Esse círculo virtuoso da solidariedade intergeracional está sujeito às vicis-situdes da dinâmica econômica, dado que a taxa de retorno dos regimes de repartição é, por definição, igual à taxa de crescimento da economia. Ou seja, a sustentabilidade dos regimes de repartição depende do crescimento de longo prazo determinado pelas dinâmicas demográfica e tecnológica. Dessa forma, a dinâmica previdenciária está diretamente relacionada à dinâmica econômi-ca-demográfica. As mudanças estruturais na demografia e na tecnologia dos últimos 35 anos (final do século passado e início deste século) estão afetando a taxa de crescimento de longo prazo e, dessa forma, vêm comprometendo os regimes previdenciários de repartição, instituídos como parte essencial do Estado social na grande maioria dos países ricos após a Segunda Guerra Mundial. Os países periféricos (em geral, os de renda per capita intermediá-ria) que adotaram alguma forma de Estado social, incluindo o regime previ-denciário de repartição, estão sendo atingidos pelo mesmo fenômeno, ainda que beneficiados pelo estoque de conhecimento tecnológico e pela transição demográfica temporalmente defasada, o que supostamente garantiria taxas médias de crescimento econômico superiores às dos países ricos e, assim, dariam mais tempo para o processo de transição e reequilíbrio atuarial.
A janela de oportunidade propiciada pelo bônus demográfico10 seria parti-cularmente relevante para ser aproveitada, a qual infelizmente parece quase que perdida para a maioria desses países, inclusive o Brasil.11
10 O bônus ou dividendo demográfico é representado pelo período em que há uma cres-cente proporção de pessoas em idade potencialmente ativa comparativamente aos grupos etários teoricamente dependentes. Ou seja, uma elevada proporção de adultos na população relativamente à participação de crianças e idosos, significando uma bai-xa tabai-xa de dependência. Teoricamente, a maior proporção de pessoas em idade ativa favorece o crescimento econômico, já que o predomínio daqueles que produzem mais do que consomem, em comparação com aqueles cujo consumo costuma ultrapassar a capacidade produtiva, propicia mais reservas e aumento dos recursos disponíveis por indivíduo. O bônus se fecha quando a proporção adultos/dependentes começa a de-crescer, significando uma taxa de dependência crescente.
11 No Brasil, esse fenômeno atingirá seu pico entre os anos de 2022 e 2023, quando as razões de dependência voltarão a crescer e começará a ser fechada a janela de oportu-nidades demográficas. Algumas projeções populacionais do IBGE indicam, porém, que
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Transição demográfica
A associação entre as dinâmicas econômico-demográfica e previdenciária determina a sustentabilidade previdenciária sob a perspectiva do Estado social. O componente demográfico da dinâmica econômica é particularmente relevante. As profundas mudanças demográficas ainda em curso afetaram a previdência social duplamente: diretamente, pelo desequilíbrio atuarial entre contribuintes e beneficiários, e indiretamente, pelos impactos negativos da dinâmica demográfica sobre o crescimento econômico de longo prazo.
A contínua queda da taxa de fecundidade (reduzindo a taxa de natalidade) combinada com o aumento sistemático da expectativa de vida desde os anos 1960 (com a consequente queda da taxa de mortalidade) resultaram numa transição demográfica com mudança drástica da estrutura etária dos países ricos e posteriormente dos países pobres, de uma pirâmide etária jovem (proporcional da base para o vértice), para uma pirâmide etária envelhecida (achatada, com estreitamento da base e alargamento do vértice). Dessa forma, a crescente razão de dependência dos idosos aumentou significativamente a proporção de beneficiários (população adulta inativa segurada) em relação aos contribuintes, que dependem, por sua vez, do tamanho da população economicamente ativa (PEA) e da taxa de ocupação formal. A sistemática queda da taxa de fecundidade (e natalidade), atualmente inferior ao nível reprodutivo médio de 2,1 filhos por mulher em idade fértil, vem impactando negativamente a PEA. E com seu menor tamanho relativo, a PEA reduz o crescimento econômico de longo prazo.
A dimensão da crise deflagrada pelos efeitos das mudanças demográficas sobre os sistemas previdenciários públicos de repartição de benefício definido fundado nas transferências de renda entre gerações, que sustentam a depen-dência solidária intergeracional, já estava presente nas previsões sombrias do final do século passado com base nas projeções populacionais para os países ricos no século XXI que se avizinhava. A eminência de desequilíbrios atuariais ameaçando a sustentabilidade dos sistemas públicos de repartição deflagrou um processo generalizado de reformas nos países ricos a partir dos anos 1990, com consequências ainda presentes atualmente, haja vista o
o fim do bônus demográfico poderia ter sido antecipado para 2019.
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conflito distributivo embutido nas reformas, não apenas entre gerações (de assalariados) como entre os receptores de rendas do trabalho e do capital, em função das diferentes soluções tributárias implementadas pelos países, se mais ortodoxas (olhando apenas para o lado das despesas do equilíbrio atuarial) ou mais heterodoxas (olhando também para o lado das receitas do equilíbrio atuarial, inclusive tributação ordinária adicional e discriminató-ria, para evitar desequilíbrios sociais etários).
Uma medida simples da dimensão da crise é acompanhar a evolução dos efeitos observados das mudanças demográficas sobre a proporção das des-pesas do sistema público de previdência no PIB dos países ricos na virada do século XX para o século XXI e as estimativas ao longo da primeira metade deste século baseadas nas projeções populacionais, que até o momento se mostraram acertadas.
No final do século passado essa proporção despesas previdenciárias/PIB já apresentava clara deterioração, especialmente em países com regimes pre-videnciários mais generosos em seus benefícios e organizados de forma sepa-rada entre os setores público e privado, como Alemanha e Holanda. Segundo Eatwell (2002, p. 179), em 1984 as despesas previdenciárias já representavam 13,7% do PIB alemão e 12,1% do PIB holandês, crescendo de forma acele-rada até o final do século XX, atingindo 16,4% e 13,4%, respectivamente, em 2000. Países com nível de desenvolvimento similar que já possuíam regimes integrados de aposentadoria ou em processo de convergência e transitavam para um regime misto repartição-capitalização, como Estados Unidos e Reino Unido12, apresentavam proporções das despesas previdenciárias no PIB bem menores em 1984, de 8,1% e 7,7%, respectivamente, mantendo esse nível em 2000, com 8,2% e 7,5%. O Japão, por sua vez, até então com uma proporção despesas/PIB dentre as mais baixas dos países ricos, de 6% em 1984, expe-rimentou um salto para 9,4% em 2000, resultado do adiantado processo de envelhecimento de sua população.
12 Que continuam até hoje, porém, majoritariamente no regime de repartição, que ainda representa 64% e 63% do sistema previdenciário desses países, respectivamente (parti-cipação das rendas de aposentadorias do regime de repartição sobre o total das rendas de aposentadorias). (ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DE-VELOPMENT, 2016, p. 20)
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Os efeitos estimados de longo prazo das mudanças demográficas sobre a deterioração do déficit previdenciário foram, à época, de uma evolução explosiva da relação despesas/PIB, ceteris paribus, especialmente nos países com regime puro de repartição e mais generosos em seus benefícios. Para a Alemanha, estimava-se para os próximos 20 anos um aumento de 5,2 p.p. das despesas (de 16,4% em 2000 para 21,6% em 2020), e para os 20 anos posteriores (2020-2040), um aumento de 9,5 p.p., de tal forma que a razão despesas/PIB chegaria a 31,1% em 2040. As estimativas para a Holanda não eram muito dife-rentes dessa evolução explosiva, aumentando em 40 anos 15,1 p.p. (de 13,4%
em 2000 para 28,5% em 2040). Mesmo nos Estados Unidos, com um sistema público menos generoso e uma estrutura etária mais jovem, a relação despe-sas/PIB saltaria 6,2 p.p. em 40 anos, atingindo 14,6% do PIB americano em 2040. As estimativas para o Japão eram próximas às dos Estados Unidos, com aumento de 5,3 p.p. nesses 40 anos, que representariam 15,7% do PIB japonês em 2040. O único país com um aumento estimado relativamente pequeno foi o Reino Unido, de 2,3% do PIB em 40 anos (11,2% em 2040), explicado pelo ajuste atuarial sobre os benefícios dos aposentados já nos anos 1980, quando os valores reais das aposentadorias do sistema público começaram a sofrer uma redução significativa. (EATWELL, 2002, p. 179)
Essas estimativas de crescimento explosivo das despesas previdenciárias sobre o produto/renda das economias ricas indicavam um custo de carre-gamento da massa de aposentados pela população em idade ativa (PIA) que ameaçava o pacto solidário intergeracional. Esse custo expressa a carga pre-videnciária, dada pela razão entre a massa em valor das aposentadorias e o total da PIA (15-64 anos), que depende tanto do crescimento das despesas previdenciárias (efeito longevidade) como da evolução da PIA (efeito fecun-didade). Em números índices, tomando 1980 igual a 100, a carga média esti-mada por indivíduo em idade ativa seria insuportável em 2040: na Alemanha e no Japão, aumento de 54% (de 100 para 154); Holanda, 39% (139); Estados Unidos, 31% (131); e Reino Unido, 11% (111).
Equação do equilíbrio previdenciário
Para uma visualização da anatomia da crise previdenciária, Eatwell pro-põe um modelo de agregados macroeconômicos básicos do fluxo anual da
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renda nacional: P x N = (s + t) [y x W], onde P é o valor médio das aposen-tadorias, N o número de aposentados (PN = massa de valor de benefícios das aposentadorias), W a população ocupada (PEA – PEAD),13 y a produ-tividade média do trabalho (renda nacional Y sobre a população ocupada W), s a taxa de poupança (poupança S sobre a renda nacional Y), e t a alí-quota média de impostos (receita tributária líquida sobre a renda nacional Y). Para eliminar os pressupostos pouco realistas do modelo (aposentados como único grupo de dependentes, com todas as poupanças e impostos direcionados para o consumo dos aposentados) e transformar efetivamente a equação numa identidade entre despesas (lado esquerdo) e receitas (lado direito) previdenciárias, podemos considerar sp e tp em substituição a s e t. Assim, tp é a contribuição/tributação efetivamente direcionada para o pagamento das aposentadorias, a tributação previdenciária, composta pela contribuição dos empregados e pela contribuição patronal (cp) e os impostos ordinários direcionados para previdência (tpo), que podem variar anualmente para garantir o equilíbrio financeiro previdenciário. No caso da taxa de poupança, sp representa aquela diretamente direcionada para a previdência na eventualidade de existir um regime previdenciário misto, de tal forma que parte das receitas previdenciárias fossem para um fundo de capitalização na proporção sp da renda nacional. Na hipótese de um regime de repartição puro, sp seria igual a zero.
Assim, a equação reformulada ficaria da seguinte forma:
P x N = (sp + tp) [y x W]
No caso do regime de repartição puro temos:
P x N = tp (y x W), em que sp = 0
Rearranjando esta equação de despesas-receitas para uma equação das variáveis relevantes de análise, temos:
N ∕ W = r x (y ∕ P) em que r = sp + tp Se sp = 0, temos:
N ∕ W = tp x (y ∕ P)
13 População economicamente ativa desempregada.
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O lado esquerdo da equação N/W é a razão de dependência previdenciá-ria, que estabelece a relação entre os beneficiários e contribuintes do sistema no âmbito da interdependência intergeracional. Nesse caso, são retirados do numerador da razão de dependência demográfica os idosos que não são segurados pelo sistema (em geral os egressos do trabalho informal na idade ativa) e do denominador a população em idade ativa que não trabalha, que trabalha na informalidade e os desempregados, ou seja, N representa apenas os segurados e W a PEA ocupada formal.
O lado direito da equação ry/P é a razão entre a produtividade média do trabalho e o valor médio das aposentadorias ponderada pela taxa de tri-butação-poupança previdenciária, podendo ser definida como a razão de sustentabilidade do sistema previdenciário, uma vez que a capacidade pro-dutiva da economia representada pela produtividade do trabalho estabelece um limite para o valor das aposentadorias. Quanto maior for essa razão, maior será a sustentabilidade do sistema (e quanto menor a razão, menor a sustentabilidade). Por sua vez, a taxa r (voluntária e compulsória) pode ser considerada como o custo de oportunidade social do sistema previdenciá-rio. Ou seja, representa o percentual da renda nacional que a sociedade está disposta a transferir aos idosos para seu consumo presente (taxa compulsó-ria da alíquota de contribuição e de tributação tp) ou a sacrificar de seu con-sumo presente para seu concon-sumo futuro no período de inatividade (taxa de poupança voluntária sp).
Essa equação previdenciária fundamental pode ter uma expressão tem-poral em taxas de crescimento. (EATWELL, 2002, p. 181) Assim,
n – w = r’ + y’ – p
Para o regime de repartição puro, temos:
n – w = tp’ + y’ – p
O equilíbrio dessa equação da dinâmica previdenciária depende direta-mente da dinâmica econômica decomposta em dinâmica demográfica e dinâ-mica tecnológica. Sinteticamente, para preservar o equilíbrio previdenciário num eventual aumento da razão de dependência pelo aumento temporal da diferença n – w, seria necessário um aumento equivalente da diferença (r’ + y’) – p. Supondo, por exemplo, o valor médio das aposentadorias cons-tante (P), p seria igual a zero e teria que haver um aumento combinado da
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alíquota de contribuição (r’ = t’p se sp = 0) e da produtividade do trabalho (y’) igual à nova diferença n – w (ou seja, nt+1 – wt+1 = t’p (t+1) + y’t+1 … nt+n – wt+n = t’p
(t+n) + y’t+n). Na eventualidade de estagnação da produtividade do trabalho (y’ = 0) pela ausência de progresso tecnológico, o ônus do equilíbrio recai-ria exclusivamente sobre os trabalhadores ativos pelo aumento da alíquota de contribuição (t’p > 0) e sobre os trabalhadores inativos segurados pela redução dos benefícios médios (p < 0). Fica evidente que o equilíbrio pre-videnciário no longo prazo proveniente da variável demográfica autônoma do envelhecimento da pirâmide etária (n > w) depende estruturalmente do desempenho da economia, expresso na equação pela taxa de crescimento da produtividade do trabalho (y’) e pela taxa de crescimento do emprego (w), uma vez que os ajustes nas variáveis atuariais (tp e P) possuem um teto social, acima do qual ficaria insustentável o compromisso solidário intergeracional.
Primeiro vamos analisar as taxas de crescimento das duas variáveis do lado esquerdo da equação expressando a evolução da razão de dependência.
A taxa de crescimento do número de aposentados (n) depende da dinâmica demográfica, particularmente da evolução da expectativa de vida ao nascer e, mais no curto prazo, da expectativa de sobrevida dos idosos já em idade inativa, expressa na evolução da taxa de mortalidade média dos idosos.14 A outra variável é a taxa de crescimento da população ocupada (w), depen-dente do dinamismo da economia pelos seus dois componentes. Pelo lado da oferta, o crescimento da força de trabalho (população em idade ativa) depende fundamentalmente da evolução da taxa de fecundidade (natali-dade). As projeções do cenário de referência da ONU são de uma tendência decrescente do crescimento da população, ainda que muito desigual entre as regiões do mundo. Isso porque o longo processo de redução da taxa de mor-talidade média, ainda em curso com a crescente melhoria da expectativa de vida média, não é suficiente para compensar o processo de drástica redução da taxa de fecundidade, que já atingiu grande parte da periferia, nos países da Ásia e da América Latina. Pelo lado da demanda, a expansão da ocupa-ção (populaocupa-ção economicamente ativa ocupada) depende da evoluocupa-ção da demanda agregada da economia no longo prazo, que impacta favoravelmente
14 Dadas as taxas de fecundidade ao nascer da geração que atualmente é idosa e das ge-rações em idade ativa, que constituem o futuro contingente de inativos.
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o crescimento da produtividade do trabalho e a demanda por força de tra-balho, estabelecendo um círculo virtuoso entre oferta e demanda agregada.
A experiência empírica da economia brasileira e de outras economias periféricas com elevada informalidade do mercado de trabalho evidencia também que o crescimento da demanda agregada da economia induz o cres-cimento da formalização. Nesse caso, o crescres-cimento de w se dá pelo meca-nismo de transferência de força de trabalho do mercado de trabalho informal e do desemprego para o mercado de trabalho formal.
Em suma, a condição de evolução equilibrada (e relativamente estável) da razão de dependência no longo prazo significa um enorme desafio da política econômica visando ao pleno emprego da força de trabalho e, no caso dos países periféricos, ao crescimento da formalização do mercado de trabalho.
Uma vez que o numerador da razão de dependência está “contratado” pela quase autonomia dos determinantes da transição demográfica, resta sua alte-ração pela mudança das regras do contrato social (como aumento da idade mínima de aposentadoria) e pelo aumento do denominador, de tal forma que a razão de dependência não seja explosiva e consiga alguma estabilidade.
O sistemático aumento da expectativa de vida média justifica socialmente o aumento da idade mínima de aposentadoria e, com isso, a eventual redu-ção do crescimento de n com o correspondente aumento do crescimento de w, contendo momentaneamente ou atenuando a deterioração da razão de dependência.15 Pelo lado do denominador dessa razão, o crescimento de w depende da evolução da oferta de força de trabalho e da expansão da demanda por força de trabalho. A restrição local da taxa de fecundidade à oferta de força de trabalho não impede sua expansão no contexto de uma economia globalizada. A liberação global dos fluxos migratórios seria uma política supranacional de elevada eficácia para suprir as restrições demográ-ficas dentro das fronteiras nacionais, como foi a experiência internacional bem-sucedida no século XIX. No entanto, vai na contramão das políticas migratórias restritivas hoje adotadas majoritariamente pelos países ricos.
No caso dos países da periferia, a existência de um “exército de reserva” de subempregados alojados na economia informal e no desemprego favorece
15 Medida adotada de forma generalizada em todas as reformas previdenciárias dos últi-mos 30 anos.
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políticas de inclusão para dar funcionalidade ao mecanismo de transferência desse exército para o mercado de trabalho formal, contribuindo não apenas para a estabilidade da razão de dependência como também para o cresci-mento da renda do trabalho, fortalecendo o consumo agregado da economia e, portanto, o crescimento da demanda agregada, que é decisivo para acelerar a demanda por força de trabalho, especialmente do emprego formal. A ten-dência das economias contemporâneas de n > w impõe desafios de políticas
“fora da caixa”, em geral não nos manuais de economia, como a liberação global dos fluxos migratórios e os incentivos não convencionais à formali-zação do mercado de trabalho, que numa visão puramente economicista (curto prazo) e fiscalista (que não incorpora as “ondas secundárias” do mul-tiplicador de renda), não são consideradas nos cânones dos “fundamentos”.
Vamos agora analisar as variáveis que determinam a evolução da razão de sustentabilidade do sistema previdenciário do lado direito da equação, ou seja, a evolução da diferença (r’ + y’) – p, focalizando inicialmente na diferença y’ – p. A condição de uma evolução equilibrada é y’ > p (ou seja, y’/p > 1), que sustenta uma evolução favorável da razão de sustentabilidade (y/P). No entanto, a razão y/P inicial é uma condição precedente. Uma razão inicial muito baixa exigiria uma aceleração da evolução y’ > p, nem sempre possível pelas limitações técnico-econômicas para a aceleração de y’.
Primeiro analisaremos a determinação do valor médio inicial das aposen-tadorias Pi estabelecido pela taxa de reposição previdenciária, definida pelo percentual da renda do trabalhador ativo mantido na aposentadoria, calculado pela divisão do primeiro benefício pelo último salário recebido na vida ativa.16 A taxa de reposição depende do arranjo político-institucional do regime pre-videnciário. Ela é limitada pelos condicionantes econômicos-atuariais e varia muito entre os países. Na grande maioria dos países da OCDE, após as reformas dos anos 1990 e 2000, fica em torno de 50% do último salário.17
16 Para os regimes de repartição de benefício definido. Pode ser calculada também tendo como base de cálculo a média dos salários recebidos ao longo da carreira ou alguma variante desse critério.
17 No entanto, possuem diferenças significativas, especialmente entre os benefícios dos regimes público e privado. O padrão geral nos países da OCDE é que são mais altas para os servidores públicos, sendo as maiores diferenças entre os sistemas público e privado (esquema compulsório) no Reino Unido e nos Estados Unidos, de 84 e 52 p.p.,
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Assim, o parâmetro para a definição de P é o valor médio dos salários dos trabalhadores ativos segurados. Em economias com quase 100% de forma-lização do trabalho e cobertura previdenciária universal, como nos países ricos, o valor médio dos salários dos segurados equivale aproximadamente ao da população economicamente ativa ocupada, que tem uma pequena franja de informais, especialmente de imigrantes (ilegais). No longo prazo, o salário médio é parametrizado pela produtividade média da economia representada na equação básica por y, a renda nacional (renda do trabalho + renda do capital) por trabalhador ocupado. Isso porque a produtividade do trabalho mede a capacidade produtiva da economia, que estruturalmente
Assim, o parâmetro para a definição de P é o valor médio dos salários dos trabalhadores ativos segurados. Em economias com quase 100% de forma-lização do trabalho e cobertura previdenciária universal, como nos países ricos, o valor médio dos salários dos segurados equivale aproximadamente ao da população economicamente ativa ocupada, que tem uma pequena franja de informais, especialmente de imigrantes (ilegais). No longo prazo, o salário médio é parametrizado pela produtividade média da economia representada na equação básica por y, a renda nacional (renda do trabalho + renda do capital) por trabalhador ocupado. Isso porque a produtividade do trabalho mede a capacidade produtiva da economia, que estruturalmente