DESPESA PÚBLICA 1 CONCEITO

Aliomar Baleeiro define despesa pública como sendo a aplicação de certa quantia, em dinheiro, por parte da autoridade ou agente público competente dentro de uma autorização legislativa para execução de fim a cargo do governo.

Comentemos, rapidamente, os termos dessa conceituação. Antes de mais nada, a despesa é, sem dúvida, uma aplicação, é dizer, uma perda de substância econômica do Poder Público feita com o propósito de saldar uma obrigação de pagar. O acerto há de ser em dinheiro, que é a forma usual pela qual se dá o resgate dos compromissos obrigacio- nais. O dinheiro é da essência das próprias despesas. Se houve o resgate da dívida por outros meios, já de despesa não se trata. E inegável que, historicamente, houve outras modalidades de o Estado saldar obrigações. Ora valia-se da concessão de honrarias, títulos, ora da faculdade de exigir pagamento direto do público, a requisição de hospedagem, de forragem para cavalos, feitas pelos reis em vilegiatura, o recebimento pelos juízes, no Brasil Colonial, de emolumentos e salários diretamente das partes. Todos esses são exemplos de uma realidade já caduca que o Estado de Direito não permitiu perdurar.

Há, assim, é certo, hipóteses de delegação de função pública ou de serviço público em que o Estado se evade da obrigação de pagar,

conferindo o direito de o concessionário cobrar-se diretamente do público. Ainda assim, a rigor, não se trata de uma efetiva despesa paga por outros meios. O que existe é a não-ocorrência do próprio encargo. Em síntese, pois, parece mais certo ficar-se com a afirmação de que a despesa pública se salda por um pagamento em dinheiro. Devem-se equiparar a este os títulos da dívida pública, visto que, por força da própria Constituição, há modalidades expropriatórias (reforma agrária e reforma urbana) cujo preço é pago mediante títulos da dívida pública.

Característica importante da despesa pública é que há de ser sempre antecedida de previsão orçamentária, que fará a fixação da despesa. Aliás, o art. 167, II, da Constituição da República proíbe a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais. Há, portanto, uma disciplina bastante estrita a regular a realização da despesa pública. Há mais ainda: a Constituição procura dirigir a realização da despesa para essa ou aquela finalidade. O art. 169 dispõe que a despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos na lei complementar n. 82 de 27 de março de 1995.

É preciso atentar-se bem para a diferença existente entre a remuneração do serviço público pelo usuário — procedimento este ainda atual e correntio e a remuneração do próprio servidor diretamente pelo público. Esse último processo está em franca, senão absoluta, extinção. Não é mais aceitável o servidor receber diretamente do público. De qualquer sorte ainda as possíveis exceções são meramente aparentes, já que não se trata propriamente de despesas do Estado que sejam resgatadas por outros bens que não o dinheiro. O que existe como reminiscência de tempos históricos, em que esses procedimentos eram encontradiços, é que em algumas circunstâncias, muito excepcionais, a quantia paga é destinada ao servidor como forma de evitar que o Estado arque com os vencimentos totais ou parciais do seu agente. Exemplo dessa modalidade são as custas pagas pelas partes aos oficiais de justiça.

A despesa pública tem de ser feita por um ente público, é dizer, por uma entidade que a qualquer título manipule receitas públicas. O Estado hoje tanto pode efetuar as suas despesas diretamente pela Administração centralizada quanto pela descentralizada. O art. 165, § 5º, II, da Constituição Federal diz que o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto constará da lei orçamentária anual. Assim, embora empresas dessa natureza não se rejam pelo direito público, o fato é que as suas despesas com investimentos recebem um tratamento orçamentário, o que, portanto, as alça à condição de despesas do próprio Poder Público.

Finalmente, a despesa há de ser sempre um dispêndio visando a uma finalidade de interesse público. É certo que entram muitas variáveis na determinação pelo Estado de quais os fins que devem ser perseguidos e, conseqüentemente, custeados pelas despesas públicas . De qualquer forma — embora não se negue que haja sempre uma decisão política de gastar, que éexpressa, sobretudo na legislação orçamentária —, uma vez editada esta, o administrador há de ater-se estritamente às autorizações constantes da lei. Os procedimentos que possam implicar desvios dessas finalidades são sempre passíveis de repressão, graduada conforme a gravidade do próprio desvio, que pode ir desde os meros desperdícios até a má gestão dos dinheiros públicos.

2. ASPECTOS DA FUNÇÃO ECONÔMICA DA DESPESA PUBLI- CA

Tem variado no tempo a visão acerca da natureza da despesa pú- blica. Em primeiro lugar surgiu a concepção chamada por muitos de “clássica, que coincide com as posições dominantes no liberalismo do século XV Em função dessa ideologia liberal hegemônica entendia-se que o Estado deve restringir a sua atuação àquelas funções para as quais é chamado de forma inexorável. Por exemplo, a manutenção da segurança nacional o asseguramento da ordem interna eram alguns dos casos em que a atuação do Estado era tida por insubstituível. Em con- seqüência, os gastos públicos, para os autores informados por esta ideologia, devem restringir-se assegurar estas funções. O mais impor-

tante ainda é que, para o pensamento estruturado segundo os parâme- tros liberais, a atividade estatal não é economicamente produtiva. Para essa corrente o Estado consome, no entretanto não produz. Para pre- encher este vazio ele subtrai recursos dos particulares que estariam, no fundo, em condições de lhes dar uma aplicação mais conveniente. É nítida a prevenção contra a atuação do Estado, além do estritamente necessário. Sobretudo no que diz com as atividades do tipo comercial ou industrial, o Estado é visto como um mau administrador. Duverger chama a esse modelo de “Estado consumidor”. Normalmente é chama- do na doutrina de Estado gendarme ou do laissez-faire.

A outra posição que começa a desabrochar depois da guerra de l914-1918, mas que ganha plena aceitação no final da Segunda Guerra Mundial, é a de que o Estado não é um “mero consumidor”, mas sim um redistribuidor de riquezas. Nega-se nesta corrente que, do ponto de vista econômico, seja o Estado sempre ineficaz. Prega-se que em muitas hipóteses a atuação estatal pode ser mesmo mais produtiva que a da iniciativa privada. Ganha aceitação a imagem de Laufenburger, para quem o orçamento atua como um filtro econômico, atuando como se fora um aspirador capitando rendas pra logo em seguida passar a injetá-las novamente no mercado sob a modalidade de gastos públicos, os quais as expandem sobre toda a economia, oferecendo novas possi- bilidades de consumo e investimento. São idéias propugnadas por Keynes, Beveridge, Marchal. Ao Estado gendarme sucede o Estado - providência.

A grande novidade embutida nessa concepção era a de que o Es- tado podia deter um controle da economia no que diz respeito às suas manifestações cíclicas, isto é, a ocorrência de desequilíbrios entre a oferta e a demo da geradores de inflação ou de recessão. Para Keynes, por exemplo, o papel econômico das despesas públicas era de vital importância como elemento de estimulação econômica para uma eco- nomia em recessão.

Se esta é caracterizada por uma insuficiência da demanda em face da oferta, segundo ele, os Poderes Públicos deveriam, em tais circuns- tâncias, adotar orçamentos deficitários, para que o déficit público resul- tasse numa injeção de recursos financeiros no mercado que iriam robustecer uma demanda enfraquecida. E o que se pode chamar uma função estabilizadora. Ela não implica, necessariamente, a superação do liberalismo. Não deixa de ser, entretanto, uma modalidade interventi- va em que o Estado não se resigna, tão-somente, a observar o livre jogo das leis de mercado, mas procura sobre elas interferir. Constitui modali- dade de assunção pelo Estado de um papel protagonizador na econo- mia, que não encontraria cabida no pensamento dominante no século XIX.

Na hora que corre, caminha-se no sentido do revigoramento do pensamento liberal. Tanto nos países que haviam adentrado profunda- mente pelas sendas do marxismo, quanto nos ocidentais (informados pelo Welfare State), sente-se a preocupação em conter os gastos públi- cos, como forma de diminuir o perfil do Estado enquanto agente econô- mico e prestador de benefícios sociais.

É lógico que este retorno não pode ser completo. Nos países de renda per capita elevada, subsiste ainda uma forte presença do Poder Público no atendimento dos casos de miséria, invalidez, velhice etc. Nos Estados Unidos, por exemplo, cada cidadão americano recebe, em média, só a título de ajuda social, o equivalente à metade da renda per capita de cada brasileiro.

Nos países subdesenvolvidos, o problema se torna mais aflitivo, na medida em que as carências de toda ordem aumentam e os recursos são mais escassos. Aqui cumpre determinar um ponto ideal de equilí- brio, onde, sem se deixar de atender as demandas mais agudas da sociedade, não se olvide de alocar os meios necessários para a manu- tenção do desenvolvimento econômico, única via pela qual se pode chegar, se não à extirpação absoluta da pobreza (meta, no momento, ideal), ao menos à sua redução a proporções inexpressivas.

3. EVOLUÇÃO DAS DESPESAS PÚBLICAS

no final do século XIX, na qual sustentou a existência de uma verdadeira lei, que ganhou o nome de Lei de Wagner, segundo a qual haveria uma tendência insopitável nas sociedades modernas para o aumento das despesas públicas. A confirmação da absoluta procedência dessa suposta lei encontra dificuldades. De um lado, há o que os autores falam um aumento aparente das despesas públicas, que ninguém nega. Acontece, entretanto, que nem sempre é factível uma operação de conversão desse aumento aparente em aumento real, por falta de índices precisos de desvalorização da moeda desde o início do século até os nossos dias.

Para que se pudesse falar de um autêntico aumento real haveria de se descontar também aquele crescimento que se limitou a acompanhar o próprio desenvolvimento nacional, é dizer, o crescimento do produto nacional bruto. Além disso, também haveria de ser levada em conta a velocidade de crescimento da própria população.

Vamos de qualquer forma tomar por certo que pelo menos um au- mento aparente das despesas públicas tenha ocorrido. É dizer, gasta- se, ao menos em termos monetários, muito mais do que no início do século. Para esse aumento aparente três causas são apontadas: a desvalorização monetária, a exigir um maior número de unidades mone- tárias para obter-se o mesmo poder de compra; o aumento da popula- ção; e o crescimento do produto nacional bruto. É evidente que se as despesas aumentaram na mesma proporção que cresceram, que a população, quer o produto nacional bruto, não houve uma maior partici- pação do setor público na formação da renda nacional.

Para que haja um aumento real da despesa é necessário que esta corresponda a unia maior participação do Estado no produto ou no rendimento nacional. Para muitos autores, a Lei de Wagner obteve confirmação no correr do século XX. Aceitam eles que, mesmo descon- tados os fatores acima referidos, que. certamente, falseiam as compara- ções, ainda assim subsiste um aumento real das despesas públicas, traduzido numa maior participação delas no produto nacional bruto. Cumpre que examinemos as causas desse aumento real.

3.1. Causas do aumento real das despesas públicas São apontadas como causas do aumento real das despesas as se- guintes.

3. 1 .1. O progresso técnico e a cumulação de capital

A criação de tecnologias inteiramente novas traduziu-se, sem dúvi- da, numa possibilidade de maior satisfação das necessidades, tanto públicas quanto privadas. A esse processo correspondeu, inexoravel- mente, um aumento de encargos, não só na manutenção dos serviços, como também na formação dos capitais, muitas vezes volumosos, necessários nessas áreas de tecnologia avançada. Como exemplo, citem-se as despesas com os armamentos.

3.1.2. A alteração do papel do Estado

Não há dúvida de que durante todo o transcorrer do século XX no- tou-se uma gradual assunção de novas funções pelo Estado, assim como o desenvolvimento de novas necessidades sociais cujo ônus recaiu sobre o Poder Público. É muito nítido o caso da segurança social, que, de atividade a cargo dos particulares ou de grupos sociais priva- dos, passa, fundamentalmente, para a esfera da responsabilidade estatal. Em muitos campos no desenvolvimento social advindo de uma complexidade maior da organização societária emergem áreas inteira- mente novas de atuação que o Estado do século XIX não podia suspei- tar. Citem-se dois exemplos, o desenvolvimento urbano, que contribuiu para a aceleração da estatização de certas necessidades, assim como acarretou o surgimento de problemas sem precedente, e, de outra parte, a necessidade de preservação ecológica que determinou, sem dúvida, uma intervenção do Estado, quer no sentido de distribuir eqüitativamen- te os custos da defesa ambiental e da qualidade de vida, quer na dire- ção da tomada de medidas concretas para satisfação de necessidade nessa área.

3.1.3. A influência das guerras

Os autores são muito incisivos em reservar um papel de destaque para os conflitos mundiais de 1914-1918 e 1939-1945 nesse processo de aceleração do aumento das despesas públicas. E facilmente com-

preensível que a economia de guerra conduza a uma forte estatização tanto nos gastos quanto no controle das atividades sociais. Muito inte- ressante nesse sentido é a observação de Sousa Franco:

“Os apelos ao patriotismo dos contribuintes permitiram, na situação de emergência que caracterizava tais conflitos armados, elevar sensivel- mente a tributação e o nível das despesas públicas; e é sabido que, no domínio psicológico, se é difícil motivar os contribuintes para um aumen- to das despesas públicas, é menos difícil fazê-los esquecerem-se de reivindicar uma baixa do nível de gastos, depois de ter terminada a situação de emergência que provocara a elevação dos encargos públi- cos. É este o efeito de des1ocação~, que leva à transposição para níveis mais elevados de despesa, regressado o tempo de normalidade, do que os de antes da guerra” (Finanças públicas,).

3.1.4. Causas financeiras

O grande financista português que acabamos de citar é muito claro no exame desse fator:

“As novas concepções financeiras tiveram também uma influência direta num aumento das despesas públicas que foi extremamente facilitado pela revisão do pensamento clássico e pelo abandono da ortodoxia liberal, no que diz respeito, por exemplo, à rejeição consciente do equilíbrio orçamental, ao recurso crescente ao crédito público, às restrições da estrita legalidade fiscal e ao crescimento do patrimônio público.

O alargamento dos poderes dos Governos e a redução dos poderes dos Parlamentos poderão ainda ser citados como fenômenos político- financeiros que contribuíram para o aumento geral das despesas públi- cas” (Sousa Franco, Finanças públicas).

3.2. Conclusões sobre a evolução das despesas públicas Uma avaliação do ocorrido no século XX permite extraírem-se algu- mas conclusões para a compreensão do momento atual. Em primeiro lugar parece assistir razão àqueles que têm como certa a Lei de Wag- ner, pelo menos até um dado momento da evolução das despesas públicas. De fato, foram muitas as causas que levaram a um agiganta- mento do papel do Estado relativamente ao da sociedade. Para aí convergiram desde grandes concepções filosóficas e ideológicas até pequenos motivos de ordem tecnológica, passando por causas que vão desde a política, os interesses de classe, os segmentos da sociedade, até a própria organização das finanças públicas. No entretanto, o que esta experiência demonstra é que o processo exauriuse e, mais do que isso, tornou-se fonte de ineficiência, de tal sorte que tornou-se necessá- rio, um pouco em toda a parte, regredir-se no avanço anteriormente feito. Em países a braços com inflações sempre crescentes têm sido uma constante nas políticas de combate ao surto inflacionário o cha- mado enxugamento do Estado. Daí imporem-se políticas de privatização que visam a devolver para as mãos da iniciativa privada empresas que, exploradas pelo Estado, só têm sido causa de aumento das despesas públicas e de geração de inflação.

Em síntese, portanto, esse final de século XX está à cata de uma redefinição do nível ideal da despesa pública, assim como do seu perfil, é dizer, que setores deverão ser priorizados. Nesse particular. note-se, também, um retorno às funções clássicas do Estado, com prioridade para a segurança, o ensino, a saúde, assim como para outros itens, como de preservação ecológica e previdência social que, nada obstante não poderem ser tidos por fins clássicos do Estado, dele dependem de forma acentuada. Finalmente consigne-se o alijamento do Estado do campo econômico área na que mostra-se ineficiente e facilmente substi- tuível com proveito pela iniciativa privada.

4. CLASSIFICAÇÃO DAS DESPESAS PÚBLICAS

A classificação moderna das despesas públicas não acolhe certas concepções do passado, como, por exemplo, a de que o Estado seja um parasita cujas despesas são improdutivas. Na verdade, todas elas visam a satisfazer necessidadescoletivas. O Estado, sem dúvida, produz bens e, em conseqüência, gera Utilidades. Mesmo nos casos em que o indivíduo não pode fruir diretamente do serviço (ex., manutenção de exército), ainda assim ele está dele se beneficiando de forma coletiva. Portanto, mesmo que não se possa avaliar economicamente esse bem,

uma vez que ele não se presta a ser submetido às leis de mercado, ainda assim a sua avaliação pode ser feita por via do cálculo de seu custo.

Uma classificação que costuma ser feita é entre as despesas que se limitam a criar utilidades e as despesas que, além disso, aumentam a capacidade produtora do país. As primeiras são chamadas “meramente produtivas” e as segundas, “reprodutivas”. Sobre estas últimas assim se manifesta José Joaquim Teixeira Ribeiro:

“Há despesas públicas, com efeito, que se traduzem no aumento da quantidade dos bens de produção duradouros, despesas que represen- tam investimentoeconômico em capital fixo, compreendido o capital humano (saúde, instrução e educação). Ora, aumentando o capital fixo ao dispor da economia do país, é claro que aumenta a respectiva capa- cidade produtora.

Assim sucede quando o Estado constrói edifícios para os serviços públicos, rasga estradas, lança pontes, irriga ou defende terrenos, difunde instrução, cuida da saúde dos cidadãos capazes...” (Lições de finanças públicas).

As meramente produtivas são as que se limitam a criar utilidades a- través dos serviços que o Estado presta. Exaurem-se aí, pois delas não emerge um aumento da capacidade de produção. São, por exemplo, os serviços de polícia, de segurança, prestados pelo Estado.

Outra classificação adotada é entre despesa-compra e despesa - transferência. Despesas-compra são aquelas que são levadas a efeito toda vez que o Estado adquire produtos e serviços. São exemplos o pagamento dos funcionários, a compra de imóveis ou de material de consumo. A sua característica é criar rendimento, que passa a compor o rendimento nacional no período em que são realizadas.

Nas despesas-transferência, o Estado cinge-se a transferir poder de compra. Ele nada adquire, simplesmente fornece subsídios, subvenções ou qualquer outra forma de auxílio financeiro que, no fundo, nada mais significam do que tomar dinheiro dos contribuintes para repassá-lo para outros cidadãos. Não geram, portanto, rendimento. Há, tão-somente, uma mudança de mãos dos rendimentos já criados; dos contribuintes o dinheiro vai para as mãos dos beneficiários, que, estes sim, ao compra- rem bens, estarão criando rendimento.

5. DISCIPLINA JURÍDICA DA DESPESA PÚBLICA

A regra fundamental é que a realização de despesa depende de previsao na lei orçamentária. O art. 167 da Constituição proíbe, taxati- vamente, a realização de despesas ou a assunção de obrigações dire- tas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais (inc. II), assim como o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentá-