Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o plano plurianual;
III - os orçamentos anuais.
§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma re- gionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
§ 3º - O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerra- mento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária.
§ 4º - Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previs- tos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive funda- ções instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, di- reta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entida- des e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
§ 6º - O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demons- trativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.
§ 7º - Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compati- bilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.
§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibi- ção a autorização para abertura de créditos suplementares e contrata- ção de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.
§ 9º - Cabe à lei complementar:
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a ela- boração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orça- mentárias e da lei orçamentária anual;
II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da admi- nistração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretri- zes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.
§ 1º - Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados:
I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da Repú- blica;
II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacio- nais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atua- ção das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58.
§ 2º - As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que so- bre elas emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plená- rio das duas Casas do Congresso Nacional.
§ 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos pro- jetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:
I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretri- zes orçamentárias;
II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os prove- nientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos; b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municí- pios e Distrito Federal; ou
III - sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
§ 4º - As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.
§ 5º - O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Con- gresso Nacional para propor modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja alteração é proposta.
§ 6º - Os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes orçamen- tárias e do orçamento anual serão enviados pelo Presidente da Repúbli- ca ao Congresso Nacional, nos termos da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º.
§ 7º - Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que não contrariar o disposto nesta seção, as demais normas relativas ao processo legislativo.
§ 8º - Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspon- dentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legis- lativa.
Art. 167. São vedados:
I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentá- ria anual;
II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais;
III - a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autori- zação legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes;
VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recur- sos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa;
VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recur- sos dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessida- de ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, § 5º;
IX - a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autori- zação legislativa.
X - a transferência voluntária de recursos e a concessão de emprés- timos, inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Fede- ral e dos Municípios.(Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
XI - a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata o art. 195, I, a, e II, para a realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)
§ 1º - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabili- dade.
§ 2º - Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no e- xercício financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autori- zação for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro subseqüente.
§ 3º - A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o dispos- to no art. 62.
§ 4.º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993)
Art. 168. Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º. Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Esta- dos, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.
§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remunera- ção, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qual- quer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só pode- rão ser feitas: (Renumerado do parágrafo único, pela Emenda Constitu- cional nº 19, de 1998)
I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentá- rias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 2º Decorrido o prazo estabelecido na lei complementar referida neste artigo para a adaptação aos parâmetros ali previstos, serão ime- diatamente suspensos todos os repasses de verbas federais ou estadu- ais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios que não observa- rem os referidos limites. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 3º Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o prazo fixado na lei complementar referida no caput, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios adotarão as se- guintes providências: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
I - redução em pelo menos vinte por cento das despesas com car- gos em comissão e funções de confiança; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
II - exoneração dos servidores não estáveis. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 4º Se as medidas adotadas com base no parágrafo anterior não forem suficientes para assegurar o cumprimento da determinação da lei complementar referida neste artigo, o servidor estável poderá perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto da redução de pessoal. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 5º O servidor que perder o cargo na forma do parágrafo anterior fará jus a indenização correspondente a um mês de remuneração por ano de serviço. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 6º O cargo objeto da redução prevista nos parágrafos anteriores será considerado extinto, vedada a criação de cargo, emprego ou fun- ção com atribuições iguais ou assemelhadas pelo prazo de quatro anos. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 7º Lei federal disporá sobre as normas gerais a serem obedecidas na efetivação do disposto no § 4º. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
ORÇAMENTO PÚBLICO NATUREZA JURÍDICA
Grassa notória divergência entre os doutrinadores no pertinente em se estabelecer a natureza jurídica do orçamento, alguns destacados estudiosos consideram o orçamento corno simples ato administrativo e outros não menos importantes, consideram-no como uma lei, id est, um ato formal legal.
Falar da natureza jurídica de um instituto é identificar o que significa esse instituto no mundo do dever ser.
Régis Fernandesnoticia que para León Duguit:
“o orçamento é ao mesmo tempo um ato administrativo em relação aos gastos, porque basta mera operação administrativa para despesa e em relação à arrecadação dos tributos, adquire caráter de lei em seu sentido material, porque gera obrigações fiscais de conteúdo jurídico para o contribuinte e é geral e abstrata.”
Para Yves Gandra da Silva Martins, reconhecido tributarista pátrio, e Celso Ribeiro Bastos, renomado constitucionalista:
“orçamento é materialmente constitucional, posto que é essencial ao Estado de Direito, que se constitui na vida fiscal e nos gastos públi- cos."
Entretanto, em que pese essas divergências de ordem doutrinária, é indiscutível reconhecer que em nosso ordenamento jurídico o orçamento público é uma Lei em sua natureza, conforme estatui a própria Constitu- ição Federal de 1988 em seus arts. 165 e seguintes.
Daí que, para nós não resta dúvida de que o orçamento é lei em sentido formal, posto que previsto na lei maior de nosso ordenamento e que atende os requisitos do processo legislativo tratado no art. 59 da Constituição Federal de 1988. Logo o orçamento é uma lei ordinária temporária, haja vista ser elaborada para vigorar num determinado exercício financeiro, que entre nós é de um ano, conforme preceitua o art. 34 da Lei n. 4.320, de 17 de março de 1964.
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
O orçamento público surgiu para atuar como instrumento de contro- le das atividades financeiras do governo. Entretanto, para real eficácia
desse controle, toma-se necessário que a constituição orgânica do orçamento se vincule a determinadas regras, as quais se acham inseri- das nos princípios orçamentános.
Divergem os doutrinadores na fixação dos princípios orçamentários, sendo que na nossa concepção, os principais são:
Anualidade: de conformidade com o princípio da anualidade, também denominado princípio da periodicidade, as previsões de receita e despesa devem referir-se, sempre a um período li- mitado de tempo (um ano), segundo os arts. 48, II; 165, III, § 50e art. 166 da Constituição Federal. O período de vigência do
orçamento denomina-se exercício financeiro.
No Brasil, de acordo com o art. 34 da Lei n. 4.320, de 17 de março de 1964, o exercício financeiro coincide com o ano civil , que se inicia em primeiro de janeiro e termina em trinta e um de dezembro.
Unidade: segundo esse princípio o orçamento deve ser uno, is- to é, deve existir apenas um orçamento e não mais que um pa- ra cada exercício financeiro. Busca-se com esse princípio elimi- nar a existência de orçamentos paralelos.
Assim, o orçamento deve estar contido numa só peça, contem- plando todos os poderes e os respectivos órgãos da adminis- tração direta e indireta (art. 165, § 5º, da Constituição Federal de 1988).
Universalidade: por esse princípio, a peça orçamentária deve conter todas as receitas e todas as despesas referentes aos Poderes da União, seus fundos. órgãos e entidades da adminis- tração direta e indireta, já que o orçamento tem por escopo o planejamento de todas as despesas e receitas públicas (art. 165, § 5º, II, III, Constituição Federal de 1988).
Exclusividade: consoante o princípio da exclusividade, o or- çamento deve conter apenas matéria orçamentária e não cuidar de assuntos estranhos, o que aliás, está previsto no art. 165, § 8º, da Constituição Federal. A exceção, a este princípio fica por conta da autorização para abertura de créditos suplementares e a contratação de empréstimos, como se vê no dispositivo cons- titucional citado.
Especificação: também denominado princípio da especializa- ção, este princípio tem por objetivo as autorizações globais, ou seja, que as despesas devem ser classificadas de modo preci- so, claro e detalhado. Dessa forma as despesas e receitas or- çamentárias devem ser discriminadas por unidade administrati- va e por elementos. Nos moldes do art. 15 da Lei 11. 4.320, de 17 de março de 1964, entende se por elementos, o desdobra- mento da despesa com pessoal, material, serviços, etc. Publicidade: define esse princípio que o conteúdo orçamentá-
rio deve ser divulgado (publicado) através dos veículos oficiais de comunicação para o conhecimento público e para a eficácia de sua validade, o que é princípio exigido para todos os atos o- ficiais do governo, preconizado no caput do art. 37, e art. 165, § 3º. da (Constituição Federal de 1998, e mais recentemente na Lei de Responsabilidade Fiscal. Enfim, deve o orçamento ser público e notório).
Equilíbrio: pelo princípio do equilíbrio se entende que, em cada exercício financeiro, o montante da despesa não deve ultrapassar a receita prevista para o período. O equilíbrio é considerado, por muitos doutrina-dores, como uma regra não rígida, embora a idéia de equilibrar receitas e despesas continue ainda sendo perseguida a médio ou longo prazo. Urna razão fundamentada para defender esse princípio é a convicção de que ele constitui o único meio de limitar o crescimento dos gastos governamentais. Com o recente advento da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n. 101 de 4.5.2000), exigindo equilíbrio orçamentário, foi elevada em nível de obrigação legal, a ser observada pelos administradores públicos, pelo menos no Brasil.
ESPÉCIES DE ORÇAMENTO
Três são os tipos de orçamento previstos na Carta Magna de 1988, a saber:
Plano Plurianual: o primeiro tipo de orçamento estatuído na Constituição Federal de 1988, em seu art. 165, I, e § 1º, é o Plano
Plurianual (PPA). O mesmo trata-se de um orçamento-programa. de médio prazo, com duração de quatro anos, iniciando sua contagem no segundo ano de cada mandato governamental e estendendo a sua vigência até o primeiro ano do mandato subseqüente, de modo a proporcionar a continuidade da Administração Pública.
Trata-se de uni plano, onde são planejadas e ordenadas as ações governamentais, visando alcançar os objetivos e metas fixados pelos governos Federal, Distrital, Estadual e Municipal.
Ex vi da Constituição Federal, a lei que instituir o PPA estabelecerá