OCDE E EDUCAÇÃO: O DESENVOLVIMENTO DA COOPERAÇÃO TÉCNICA COM O BRASIL

A OCDE produz um tipo especial de conhecimento com dados e informações elaborados por peritos que atuam na produção de análise de políticas públicas. No entanto, a aquisição e a distribuição desse conhecimento dependem das redes entre os países e as organizações que estabelecem relações com a OCDE. No âmbito da educação, o órgão interno da OCDE reponsável pela produção nesse setor, que, portanto, apresenta-se como um think tank “independente”, é o Centro para Pesquisa e Inovação em Educação (CERI).

O CERI está vinculado à Diretoria de Educação58 da OCDE, que, na aparência, utiliza-se do discurso democrático de auxiliar os seus parceiros na melhoria da qualidade, da equidade e da eficiência dos seus sistemas educacionais e de assegurar, para as respectivas populações, um aprendizado ao longo da vida (FERREIRA, 2011).

Na essência, a OCDE elabora propostas no âmbito da educação “para subsumir a categoria docente utilizando a ‘naturalização’ da avaliação como estratégia de viabilizar uma contrarrevolução ao buscar formas de desarticular a categoria por dentro da sua ordem” (SOUZA T., 2009, p. 29).

A responsabilidade pelos principais programas educacionais da OCDE se concentra na Divisão de Análise e Indicadores que corresponde aos seguintes programas: Programa do Sistema de Indicadores da OCDE (INES); Programa de Avaliação Internacional dos Estudantes (PISA), como o Inquérito Internacional sobre Ensino e Aprendizagem (Teaching and Learning Internacional Survey-TALIS, em inglês) e Programa Internacional de Evolução das Competências dos Adultos (PIAAC) (OCDE, 2010, p. 1).

No entanto, a supervisão e a análise dos programas e dos setores no âmbito da educação, que são fundamentais para governança da OCDE, ficam sob a

58 _{A diretoria de Educação está subdividida em três níveis administrativos: Divisão de Políticas de}

Educação, Divisão de Análise e Indicadores, Divisão de Infraestrutura e Gestão da Educação (OCDE, 2010).

responsabilidade do CERI, caracterizado como o cérebro da OCDE para a formulação das políticas educacionais (FERREIRA, 2011).

O Centro constitui-se no “espaço principal na formulação das políticas educacionais da OCDE, já que todos os trabalhos daquela Diretoria passam pelo Comitê Diretor do CERI, e este, depois de analisar relatórios, encaminha-os para o Conselho da Diretoria” (FERREIRA, 2011, p. 148).

Os relatórios passavam antes pela minuciosa e rigorosa análise técnica e política do CERI, que atuava como filtro ideológico da OCDE, em sua estratégia de manutenção da hegemonia neoliberal e a subordinação da educação aos interesses do capital.

O CERI atua enquanto filtro ideológico no sentido de alinhar o discurso de crescimento econômico à educação, atrelando-se ao projeto neoliberal de Terceira Via. Esse discurso busca edificar um consenso passivo em torno da “qualidade do ensino”, da “formação profissional” e da “formação de capital humano” para a mundialização da educação (MELO, 2003; SOUZA T., 2009).

O CERI foi o primeiro órgão educacional criado pela OCDE e é o principal responsável pela produção e pela difusão das chamadas novas competências e da necessidade de inovação dos sistemas internacionais de educação. Além disso, o centro mobilizou os sistemas de ensino para responder aos problemas econômicos através de boas práticas (OCDE, 2011). Assim, as melhores práticas (best practices) tornaram-se o principal instrumento de emulação dos sistemas de educação e práticas educacionais (FREITAS R., 2015).

Todos os países membros da OCDE participam do CERI, o Brasil participa na condição de convidado. O Conselho do CERI se reúne duas vezes por ano e, a cada biênio, elabora o programa de trabalho para o próximo período, em que todos se comprometem com sua efetividade. Os principais resultados concretos do CERI são publicados nos relatórios “Panorama da educação” (Education at a Glance) (OCDE, 2017b) e divulgados regularmente.

Nas últimas décadas do século XX, as intervenções do CERI se concentraram nas temáticas das competências educacionais para a inovação da gestão da educação (OCDE, 2011). O centro também proporcionou um fórum para o intercâmbio e a troca de informações entre os países sobre o tema de programas de educação.

Os principais projetos da organização para a educação foram: a igualdade de oportunidades educativas; a educação permanente, como uma estratégia para a aprendizagem ao longo da vida; a integração das crianças com deficiência na escola; d)

os cuidados na primeira infância e na educação; a inovação na gestão escolar; a escola criativa; a inovação no ensino superior.

Esses projetos transformaram-se em três publicações principais: “Educação Recorrente: uma Estratégia para a Aprendizagem ao Longo da Vida” (Recurrent

Education: a Strategy for Lifelong Learning) (OCDE, 1973); “A educação do

adolescente com deficiência – Integração na escola do Centro de Pesquisa e Inovação Educacional em Paris” (The Education of the Handicapped Adolescent – Integration in

the School Center for Educational Research and Innovation Paris) (COHEN, 1982) e as

“Novas Tecnologias da Informação: um Desafio para a Educação” (New Information

Technologies: a Challenge for Education (OCDE, 1986).

Os subsídios contidos nesses documentos apresentam uma aproximação com as recomendações contidas no relatório da Conferência Mundial sobre Educação para Todos, realizada em Jomtien, na Tailândia, em março de 1990, convocada conjuntamente por vários organismos internacionais, entre eles, UNESCO, UNICEF, PNUD, BM (BANCO MUNDIAL, 1995).

Leher submete à crítica esse discurso que coloca a educação como redentora dos males sociais. Isto é, a educação torna-se um importante motor de crescimento e desenvolvimento e para o alívio da pobreza, sobretudo, mais um insumo para enfrentar as crises da economia global da atualidade (LEHER, 1999).

Na verdade, esse discurso visa justificar as contrarreformas na área da educação, com a finalidade de aprofundar o projeto neoliberal de Terceira Via como um dique de contenção à ruptura da hegemonia burguesa. Para tanto, utiliza-se da “manutenção da dualidade estrutural do ensino para aprofundar a alienação dos trabalhadores, obtendo, assim, o consentimento passivo e ativo da classe” (SOUZA T., 2009, p. 56).

O CERI visa auxiliar na governance da Educação para os desafios atuais que enfrentam os sistemas de ensino em tempos neoliberais, a partir do horizonte da maximização do desempenho, da produção ilimitada, do controle generalizado. Este se trasveste no discurso pseudodemocrático da melhoria da qualidade dos professores, do ensino e da aprendizagem, que proporciona aos alunos o conhecimento e as competências necessárias no século XXI, que foram sistematizados no relatório

Educação: um tesouro a descobrir, encomendado pela UNESCO e pela OCDE, sob a

coordenação de Jacques Delors, em 1998.

Durante a década de 1970, no contexto de crise econômica, o CERI transformou o seu cenário das intervenções, reafirmando o duplo papel da educação, primeiramente,

como nova fronteira do mercado e enquanto um campo estratégico em potencial capaz de responder aos problemas econômicos (FREITAS R., 2015).

Nesse aspecto, o conceito “aprendizagem ao longo da vida” torna-se o principal

slogan da educação, vinculado ao CERI/OCDE59. Esse conceito foi tratado com centralidade por Delors e, mais recentemente, vem subsidiando os inúmeros programas de formação de professores.

O conceito se tornou sinônimo de inovação e modernização, incorporado pelos países da OCDE, e pelo sistema de ensino de outros países, sendo tema constante das reuniões dos ministros de Educação que participam do comitê da Educação da OCDE. Desde 1996, tem sido tema recorrente no âmbito da OCDE, e foi amplificado pela incorporação do tema nas discussões da UNESCO e da Comissão Europeia.

No entanto, mesmo que a maioria dos países apoie a aprendizagem ao longo da vida 60 (OCDE, 2011), as atuais políticas são questionadas pelos organismos internacionais, em virtude das poucas ações desenvolvidas e implementadas pelos governos nacionais.

Freitas R. (2015) afirma que “a aprendizagem ao longo da vida” acabou por ser mais um lembrete das competências ou a necessidade de dominar os símbolos, técnicas e mecanismos da nova sociedade do desemprego, em vez de um conhecimento socialmente útil, à vida, à reflexão e à aprendizagem mediada. Visto que o CERI prioriza a captação regular e sistemática de dados estatísticos e indicadores, em que se permite uma lógica de racionalização e de desenvolvimento de novos modelos educativos da sociedade contemporânea.

Em 1988, o CERI avançou no processo de sistematização dos dados e concebeu os Indicadores dos Sistemas de Educação – The Indicators of Education Systems (INES). O INES é uma fonte autorizada de informações precisas e relevantes sobre educação em todo o mundo, pois fornece dados sobre o desempenho dos sistemas de

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“L’emergere dell’istruzione come nuova frontiera del mercato e come campo strategico potenziale, in grado di rispondere ai problemi economici, fece diventare il principale slogan dell’OCSE-CERI, negli ultimi decenni del XX secolo, l’apprendimento permanente, lifelonglearning” (FREITAS R., 2015, p. 49). Em Portugues, “O surgimento da educação como nova fronteira de mercado e como campo estratégico capaz de responder os problemas econômicos da sociedade, possibilitou surgir, nos últimos anos do século XX, como principal imperativo categórico da OCDE-CERI: o aprendizado e a educação nunca terão um fim, o aprendizado deverá ser permanente e durar toda a vida do individuo” (tradução nossa). 60

A OCDE, em seu Comitê de educação, concentrou a aprendizagem ao longo da vida nos seguintes níveis: na educação da primeira infância, na formação inicial para a vida ativa e na aprendizagem de adultos. A UNESCO amplia essa perspectiva do conceito a todos os níveis, inclusive à formação de professores.

ensino em 34 países da OCDE e países não membros que integram o G20 (OCDE, 2012).

O INES é o responsável pela publicação anual do Education at a Glance (Panorama da Educação). Esse olhar comparativo da educação foi apresentado sistematizadamente pela primeira vez em 1992. A Education at a Glance tornou-se de grande importância no programa INES, pois possibilita a comparação global dos sistemas de ensino e instrumentaliza os decisores políticos (OCDE, 2012).

Essa instrumentalização permite que os dados do INES atuem na condição de catalisadores de contrarreformas e de pacotes de programas de políticas educacionais. Esses indicadores expressam e incorporam uma concepção de mundo da OCDE, que permite aos atores políticos dos países interiorizarem esse modo de pensar e agir, para que os indicadores sirvam de “espelhos” para a padronização e o controle da educação e da racionalidade política.

Segundo Maués, foi a partir desses indicadores que, na década de 1990, as escolas públicas começaram a ser criticadas e responsabilizadas pelo “insucesso escolar, pelo despreparo dos alunos ao término dos estudos, pela desvinculação dos conteúdos ensinados em relação às novas demandas oriundas do mundo do trabalho” (MAUÉS, 2003, p. 91). Essas demandas vinculavam a escola à necessidade de adaptar-se à nova racionalidade do mundo.

Nesse contexto, os professores sofreram profundas críticas e foram, de certo modo, responsabilizados por esse “fracasso” escolar. Para além da questão docente, os indicadores apontavam para a governança dos sistemas escolares, que diz respeito ao problema das lacunas encontradas nos sistemas de educação.

Por essa razão, a estratégia de aprender com a experiência dos outros tem se tornado uma prioridade nos projetos de CERI, conforme afirma Schleicher, em entrevista concedida à repórter Monica Weinberg, da Revista Veja, em que cita o exemplo dos chineses:

Os chineses não demonstram constrangimentos em copiar o que funciona noutros países. Ao contrário: eles são movidos por isso. Em uma visita à China, tive um encontro com o ministro da Educação e ele me surpreendeu ao revelar profundo conhecimento sobre a realidade de algumas das melhores escolas do mundo, como as coreanas e finlandesas. Trata-se de algo raríssimo de ver em qualquer outro país. A China, evidentemente, ainda tem muito que melhorar na educação – mas avança a um ritmo veloz. (SCHLEICHER apud WEINBERG, 2008, não paginado)

Segundo o diretor do PISA Andreas Schleicher, esse processo de imitação exemplifica como um sistema educacional atrasado ou com resultados fracos pode se autorregular às políticas nacionais para melhorar os seus índices educacionais em comparações internacionais. A isto, Freitas R. (2015) chama “emulação virtuosa”.

Esta é a intenção do CERI: formular instrumentos de comparações que permitam, além de produzir os sentidos e conteúdos para as políticas nacionais, estabelecer “um conjunto de regras para a regulação política dos reguladores das políticas” (CARVALHO, 2009, p. 1029).

A lógica, na concepção da OCDE, é aprender (imitar) sempre com os melhores resultados e divulgar suas boas práticas, este parece ser um dos principais propulsores do CERI (OCDE, 2017b). Esta lógica constitui-se na forma de regular “a educação pelo espelho do perito” (CARVALHO, 2009, p. 1009).

Para o autor, a imagem que o “espelho” reflete é propriamente um discurso de poder que atua por duas vias, tanto pela via da culpabilização e da responsabilização, quanto pela via positiva da esperança, do otimismo e da confiança na concretização de reforma que se difunda sobre os políticos e as políticas nacionais (CARVALHO, 2009, p. 1029-1030).

Os principais instrumentos de comparações atualmente desenvolvidos pela OCDE para a regulação da educação são: o Programa Internacional para a Avaliação de Estudantes (PISA – Programme for International Student Assessment) e a Pesquisa Internacional sobre Ensino e Aprendizagem (TALIS – Teaching and Learning

International Survey). No Brasil, o PISA e o Talis são desenvolvidos pelo Instituto

Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP), com base na cooperação técnica entre o Brasil e a OCDE.

O PISA é um mecanismo de avaliação comparada internacional das performances dos escolares que se afirmou, no decorrer das duas últimas décadas, como um dos principais meios de ação da OCDE no campo educativo. Carvalho (2009, p. 1013) afirma que o PISA “inscreve-se numa linhagem de estudos internacionais de avaliação comparada do rendimento dos escolares”.

O PISA sucedeu o International Association for the Evaluation of Educational

Achievement (IEA) no processo de medição do desempenho, dos conhecimentos e das

habilidades dos alunos como forma de avaliação dos sistemas educativos. A IEA obteve o monopólio, por cerca de 30 anos, no campo dos estudos internacionais sobre as performances dos escolares. Durante a década de 1990, por pressão do governo dos

Estados Unidos, a IEA produziu quatro avaliações em grande escala, no âmbito internacional (CARVALHO, 2009; FREITAS R., 2015).

No entanto, em 1997, os ministros da educação dos países da OCDE decidiram iniciar um ciclo de avaliação da performance dos escolares que fosse distinto da avaliação da IEA. Então, na primavera de 2000, a OCDE realizou o primeiro processo avaliativo do PISA com a participação de 32 países, incluindo o Brasil (BRASIL, 2001d).

A entrada do PISA/OCDE em cena determinou o fim da centralidade da IEA, introduzindo rupturas numa “comunidade de prática” já consolidada, sem, contudo, pôr fim a uma tradição de projeto comparável de razão pragmática e caracterizável (CARVALHO, 2009).

O PISA foi criado para apurar as habilidades e as competências de jovens com 15 anos, com uma periodicidade de três anos, com ênfase nas regularidades das competências de letramento em matemática61, da leitura e das ciências. É justamente a base nas competências de letramento que difere o PISA dos outros instrumentos de avaliação internacional. Para a OCDE “letramento é um processo que se desenvolve ao longo da vida” (OCDE, 2007b, p. 22), portanto, não se baseia no currículo escolar formal e estanque.

A OCDE argumenta que essa flexibilidade é parte das exigências da “sociedade de hoje”, que se manifestam na capacidade interpretativa dos conhecimentos pelos jovens (BRASIL, 2001d). Segundo Freitas R. (2015), o objetivo fundamental do PISA é avaliar o conceito de aprendizagem ao longo da vida. Esse conceito é apresentado no relatório PISA 2000 como uma das competências a ser avaliada:

O Pisa considera que a escola não é capaz de ensinar aos alunos tudo o que eles precisam saber na vida adulta e que eles devem continuar a aprender além da escola. Para serem bons aprendizes ao longo da vida, os alunos devem ser capazes de organizar e controlar seu próprio aprendizado, de aprender sozinhos ou em grupo, e de superar as dificuldades no processo de aprendizagem [...] o questionário do Pisa 2000 estimula os alunos a falarem um pouco sobre sua forma particular de aprender. (BRASIL, 2001d, p. 21) Para a OCDE, o conceito é abrangente a todas as disciplinas e áreas da cultura e educação, principalmente na aplicabilidade na resolução de problemas e tarefas

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“apurar em que medida os jovens escolarizados de 15 anos as utilizam para apreenderem e interpretarem diferentes tipos de materiais escritos, com os quais serão confrontados no seu dia a dia (literacia da leitura); as empregam na resolução de desafios e problemas matemáticos (literacia matemática) ou na compreensão e solução de situações e desafios científicos (literacia científica)” (CARVALHO, 2009, p. 1014-1015).

cotidianas por meio do conhecimento científico (FREITAS R., 2015). No entendimento de Carvalho, a razão do programa “é o governo da educação como factor gerador de vantagens na competição global e a capacidade dos sistemas educativos produzirem uma força de trabalho ‘flexível’, capaz de responder eficazmente às necessidades do mercado de trabalho” (CARVALHO, 2009, p. 1015). Reforçando, assim, a doutrina da inovação que funciona a favor da escola como formadora do sujeito neoliberal.

O PISA62 contribuiu significativamente para a revitalização do papel da OCDE como um ator político global na educação pós Guerra Fria e de hegemonia do neoliberalismo. A divulgação e a audiência do PISA são amplificadas pela estrutura intergovernamental da OCDE, para além dos países membros.

Nesse sentido, o PISA, segundo Freitas R. (2015, p. 59) “[...] è un importante

fattore che permette la comprensione della capacità dell’esercizio del soft power63_{” da}

OCDE. O PISA, enquanto soft Power, progride na conjuntura de uma nova política educativa da OCDE, assinalada pela bandeira da “monitorização da qualidade” (CARVALHO, 2009, p. 1015).

Souza T. (2009) identificou que, no Brasil, o PISA é desenvolvido no âmbito da cooperação técnica entre o país e a OCDE, sendo coordenado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira64 (INEP) desde 2000. Os dados e as estatísticas produzidas pelo PISA servem como marco de fundamentação e orientador das políticas de formação e regulação do trabalho docente (SOUZA T., 2009).

62

Carvalho (2009) e Freitas R. (2015) explicitam que, no âmbito do trabalho da CERI/OCDE, a avaliação comparada não é nenhuma novidade, sendo que, o próprio PISA aflora no contexto do projeto INES (citado anteriormente), que foi desenvolvido durante a década de 1980. Ressaltam que o PISA apresenta uma vantagem, pois produz os seus próprios dados para a OCDE, isto é, não depende de dados produzidos por terceiros, como os sistemas nacionais. Além de determinar o quadro de questões e de orientações de acordo com seus interesses.

63 _{“[...] é um importante fator que permite a compreensão da capacidade de exercício de soft power”}

(FREITAS R., 2015, p. 59, tradução nossa).

64 _{A LDB, seguindo o processo de Contrarreforma do Estado e as recomendações dos organismos}

internacionais, trouxe uma mudança significativa na educação brasileira que foi “a exigência de um processo nacional de avaliação do rendimento escolar e dos estabelecimentos de ensino, cabendo à União assegurar a sua realização em colaboração com os sistemas de ensino” (FERREIRA, 2011, P. 152). Essa exigência coube ao INEP, que, por meio da descentralização da gestão educacional, tornou-se “responsável por organizar e manter o sistema de informações e estatísticas educacionais e por desenvolver e coordenar sistemas e projetos de avaliação educacional, abrangendo todos os níveis e modalidades de ensino, configurando, então, como órgão responsável por realizar periodicamente levantamentos censitários e de avaliações nacionais” (FERREIRA, 2011, p. 152). À guisa de exemplificação, a autora cita alguns instrumentos de avaliação externa nacionais: Exame Nacional do Ensino Médio (ENEM), Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (SINAES), Sistema de Avaliação da Educação Básica (SAEB), Provinha Brasil, IDEB. E internacional, como o PISA (FERREIRA, 2011).

Enfim, os relatórios são apresentados com a necessidade de os governos extraírem deles aprendizados políticos relativos à qualidade dos resultados da aprendizagem, da eficácia e da eficiência dos processos educativos e do impacto dos resultados na coesão social e econômica (OCDE, 2007b). Isto significa a necessidade de adequação à racionalidade neoliberal vinculada à OCDE. Para Ferreira (2011), o PISA é o portal de entrada nas políticas educacionais brasileiras da OCDE.

O Talis tem a finalidade de produzir dados e indicadores educacionais comparáveis internacionalmente sobre o âmbito de aprendizagem e as condições de trabalho dos professores. A comparação de informações atualizadas que levam em conta o ponto de vista dos profissionais atuantes pode ajudar os países na revisão e na definição de políticas para o aprimoramento da profissão docente.

No ano de 2007, o Brasil participou da primeira rodada da pesquisa. O foco principal foi o ambiente de aprendizagem e as condições de trabalho que as escolas oferecem aos professores das séries/anos finais do ensino fundamental (BRASIL, 2017c).

A OCDE, a partir do desenvolvimento do Talis no Brasil, revelou a contradição referente às condições de trabalho dos professores em relação a outros países membros da OCDE. O Talis revelou, principalmente, que o professor no Brasil, “apesar de ter mais dias de ensino que seus pares nos países da OCDE, o salário mínimo inicial para professores no Brasil (US$ 10.375) é de apenas um terço da média da OCDE” (OCDE, 2015b, p. 27). Esses dados recentes do Talis evidenciam as condições de trabalho dos professores e de aprendizagem, o que facilita a intervenção da OCDE para a recomendação de políticas de aprimoramento do ensino.