e reguladora, chamada de accountability.

A transformação do sentido do Estado fica delimitada ao processo de centralização e descentralização nos diferentes níveis governamentais da política de formação de professores. A centralização e a descentralização conformam o entendimento de regulação enquanto procedimento de orientar, coordenar e controlar as condutas dos entes e de definir as regras do jogo que está centralizado no Comitê Gestor Nacional, sob a direção da “nova” CAPES, que é descentralizada para os Fóruns Estaduais Permanentes de Apoio à Formação dos profissionais da Educação básica.

Os Fóruns Estaduais Permanentes de Apoio à Formação dos Profissionais da Educação Básica, denominados, doravante, Fóruns, foram regulamentados pela portaria nº 883, de 16 de setembro de 2009 (BRASIL, 2009h), e instituídos pelo decreto 6.755/2009 (BRASIL, 2009b), que estabeleceu a Política Nacional de Formação de Profissionais do Magistério da Educação Básica. Conforme seu artigo quarto:

A Política Nacional de Formação de Profissionais do Magistério da Educação Básica cumprirá seus objetivos por meio da criação dos Fóruns Estaduais Permanentes de Apoio à Formação Docente, em regime de colaboração entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, e por meio de ações e programas específicos do Ministério da Educação. (BRASIL, 2009b, p. 2) Os Fóruns têm como finalidade organizar, em regime de colaboração entre a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios, os planos estratégicos da formação inicial e continuada dos profissionais da educação básica a serem implementados em toda a rede pública das unidades federativas (BRASIL, 2009e). Os Fóruns caracterizam-se como órgãos colegiados que têm como missão cumprir os objetivos da Política Nacional de Formação de Profissionais da Educação Básica87, instituída pelo MEC, tendo como atribuições:

I – elaborar e propor plano estratégico estadual ou distrital, conforme o caso, para a formação dos profissionais da educação, com base no Planejamento Estratégico Nacional;

II – acompanhar a execução do referido plano, avaliar e propor eventuais ajustes, com vistas ao aperfeiçoamento contínuo das ações integradas e colaborativas por ele propostas; e

III – manter agenda permanente de debates para o aperfeiçoamento da política nacional e de sua integração com as ações locais de formação. (BRASIL, 2016b)

Os Fóruns estaduais e distrital sob a gestão das secretarias estaduais de ensino, delegados pela nova CAPES, são responsáveis pela descentralização das ações de demanda e oferta de vagas, a partir do plano estratégico estadual ou distrital, e ainda pelo (in)sucesso da eficiência e da eficácia dos resultados da formação de professores.

Essa descentralização exige também uma autorregulação e uma autogestão das ações desenvolvidas pelos Estados, municípios e IES e, ao mesmo tempo, uma

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De acordo com a portaria nº 883, de 16 de setembro de 2016, as atribuições dos Fóruns Permanentes de Apoio à Formação Docente são: “I – elaborar os planos estratégicos de que trata o § 1º do art. 4º e o art. 5º do decreto 6.755, de 29 de janeiro de 2009; II – articular as ações voltadas ao desenvolvimento de programas e ações de formação inicial e continuada desenvolvidas pelos membros do Fórum; III – coordenar a elaboração e aprovar as prioridades e metas dos programas de formação inicial e continuada para profissionais do magistério, e demais questões pertinentes ao bom funcionamento dos programas; IV – propor mecanismos de apoio complementar ao bom andamento dos programas de formação bem como a aplicação de recursos oriundos de receitas dos Estados e Municípios, segundo as possibilidades de seus orçamentos; V – subsidiar os sistemas de ensino na definição de diretrizes pedagógicas e critérios para o estabelecimento de prioridades para a participação dos professores em cursos de formação inicial e continuada; VI – dar amplo conhecimento aos sistemas estaduais e municipais de educação das diretrizes e prioridades da Política Nacional de Formação de Profissionais do Magistério da Educação Básica; VII – propor ações específicas para garantia de permanência e rendimento satisfatório dos profissionais da educação básica nos programas de formação e estimular a possibilidade de instituição de grupos de professores em atividades de formação por unidade escolar; VIII – zelar pela observância dos princípios e objetivos da Política Nacional de Formação de Profissionais do Magistério da Educação Básica na elaboração e execução dos programas e ações de formação inicial e continuada para profissionais do magistério no seu âmbito de atuação; IX – acompanhar a execução do plano estratégico e promover sua revisão periódica” (BRASIL, 2009h).

competição interna pelos recursos destinados à formação de professores em nível dos Fóruns Estaduais e Distrital. Essa competição interna revela um tênue transformismo, de uma perspectiva democrático-progressista para o télos da economia competitiva que, no interior da “nova” CAPES, é evidenciada pelas “noções de ‘inovação’, ‘competitividade’, ‘produtividade’: léxico mágico do discurso neodesenvolvimentista aplicado à educação, tomada como o velho capital humano” (RODRIGUES, 2010, p. 89).

Os Fóruns buscaram instaurar o regime de colaboração no campo das políticas de formação de professores, atribuindo-lhe conotação de relacionamento cooperativo. E neles terão assento88 garantido: “representantes da esfera federal, estadual, municipal, das instituições formadoras e dos profissionais da educação” (BRASIL, 2016b).

De acordo com o decreto 6755/2009 (BRASIL, 2009b), os Fóruns permitem ainda a integração de representantes de outros órgãos, instituições ou entidades locais que solicitarem formalmente sua adesão. A participação nos Fóruns é condicionada a essa adesão. Contudo, em caso de não adesão de qualquer uma das entidades, o funcionamento dos fóruns não será inviabilizado. Nessa situação, será atribuída à presidência do Fórum – o secretário de Educação e, na ausência dele, o colegiado do fórum elegerá o representante que irá presidi-lo.

Masson (2009) critica a composição dos Fóruns a partir da substituição do Sistema Nacional Público de Formação dos Profissionais do Magistério pela Política Nacional de Formação de Profissionais do Magistério da Educação Básica. Essa substituição ampliou a participação para mais um membro indicado pela Secretaria da Educação e mais um representante dos secretários municipais de educação, além da admissão de outros órgãos, instituições ou entidades locais que solicitarem formalmente sua adesão. Para a autora, essa composição do “Fórum fragiliza o princípio de gestão democrática, especialmente porque sua presidência não é escolhida entre os pares” (MASSON, 2009, p. 191).

88 _{No decreto nº 6.755/2009, tinham assento garantido: o Secretário de Educação do Estado ou do Distrito}

Federal e mais um membro indicado pelo Governo do Estado ou do Distrito Federal; um representante do Ministério da Educação; dois representantes dos Secretários Municipais de Educação indicados pela respectiva seção regional da União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação (UNDIME); o dirigente máximo de cada instituição pública de educação superior com sede no Estado ou no Distrito Federal, ou seu representante; um representante dos profissionais do magistério indicado pela seccional da Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação (CNTE); um representante do Conselho Estadual de Educação; um representante da União Nacional dos Conselhos Municipal de Educação (UNCME); e um representante do Fórum das Licenciaturas das Instituições de Educação Superior Públicas, quando houver (BRASIL, 2009b).

No entanto, a crítica que Masson realiza sobre as alterações ocorridas nos decretos no âmbito das políticas de formação de professores e da suposta fragilização do princípio de gestão democrática não captura a essencialidade das atuais políticas, ficando suas críticas no plano da edificação do consenso em torno das políticas de formação de professores. Em nossa análise, compreendemos que a composição proposta na minuta do Sistema Nacional de Formação, anterior ao decreto 6755/2009 (BRASIL, 2009b), não alteraria significativamente o princípio formalmente democrático dos Fóruns.

A criação dos Fóruns constitui somente um mecanismo hegemônico vinculado a um aspecto democrático formal, inerente à regulação do Estado neoliberal. Essa formalidade da composição “democrática” do Fórum, a partir do decreto nº 6.755/2009 (BRASIL, 2009b), incluía no corpo do decreto tanto a entidade científica (ANFOPE) quanto o representante dos trabalhadores (CNTE). Contudo, na realidade concreta, almeja sensibilizar o sentimento-paixão das classes subalternas, para a manutenção de um consenso em torno das políticas nacionais de formação de professores da educação básica, cooptando tais organizações dos trabalhadores da educação para o projeto hegemônico neoliberal.

Ratificamos que a inclusão das entidades científicas e dos sindicatos dos trabalhadores nos Fóruns, nas figuras de seus dirigentes, visa estabelecer um consenso ativo em torno das políticas de formação de professores implementadas no Brasil e, sobretudo, reduzir a resistência dos trabalhadores, especificamente dos professores, às contrarreformas da educação. No entanto, a resistência dos professores é uma questão histórica que incomoda os intelectuais dos organismos internacionais. Entre os quais, o Banco Mundial, que classifica tal resistência como “beco sem saída” (TORRES, 2009), e a UNESCO, que a denomina “professor obstáculo” (SHIROMA; EVANGELISTA, 2007).

Os organismos internacionais defendem “a ideia de que o professor está sendo constituído como obstáculo à reforma educacional e, mais, à reforma do Estado” (SHIROMA; EVANGELISTA, 2007, p. 533), visto que os professores compõem a maior e mais organizada categoria profissional vinculada ao Estado.

Essa é uma preocupação do Banco Mundial há mais de duas décadas: “os sindicatos de professores são atores importantes na cena política nacional” (BANCO MUNDIAL, 1995, p. 102). Já para a OCDE, as agendas nacionais devem priorizar as políticas para professores com o intuito de moldar a força de trabalho docente (OCDE,

2006b) e se beneficiar das mudanças que visam reduzir a pressão política sobre o êxito das contrarreformas, diminuindo, assim, as resistências dos trabalhadores.

Nesse sentido, ganha especial relevância a incorporação dos sindicatos e associações dos trabalhadores da educação na aparelhagem estatal para a defesa da visão de mundo e das práticas da classe dominante. Essa incorporação é parte da “intervenção do Estado para educar o educador” (GRAMSCI, 1999, p. 237).

No caso das políticas de formação de professores, a obtenção do consenso realizou-se em virtude da cooptação através da composição com assentos permanentes no Comitê Gestor Nacional e nos Fóruns estaduais e distrital. Essa incorporação dos representantes dos trabalhadores e das entidades científicas cumpre o papel de legitimação das políticas de formação já decididas pela sociedade política e recomendadas pelos aparelhos de hegemonia internacionais. Cabendo aos fóruns o gerenciamento descentralizado dos interesses dos estados, municípios e IES, limitando- se ao âmbito da pequena política regulada pela DEB/CAPES.

Portanto, a incorporação da entidade científica e do sindicato dos trabalhadores da educação ao Comitê Gestor e aos Fóruns visa mais reforçar a obtenção do consenso ativo do que, propriamente, atender aos princípios democráticos tão exaltados por esses sujeitos coletivos. Para tanto, o Estado necessita incorporar em seu interior as diversas camadas da sociedade civil, para fragilizar as formas de resistência forjadas nas lutas das classes subalternizadas na perspectiva de enfrentamento à racionalidade hegemônica neoliberal.

Nesse sentido, ocorre uma domesticação das classes subalternas em que,

[...] o Estado burguês amplia seu campo de ação, equalizando as classes juridicamente, no sentido de evitar que a ordem seja colocada em perigo. No âmbito da sociedade civil, a classe dominante, através do uso do poder por meios não violentos, contribui para reforçar o conformismo, apostando na desestruturação das lutas das classes subalternas, reduzindo-as a interesses meramente econômico-corporativos. (SIMIONATTO, 2009, p. 43, grifo nosso)

É interessante destacar que a incorporação desses aparelhos de hegemonia vinculados à classe trabalhadora não se desenvolve de maneira passiva, mas, pelo contrário, essas organizações reivindicam uma participação cada vez maior no Comitê e nos Fóruns.

No contexto de hegemonia Lulista (BRAGA, 2012), essa reivindicação representou, em muitos casos, a supressão da independência das classes subalternas, obtendo importante êxito no processo de domesticação dos movimentos sociais, um

invólucro que limitou as reivindicações e as pautas mínimas (econômicas), além de cooptar uma grande parcela dos intelectuais orgânicos das classes subalternas, desagregando as lutas sociais das massas e aderindo passivamente à concepção de mundo oficial.

Esse processo de domesticação também se deu entre os intelectuais orgânicos da classe trabalhadora vinculados ao CNTE e à ANFOPE, que passaram a reivindicar e justificar a importância dos Fóruns. Em muitos casos, tais intelectuais foram cooptados pela aparelhagem estatal, a exemplo, cita-se o caso da professora Helena Costa Lopes de Freitas H., que atuou na DEB/CAPES e junto ao MEC, conforme informação contida no currículo Lattes.

É membro da ANFOPE – Associação Nacional pela Formação dos Profissionais da Educação. Colaborou com a CAPES no período de fevereiro 2008 a janeiro de 2009, como Coordenadora Geral de Programas de Apoio à Formação e Capacitação Docente da Educação Básica. De fevereiro de 2009 a agosto de 2011, colaborou com a Secretaria de Educação Básica do MEC, na Coordenação-Geral de Formação de Professores, responsável pelos Programas de Formação Continuada de Professores da Educação Básica e pelo Programa Profuncionário [...] (FREITAS H., 2016, não paginado) A atuação de Freitas H. junto à DEB/CAPES e às Secretarias do MEC é uma importante evidência histórica na atualidade brasileira de como se constitui o processo de domesticação dos intelectuais orgânicos para a defesa da hegemonia às avessas, vinculado ao capitalismo neoliberal da Terceira Via. Freitas H. está, sem dúvidas, entre os intelectuais com notável reconhecimento no campo da educação e da formação de professores e com grandes contribuições críticas sobre as políticas de formação de professores.

Contudo, tais intelectuais assumem a direção dos aparelhos estatais com intuito de defender determinado projeto de formação como se fosse possível disputar, por dentro da ordem, um projeto sócio-histórico de educação e de sociedade. Mas, na essência, eles acabam por implementar as políticas e as recomendações dos organismos internacionais, mesmo que não seja sua real intenção.

Analisemos com um pouco mais de detalhes a lógica de pensamento de uma importante intelectual da formação de professores, a professora Iria Brzezinski, que desenvolve o projeto de pesquisa: Fóruns Permanentes de Apoio à Formação Docente

do Centro Oeste: acompanhamento, avaliação, impacto (2013-2016). A análise refere-

se ao artigo: Sujeitos sociais coletivos e a política de formação inicial e continuada

No referido estudo, na mesma perspectiva de justificar a necessidade dos Fóruns (e do Comitê Gestor), a autora desenvolve cinco indicadores sobre a importância dos Fóruns. São eles: o Fórum, por força da legislação, é o órgão colegiado, permanente e de composição plural; os fundamentos teóricos da formação de profissionais da educação devem manter nexos com o projeto sócio-histórico da educação, da formação de professores; existem possibilidades de o Fórum se fortalecer como espaço democrático e plural de mediação das políticas e processos de formação de professores; esses Fóruns precisam transformar-se em mecanismos eficazes para levar a efeito a realização do regime de colaboração, via relacionamento cooperativo, ainda que marcados por heterogeneidades e conflitos; e, por fim, o Fórum deve instigar a mobilização das instituições formadoras parceiras do Parfor presencial em serviço, para que ministrem cursos interiorizados, promovendo a socialização de conhecimento (BRZEZINSKI, 2014).

A reivindicação, pela autora, dos aspectos democráticos vinculados à pluralidade da composição dos Fóruns Permanentes, por conseguinte, do Comitê Gestor Nacional, desenvolve-se por meio da interlocução ativa entre os cidadãos da sociedade civil e dos sujeitos sociais coletivos (BRZEZINSKI, 2014). Brzezinski, baseando-se em Coutinho, afirma que essa interlocução possibilita as condições necessárias para a democracia com um valor universal.

Para Fernandes (2005), numa sociedade de classes antagônicas, não se atribui à democracia um valor em si mesma, visto que os interesses de classes variam em conformidade com os sentidos e significados inerentes a cada classe social. Nesse sentido, o autor não hesita em contraditar um importante setor da esquerda contemporâneo seu, que amplificou a democracia num “valor universal”. Para o autor, a democracia não é desvinculada da sua essência de classe. Daí, em sua concepção, a palavra democracia vir constantemente adjetivada de burguesa ou operária (FERNANDES, 2005).

No entanto, Brzezinski (2014) salienta que a CNTE e a ANFOPE compõem os 27 Fóruns instalados até o momento, nos estados e no Distrito Federal. Porém, esses Fóruns têm configurações muito diferenciadas e estágios de desenvolvimento também desiguais, muito em decorrência das disparidades entre estados e municípios, além da necessidade de atender à carência de professores.

Ainda segundo a autora, é uma ousadia a composição plural e democrática dos Fóruns Permanentes e, consequentemente, do Comitê Gestor Nacional. Ela considera

que as políticas de formação de professores, gerenciadas e reguladas, respectivamente, pelos Fóruns e DEB/CAPES, não estão sob a égide da ideologia neoliberal (BRZEZINSKI, 2014).

Portanto, para Brzezinski (2014), essa ousadia representa um raro momento histórico de superação das imposições neoliberais nas políticas educacionais brasileiras. Sendo fruto das “tensões resultantes de certas conquistas do movimento contra- hegemônico, materializado em manifestações e ações dos sujeitos sociais coletivos, na luta por um Estado que assuma a ‘democratização’ da sociedade como valor universal” (BRZEZINSKI, 2014, p. 1245).

Compreendemos que, para Brzezinski, as políticas de formação de professores representam um ponto fora da curva, pois ela reconhece que as tramas das políticas educacionais brasileiras inserem-se num modelo de Estado mínimo, em que “o corolário da gestão pública e privada recai no gerencialismo” (BRZEZINSKI, 2014, 1245).

Por fim, a autora levanta a sua perspectiva ou expectativa de que a consolidação dos Fóruns Permanentes (e Comitê Gestor Nacional) os torne embriões de uma articulação mais complexa na formação de professores. Conforme as palavras da autora:

A perspectiva é de que as parcerias firmadas entre os sujeitos sociais coletivos e os representantes da sociedade política, neste caso a Capes/EB e as Secretarias de Estado e Distrital da Educação, impulsionem a consolidação dos Fóruns Permanentes para que venham a constituir-se em embrião do Subsistema Nacional de Formação e Valorização dos Profissionais da Educação, articulado ao Sistema Nacional de Educação. (BRZEZINSKI, 2014, p. 1257)

Apesar de Brzezinski utilizar algumas categorias do materialismo histórico, garantindo um aspecto crítico à pesquisa que realizou, a ideia central é justificar o papel ativo dos sujeitos coletivos sociais (ANFOPE e CNTE) nas políticas de formação de professores, através da participação dos organismos de gestão (Fóruns e, posteriormente, Comitê Gestor Nacional), para a conformação do consenso ativo.

A tentativa de conformação do consenso ativo é identificada em afirmações da autora: “No caso do desenvolvimento do Parfor, embora não exista acordo federativo explícito, os entes federados foram impulsionados, pela demanda da sociedade por escolas públicas, a capacitarem professores aderindo ao Plano que promoveu a criação dos Forprof” (BRZEZINSKI, 2014, p. 1252), e no trecho, “Com essas análises foi possível reconhecer a importância dos Forprof para o desenvolvimento das políticas emergenciais de formação inicial e continuada de professores” (BRZEZINSKI, 2014, p. 1253).