RECEITAS TRIBUTÁRIAS Conceito

As receitas tributárias são as mais importantes no Estado Moderno. No dizer do lúcido Sousa Franco:

“São receitas que o Estado obtém mediante o recurso ao seu poder de autoridade, impondo aos particulares um sacrifício patrimonial que não tem por finalidade puni-los nem resulta de qualquer contrato com eles estabelecido, mas tem como fundamento assegurar a co- participação dos cidadãos na cobertura dos encargos públicos ou prosseguir outros fins públicos”

(Finanças públicas. cit., p. 273).

Ninguém pode negar a importância do tributo, sobretudo na sua modalidade de imposto, na atividade financeira do Estado. De fato, por sua própria natureza, o Poder Público volta-se para a realização de diversos serviços cujos benefícios não são divisíveis. São utilidades não suscetíveis de exclusiva imputação individual. Assim sendo, é de justiça que também a coletividade seja chamada a cobrir essas despesas mediante o pagamento do imposto. As características fundamentais deste são: a) A coatividade o que significa que o contribuinte é posto debaixo da obrigação de pagar o tributo sem consulta à sua vontade, mas por mera decorrência da lei. h) Inexistência de contraprestação — o devedor do imposto não tem qualquer direito de exigir uma contraprestação do Estado. Vê-se obrigado a satisfazer ao imposto tão- somente por ter incorrido na prática de um ato ou mesmo numa mera situação descrita hipoteticamente na lei como geradora da obrigação tributária. Normalmente são situações ou atos que exprimem riqueza. c) A prestação que é feita ao Estado não é devida a título de sanção pela prática de algum ato ilícito. Este é um traço distintivo entre o tributo e as multas, já que estas podem ser consideradas receitas punitivas. Na verdade. não podem esconder alguma analogia com as receitas tributárias, uma vez que também não são voluntárias.

Ocorre, no entanto, que a multa tem modalidades e fundamentos diversos. Ela objetiva evitar a prática de certos ilícitos. Daí por que a sua cobrança só se torna possível na medida em que haja um infrator. As finalidades do tributo são as de satisfazer as necessidades pecuniárias do Estado, embora seja sabido que sobretudo o imposto pode ter fins extrafiscais, isto é, o Estado dele se utiliza para objetivar metas de política econômica e mesmo programas de ação social. Não há negar- se que os fins financeiros estão sempre presentes. O Estado Moderno não pode viver sem tributo, que constitui, como vimos, a forma fundamental pela qual ele capta os recursos financeiros dos quais tem absoluta imprescindibilidade para manter-se e para realizar as suas

metas.

O tributo é um conceito amplo que abarca diversas modalidades. Dentre elas as mais importantes são o imposto e a taxa. São características do tributo: a) a coatividade, o que significa dizer que é cobrado por um ato de autoridade estatal independentemente da vontade do contribuinte; b) ter como finalidade o custeio dos encargos públicos.

Vimos que as modalidades fundamentais dos tributos são o imposto e a taxa. No entanto, é forçoso reconhecer-se que em diversos países há a construção jurídica de outras modalidades que, sem perderem as características próprias de todo e qualquer tributo, possuem, ademais disso, uma ou mais notas particularizadoras que acabam por lhes conferir um papel jurídico próprio e autônomo.

Dentre essas modalidades, as mais consistentes juridicamente são as denominadas contribuições especiais, encontráveis cm alguns países, inclusive no Brasil, que possui, ao menos, uma delas a contribuição de melhoria, O que caracteriza a contribuição especial é ela ter um dos dois fundamentos: ou o benefício gerado para o particular, resultante da atuação do Estado, causando-lhe uma valorização especial do imóvel, ou, então, a necessidade de indenizar a pessoa de direito público pela utilização fora do normal dos bens ou serviços públicos. E exemplo desta última modalidade o imposto existente em alguns países sobre a circulação de veículos pesados, que, obviamente, provocam maiores despesas de manutenção e reparação de estradas. Esta modalidade não é conhecida no Brasil.

Distinção entre contribuição de melhoria e taxa

A distinção entre a contribuição especial na sua modalidade de contribuição de melhoria e a taxa é um tanto sutil, mas rigorosamente precisável. Ouçamos a respeito o eminente Sousa Franco, que inicialmente salienta a semelhança que há nos fundamentos de ambas as contribuições especiais:

“O fundamento dos dois tipos de prestações é semelhante: ou há um benefício especial auferido por uma atuação que não é diretamente orientada para produzi-lo; ou há encargos especiais para o erário público, resultantes de uma atividade normal do contribuinte. É, pois, uma situação geral, individualizável e anormal, que justifica a imposição de uma prestação tributária” (Finanças públicas, cit., p. 489-90).

A seguir, passa a ferir o ponto que nos interessa, qual seja a discriminação da taxa:

“A satisfação individual é ocasional e indireta não é intencional e diretamente conexa com os fins da atividade estadual que lhe dá origem (diversamente do que sucede com a taxa). Em relação ao imposto típico, há pois uma situação de satisfação especial; mas ela não resulta de uma contraprestação específica, imposta pela natureza de um serviço que só possa funcionar prestando satisfações individuais; daí que se não trate de uma taxa” (Finanças públicas, cit., p. 490).

Na contribuição de melhoria, pela realização de obras públicas fica muito clara a exposição feita pelo mestre português. O objetivo do Poder Público consiste na construção de uma ponte, por exemplo. No entretanto, embora não diretamente visado pelo Estado, há um subproduto da sua atividade que é uma valorização especial dos imóveis mais diretamente servidos pela ponte. Este aumento de valor, com caráter de especialidade, é uma característica essencial da contribuição de melhoria. Ela visa, pois. a captar, a transferir para a coletividade o rendimento econômico representado pela pias valia do imóvel, mas financiado com o dinheiro público. É portanto modalidade tributária com inegáveis fins extrafiscais que, lamentavelmente, no Brasil tem sido pouco utilizada.

A taxa

Além dos impostos, os Estados podem custear as suas despesas de forma coercitiva, mediante a utilização de taxas. Diz-se de forma coercitiva para tornar claro que as taxas fazem pane da atividade tributária do Estado. Nessas condições, tem que estar presente o caráter imperativo sempre encontrável nos tributos.

O traço discriminador por excelência da taxa está na circunstância de que só é cobrável em existindo uma atividade do Poder Público que se volte diretamente a um destinatário específico. E perfeitamente discernível no conjunto da atuação do Estado aquele grupo de atividades que se voltam ao atingimento de um bem comum indivisível. Estas só são passíveis de serem financiadas por impostos. Mas, de outro lado, há prestações do Estado que, nada obstante fundarem-se na procura do atingimento de um bem coletivo, se concretizam mais acentuadamente em determinados indivíduos da coletividade. Se na manutenção das Forças Armadas não é possível determinar quem concreta e individualmente frui do serviço de defesa nacional, já no caso do serviço de transporte coletivo ou de distribuição de água e coleta de esgotos torna-se viável a determinação das pessoas que se relacionam com a prestação e até mesmo a quantificação com que o fazem. Não seria justo continuar a financiar esses serviços, cujos beneficiários são perfeitamente identificáveis, com rendas provenientes do sistema de impostos. Isto equivaleria a arrecadar de toda a coletividade em proveito apenas de alguns destinatários.

A taxa procura uma correspondência da quantia cobrada com o custo da prestação ou atividade. Há, aqui, sem dúvida, um caráter remuneratório ou contraprestativo. No entretanto, não é esse o único fim visado por essa modalidade tributária. A taxa não visa tão-somente a colher uma prestação um serviço público prestado em que fica perfeitamente caracterizada a fruição da utilidade e o pagamento da taxa correspondente. Há, pelo menos, mais duas outras finalidades na cobrança da taxa. Uma é a voltada a obter uma compensação pecuniária pela utilização especial, pelos particulares, de certos bens públicos. Embora destinado a uma utilização coletiva. o Estado pode ceder o uso do seu patrimônio de forma exclusiva para determinadas pessoas, sempre, é óbvio, com vistas a uma finalidade pública. Nessas hipóteses, também são cobráveis, taxas que procuram, portanto. compensar o Estado do uso mais intenso ou específico feito de um bem do patrimônio público pelo particular.

O terceiro fim possível se revela naqueles casos em que a cobrança de uma taxa visa a indenizar o Estado no exercício do seu poder de polícia ou de controle e regulamentação das atividades dos particulares. A obtenção de uma licença para construir, embora seja manifestação de uma das expressões do direito de propriedade, não deixa de acarretar um ônus especial para o Poder Público, que deverá examinar se o projeto de construção objetivado pelo proprietário se amolda às exigências feitas pelas normas vigentes. Este tipo de atividade também costuma ensejar a cobrança de uma taxa, pelas razões já acima aduzidas. Não seria justo atribuir à coletividade o custeio de um serviço que é suscitado pelo particular para resolver uma situação específica sua.

Conviria, ainda, chamar a atenção para dois pontos bastante importantes.

Inicialmente as taxas são uma fonte de receita tributária. Visam, pois, a auferir recursos para os cofres públicos. Devem, em princípio, circunscrever-se a esse propósito, guardando uma relação de corres- pondência entre a quantia cobrada e os gastos feitos pelo Poder Públi- co. A ausência dessa equivalência. aproximada ao menos, isto é, a cobrança de taxas em montantes muito acima dos custos dos serviços, desnatura-as, convertendo-as em verdadeiros impostos.

Se a taxa tem uma natureza contraprestativa. deve guardar consonância com os serviços objeto da contraprestação, o que não impede que se cobrem taxas tomando cm conta a capacidade contributiva do contribuinte. Isto tica claro quando, ao pagar-se pelo registro de um documento, a base de cálculo da taxa leva em conta o valor da operação jurídica consubstanciada na peça a ser registrada. Neste caso, as taxas passam a desempenhar um papel redistribuidor de renda. Cobra-se mais de quem está a externar uma maior capacidade contributiva. O custo do serviço, no entanto, remanesce o mesmo: Tanto faz registrar-se um documento relativo a um negócio jurídico de grande monta ou a unia operação de pequena monta. Registre-se, ainda uma vez, que as considerações aqui tecidas o são à luz do que é encontradiço no mundo. E óbvio que o regime jurídico último da taxa acaba por ser delineado pelo sistema jurídico sob o qual se qual. Para a

compreensão da temática à luz da realidade brasileira, urge aguardarmos o momento oportuno do seu tratamento, que é na terceira parte desta obra, no capítulo próprio.

Distinção entre taxas e preços

As taxas e os preços cobrados pelo Poder Público não deviam prestar-se a confusões, visto que se trata de fenômenos jurídicos bem diversos. A taxa é uma modalidade tributária e, portanto. submetida à força coercitiva do Estado, que a cobra independentemente da vontade do contribuinte. Está submetida às garantias constitucionais, inclusive ao princípio da anterioridade e ao da legalidade. No Brasil, a Constituição fixalhe os pressupostos: pode haver a cobrança de taxa toda vez que houver o exercício do poder de polícia ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis prestados. ao contribuinte ou postos a sua disposição (art.145. II).

Os preços constituem a contraprestação contratualmente assumida de um serviço ou de uma coisa. Portanto, seus traços são nitidamente diferençados. Em primeiro lugar, o preço é voluntário. A sua fixação, em regra. depende da avença entre as partes e. em última análise, encontra seus parâmetros nas próprias leis de mercado. Quando se trata de vender coisas, o Estado não encontra dificuldade em determinar o instituto adequado; é o preço, sem qualquer qualificativo, o que permite concluir tratar-se do mesmo preço de direito privado e submetido às regras deste. Quando, no entretanto, de prestação de serviços se cuida, surge, de fato, uma área nebulosa, onde a doutrina hesita entre a taxa e um sucedâneo do preço privado, que seria o chamado preço público ou tarifa.

A razão fundamental do surgimento desta celeuma prende-se ao fato de que a noção de serviço público se esvaneceu com o correr do tempo. Dentre outros motivos, porque o Estado passou a desempenhar atividade econômica em áreas muito distantes daquelas inicialmente assumidas, que. pela sua própria natureza, estavam a exigir um tratamento jurídico diferençado. Exemplos típicos seriam as linhas de ferro carris e de distribuição de gás por canalização. As próprias características técnicas do serviço, a excluírem a competitividade e a imporem o monopólio, estavam a convidar a adoção de um regime de exclusividade por parte do Estado.

Com a intervenção do Estado no domínio econômico, passou ele a desempenhar uma série de atividades que, pelas suas próprias características tecnológicas, não impunham um regime de exclusividade e de monopólio estatal. Nem, tampouco, se traduziram em atividades de tal maneira sensíveis a continuidade da vida econômica c social que justificassem qualquer confusão com o serviço público. A assunção destas atividades deu-se por um misto de razões político-econômicas e mesmo ideológicas. O certo é que o instituto da taxa, como instrumento de arrecadação compulsória de recursos, era absolutamente inadequado para contraprestação de um serviço que, em si mesmo, nada tinha de público, a não ser o fato de estar sendo prestado pelo Estado, quer pela sua administração centralizada, quer por empresas públicas ou sociedades de economia mista. Tornou-se necessário. na verdade, para remunerar o serviço, aproveitar-se de um instituto de direito privado, o preço — agora tomado público, somente para revelar que a sua formação não se dava necessariamente por leis de mercado, mas encontrava a sua determinação em critérios de suposta conveniência pública ou de interesse coletivo. Mas os traços marcantes da voluntariedade e da dispensa à lei assim como do não-atendimento ao princípio da anterioridade são marcas inequivocamente distintivas do preço público.

De outra parte, um fenômeno inverso ocorria, qual seja a transferência do serviço público para o exercício de particulares através de concessões e permissões. Daí certas atividades tidas como inevitavelmente da peculiaridade do ente estatal terem sido transformadas em operações exercidas por empresas particulares, se bem que regidas por um direito público que assegurava ao Estado uma ingestão na sua vida sem correspondência com o que ocorre no desempenho da atividade econômica própria do domínio privado.

de distinção bem marcantes com atividades outras, mais ou menos identificadas ao próprio atuar das empresas privadas, tomou inevitavelmente difícil a demarcação de onde termina a taxa e de onde começa o preço público.

E bom notar, no entretanto, que, por mais difícil que por vezes se torne a determinação da figura adequada, esta há de resultar dos critérios constitucionais a respeito e não do arbítrio do administrador. Esta assertiva encontra pleno respaldo na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Entre outros julgados em que o Supremo Tribunal Federal ocupou-se do assunto, cabe registrar aqui o RE n. 89.876-R.I (Tribunal Pleno), que teve como Relator o Sr. Ministro Moreira Alves. Nesta ocasião discutiu-se a constitucionalidade do Decreto n. 196, de 12 de novembro de 1975, do Poder Executivo do Município do Rio de Janeiro, que instituiu “tarifa” de lixo. Desse julgado extraiu-se a seguinte ementa:

“Tarifa Básica de Limpeza Urbana.

— Em face das restrições constitucionais a que se sujeita a instituição da taxa, não pode o Poder Público estabelecer, a seu arbítrio, que à prestação de serviço público específico e divisível corresponde contrapartida sob a forma, indiferentemente, de taxa ou de preço público.

— Sendo compulsória a utilização do serviço público de remoção de lixo — o que resulta, inclusive, de sua disciplina como serviço essencial à saúde pública—, a tarifa de lixo instituída pelo Decreto n. 196, de 12 de novembro de 1975, do Poder Executivo do Município do Rio de Janeiro, é, em verdade, taxa. — Inconstitucionalidade do referido Decreto, uma vez que taxa

está sujeita ao princípio constitucional da reserva legal. Recurso extraordinário conhecido e provido”.

A melhor forma de assumir uma posição — que possa fornecer um parâmetro seguro para a separação das duas figuras jurídicas é levar em conta que a taxa só pode existir nas hipóteses em que a própria Constituição autoriza. Embora a polêmica seja de âmbito muito extenso, isto é, lavra na maioria dos países, é forçoso reconhecer-se que, no Brasil, ela ganha contornos muito específicos em razão do detalhamento a que a matéria tributária é submetida no próprio bojo da Constituição.

Assim sendo, é forçoso reconhecerem-se alguns parâmetros de direito positivo sem os quais as questões no Brasil perdem a sua real significação. Embora o tema tenha de ser retomado nessa obra na parte dedicada ao Direito Tributário, não nos escusamos de avançar desde logo alguns pontos.

Assim sendo, taxa é uma modalidade tributária, conseqüentemente. submetida às prerrogativas e as restrições que são próprias dos tributos. Só pode ser utilizada quando o Poder Público exerce o poder de polícia ou quando presta ao contribuinte um serviço público específico e divisível ou, ao menos, o coloca à sua disposição. Daí se segue que pode haver cobrança de taxa sem fruição efetiva do serviço. É o que a Constituição chama de “utilização potencial” (art. 145, II).

O preço público ou tarifa, por sua vez, é toda cobrança de um serviço efetivamente prestado, portanto fruído pelo particular que o contratou por um ato de vontade. Não pode haver, em conseqüência, preços públicos obrigatórios, é dizer, advindos de qualquer fator ou de qualquer consumo de serviços que não sejam decorrentes de urna manifestação voluntária do usuário. Não há possibilidade, pois, de cobrança de preço por serviço público potencial. A mera colocação em disponibilidade por ato de iniciativa do Poder Público não gera o direito da cobrança de tarifa. Se, contudo, o particular solicita o serviço, ingressa na relação jurídica, ainda que não venha a consumir propriamente a utilidade posta à sua disposição, é óbvio que a mera instalação do serviço já pode gerar o direito à cobrança de uma tarifa correspondente e compatível. E o caso dos telefones públicos. Obtida a ligação telefônica, ainda que o usuário dela não faça uso, deve pagar a tarifa correspondente à instalação da respectiva linha.

Receitas creditícias

O terceiro grande grupo de receitas públicas é o das receitas

creditícias. Estas resultam da entrada do Estado no mercado financeiro. Fundamentalmente o crédito público resulta de uma relação bilateral voluntária em que o particular empresta dinheiro ao próprio Estado. Esta não deve confundirse, no Brasil, com o empréstimo compulsório. A Constituição trata a este como modalidade tributária, e não corno uma operação creditícia comum, precisamente por lhe faltar o caráter de voluntariedade.

O crédito público

O crédito público inclui-se, sem dúvida, entre os meios de que desfruta o Estado para obter fundos. Guarda, contudo, uma nítida diferença com as receitas tributárias. Estas não geram o dever de restituir as quantias havidas. No fundo, os empréstimos públicos não acrescem o patrimônio estatal porque a cada entrada de caixa corresponde o surgimento de um lançamento no passivo, de tal sorte que a operação se torna patrimonialmente neutra, o que levou Aliomar Baleeiro a afirmar que não se incluem os empréstimos entre as receitas ou, quando muito, são receitas impropriamente ditas.

O crédito público é hoje alimentado por operações voluntárias. Tem- se tomado em muitos países um instrumento ordinário de suprimento dos cofres públicos. E preciso observar que se trata de recurso já utilizado na Antiguidade, quando duas notas chamavam muito a atenção; os juros altos da cobrança e as circunstâncias que cercavam sua celebração ou sua Cobrança. Eram freqüentes as operações bélicas para forçar os devedores ao pagamento, do que resultavam, por vezes, autênticas chacinas.

Durante a Idade Média e até os primeiros séculos da Idade Moderna praticou-se largamente o empréstimo público. No entretanto, havia uma abissal diferença entre essas operações e o que se entende, hodiernamente, por crédito público. Eram empréstimos feitos ao príncipe segundo à maior ou menor confiança que este despertasse aos