Todo orçamento público é único e, independente da esfera governamental na qual esteja inserido, refletirá a finalidade e as peculiaridades da instituição, a fim de compatibilizar as muitas necessidades de seu público com os limitados recursos disponíveis para atendê-las (PIRES, 2005). Vislumbra-se, assim, as prioridades do governo e sua política de gestão orçamentária (PIRES; MOTTA, 2006).
O orçamento público permite que a gestão dos recursos públicos seja realizada de maneira mais eficiente, e assegura a atuação da população no controle das receitas e despesas públicas (PIRES, 1999).
Nesse contexto, entende-se o orçamento das Instituições Federais de Ensino Superior (IFES) como um instrumento de planejamento que retrata o processo decisório da instituição, estabelecendo prioridades para o atendimento das demandas relativas ao desempenho de suas funções – ensino, pesquisa e extensão (MORAIS; SILVA, 2011). Para tanto, tem como fontes de recursos: a) recursos repassados pelo Tesouro do Estado; b) os recursos diretamente arrecadados, denominados de recursos próprios; c) recursos provenientes de convênios e contratos (MEDEIROS; DUARTE; LIMA, 2014).
Ainda que a Constituição Federal de 1988 (CF/88) (BRASIL, 1988), em seu artigo n. 207, confira às universidades o gozo de “autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial” e a obediência ao princípio da indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão, essas instituições, entidades sem fins lucrativos, são dependentes economicamente do Estado. Por isso, a Lei n. 9.394 (BRASIL, 1996), em seu artigo n. 55, dispõe que a União assegurará
anualmente em seu orçamento geral recursos suficientes para manutenção e desenvolvimento das IFES por ela mantidas.
O orçamento anual das IFES está inserido na Lei Orçamentária Anual (LOA) da União, mais especificamente no Orçamento Fiscal, estando atrelado às metas e prioridades constantes na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e às diretrizes, objetivos e metas constantes no Plano Plurianual (PPA) da União (MORAIS, 2010).
Em seu planejamento orçamentário anual, a União distribui créditos orçamentários para seus Ministérios a fim de custear os gastos públicos necessários para o atendimento das demandas da população em várias áreas (MORAIS, 2010). Ainda em seu artigo n. 55, a Lei n. 9.394 (BRASIL, 1996) estabelece que a União destinará às IFES recursos suficientes para sua manutenção e desenvolvimento, para que essas garantias sejam cumpridas, o artigo n. 69 estabelece percentuais mínimos de destinação da receita de impostos da União. Atualmente, a lei supracitada define, em seu artigo n. 212, o montante correspondente a 18% da receita de impostos prevista na LOA da União, onde, nessa base de cálculo, são excluídas as transferências aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios, e as operações de crédito por antecipação de receita orçamentária de impostos.
A fim de prover recursos públicos necessários à manutenção e desenvolvimento das IFES, para execução de despesas de custeio e de investimentos necessários para um atendimento efetivo das atividades de ensino, pesquisa e extensão, a União descentraliza esses recursos para o Ministério da Educação (MEC) (ANDRADE, 2015), “órgão responsável pela coordenação do sistema de ensino superior, cabendo-lhe o seu controle normativo, o financiamento das IFES e a sua fiscalização e avaliação” (MENDONÇA, 2016, p. 20).
O MEC, ao obter a informação do montante a ele previsto, distribuirá certa quantia de recursos às IFES, de forma proporcional, destinada às despesas com manutenção e investimento, utilizando-se da Matriz de Orçamento de Custeio e Capital (Matriz OCC) (GAMA JUNIOR; BOUZADA, 2015). Os parâmetros utilizados na elaboração dessa matriz terão como base os critérios definidos no artigo n. 4, parágrafo 2, do Decreto Presidencial n. 7.233, de 19 de julho de 2010, saber:
i – O número de matrículas e a quantidade de alunos ingressantes e concluintes na graduação e na pós-graduação em cada período;
ii – A oferta de cursos de graduação e pós-graduação em diferentes áreas do conhecimento;
iii – A produção institucionalizada de conhecimento científico, tecnológico, cultural e artístico, reconhecida nacional ou internacionalmente;
iv – O número de registro e comercialização de patentes;
v – A relação entre o número de alunos e o número de docentes na graduação e na pós-graduação;
vi – Os resultados da avaliação pelo Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior - SINAES, instituído pela Lei no 10.861, de 14 de abril de
2004;
vii – A existência de programas de mestrado e doutorado, bem como respectivos resultados da avaliação pela Fundação Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior - Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES); e
viii – A existência de programas institucionalizados de extensão, com indicadores de monitoramento.
Também a Portaria Ministerial n. 651 do MEC, de 24 de julho de 2013, instrui em seu artigo n. 3 que
[...] a composição da Matriz OCC terá como base o número de alunos equivalentes de cada universidade, calculado a partir dos indicadores relativos ao número de alunos matriculados e concluintes da graduação e pós-graduação de cada universidade federal, bem como, entre outros, o indicador de eficiência/eficácia RAP (relação aluno-professor) e os indicadores de qualidade dos cursos de graduação e pós-graduação baseados em sistemas de informação do Ministério da Educação.
Com base no valor da receita prevista, as IFES planejam suas ações e despesas para o exercício seguinte e retornam as informações orçamentárias ao MEC compiladas em seu Orçamento anual, de modo que o papel da IFES é definir a aplicação dos recursos para o atendimento de suas demandas.
O MEC, por sua vez, consolida todos os orçamentos das instituições a ele vinculadas em um orçamento único e encaminha a proposta ministerial para o a Secretaria de Orçamento Federal (SOF) do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), órgão central do Sistema de Orçamento, responsável pelas orientações normativas acerca do orçamento e por finalizar a proposta orçamentária do governo federal e encaminhá-la para os trâmites legais até sua aprovação (MILIONI; BEHR; GOULARTE, 2015).
O valor efetivamente repassado às instituições tem sua base de cálculo ajustada ao longo da efetiva arrecadação das receitas previstas, mediante a abertura de créditos adicionais (BRASIL, 1996, art. 69, § 3).
O recurso repassado às IFES pelo MEC, segundo Mendonça (2016, p. 21) provém do Fundo Público Federal (FPF), constituído pelos recursos arrecadados pelos “impostos, contribuições, taxas cobradas pelo governo federal, utilização do patrimônio, atividades agropecuárias e industriais, operações de créditos, alienação de bens, amortização de empréstimos etc.”. De acordo com Alves (2016), o FPF financia os “programas do governo voltados para saúde, educação, habitação,
saneamento, assistência social”, dentre outros, de forma que as IFES disputam recursos, num contexto mais amplo, com outros sujeitos de áreas distintas.
Alves (2016) informa que, na descentralização do MEC para as IFES, os recursos são enviados para custeamento dos gastos com pessoal, ativo e inativo, com itens de capital ou itens de custeio, conforme as demandas informadas pela IFES na etapa de planejamento. O recurso para despesa de capital é controlado desde o MEC até a descentralização interna das IFES e só poderá ser gasto em obras ou materiais permanentes e equipamentos; já o de custeio pode ser livremente distribuído em diárias, material de consumo, treinamento, passagens, bolsa, contratação de serviços de terceiros, dentre outros necessários ao custeamento da manutenção das IFES (MENDONÇA, 2016).
Contudo, resguardados os limites legais, cada instituição é capaz de adotar sua própria forma de gestão, de acordo com a realidade na qual está inserida. Gama Junior e Bouzada (2015) salientam que, considerando que os recursos públicos limitados, as IFES devem primar por uma eficiente administração dos recursos financeiros e uma boa gestão acadêmica, alicerces principais para uma gestão universitária satisfatória.
As IFES são regidas pela legislação federal, pelos seus estatutos, pelos regimentos gerais e por resoluções de seus conselhos superiores (MENDONÇA, 2016). Além de estarem sujeitas às normas gerais de finanças públicas, as IFES também estão subordinadas às diretrizes contidas na Lei n. 9.394 (BRASIL, 1996), conhecida como Lei das Diretrizes e Bases da Educação Nacional, que estabelece, dentre outros assuntos, parâmetros de ordem orçamentária, financeira e patrimonial necessários ao seu bom desempenho.
O artigo n. 54 da Lei n. 9.394 (BRASIL, 1996) concede às IFES autonomia quanto à gestão orçamentária para que elas aprovem e executem planos, programas e projetos de investimentos referentes a obras, serviços e aquisições em geral, de acordo com os recursos alocados pela União (inciso iii) e também para que elaborem seus próprios instrumentos orçamentários (inciso iv).
O orçamento dessas instituições demonstra, de forma concreta e detalhada monetariamente, os programas, projetos e atividades planejadas para a efetivação dos objetivos traçados para o exercício financeiro seguinte (PALUDO, 2013b), de acordo com sua realidade e necessidades prioritárias.
A fim de executar eficientemente os recursos recebidos, é aconselhável às IPES primarem por um planejamento adequado, que vise “selecionar e executar um conjunto de ações, necessárias e suficientes, que possibilitarão partir de uma situação atual existente e alcançar uma situação futura desejada” (PALUDO, 2013a, p. 232), que agregue benefícios ao processo gerencial, como: “aumento da assertividade nas tomadas de decisão, promoção da visão de conjunto, aumento da participação e da comunicação, a identificação das responsabilidades” (MORAIS; SILVA, 2011, p. 99), resultando em uma melhor alocação e aplicabilidade de recursos.
Francisco e Faria (2008, p. 6), com base em sua análise sobre a integração entre o planejamento e o orçamento público federal e na instrução do Senado Federal acerca do Plano Plurianual de 2000 a 2003, definem o planejamento como:
Um curso de ação programado, visando ao atingimento de um objetivo. Planejar não é só declarar o que queremos que aconteça amanhã. Planejar é definir, com os meios que se têm, os caminhos a serem seguidos de acordo com a direção traçada para atingir a ação. No serviço público, estas ações são os programas que o governo desenvolve.
O planejamento não é estático, mas sim flexível, sendo monitorado continuamente e adaptado à realidade sempre que necessário e em tempo hábil. Segundo Paludo (2013a, p. 203), o planejamento governamental é “a atividade que, a partir de diagnósticos e estudos prospectivos, orienta as escolhas de políticas públicas”.
Conforme instrui a legislação, o orçamento das IFES será contemplado no Orçamento Fiscal da LOA da União, contendo ações que atendam aos anseios, às demandas e às reivindicações da comunidade universitária e da sociedade em geral. Para isso, enfrentam dificuldades resultantes da limitação dos recursos financeiros, da carência de pessoal qualificado, e da carência de infraestrutura de materiais e de equipamentos (MORAIS; SILVA, 2011). A fim de diminuir ou eliminar os prejuízos causados por essas dificuldades, recomenda-se ao gestor público a adoção de um planejamento orçamentário contínuo.
Em seu planejamento, gestão e controle de recursos, as IFES utilizam-se do Orçamento-programa, cujas principais características, elencadas por Pires (2001, p. 24), são: (1) integração planejamento-orçamento; (2) quantificação de objetivos e fixação de metas; (3) relações insumo-produto; (4) escolha das alternativas programáticas; (5) acompanhamento físico-financeiro; (6) avaliação de resultados; e (7) gerência por objetivos.
O Programa é o elemento básico da estrutura do Orçamento-programa e, segundo Giacomoni (2012), representa o nível máximo de classificação do trabalho a cargo das unidades administrativas superiores do governo – Ministérios, Autarquias, Fundações, empresas, etc. –, sendo traduzido por um produto final que representa os objetivos para os quais a unidade foi criada.
Segundo o autor, é com base na classificação por Atividades que o Orçamento- programa é elaborado e apresentado, bem como executado e controlado, ou seja,
[...] a atividade representa um agrupamento de operações de trabalho ou tarefas geralmente executadas por unidades administrativas de nível secundário dentro de uma organização a fim de alcançar as metas e objetivos do programa da unidade (GIACOMONI, 2012, p. 174-175).
A estrutura programática do Orçamento-programa tem por princípio demonstrar as realizações do governo e os resultados pretendidos (MORAIS, 2010), e apresenta o planejamento governamental em quatro categorias, definidas como: Programa, Projeto, Atividades e Operações Especiais.
Em consonância com o disposto na Portaria n. 42 (BRASIL, 1999, p. 1),
Programa, é o instrumento de organização da ação governamental visando à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual;
Projeto, é um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo;
Atividade, é um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação de governo;
Operações Especiais, são as despesas que não contribuem para a manutenção das ações de governo, das quais não resulta um produto, e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços.
Nesse sentido, conforme apontado por Giacomoni (2012, p. 163), o Orçamento- programa apresentará:
a) os objetivos e propósitos da instituição com a utilização dos recursos orçamentários;
b) os programas governamentais planejados para a concretização dos objetivos;
c) os custos dos programas, considerando o custo com pessoal, material, equipamentos, serviços, etc.; e
d) medidas de desempenho a fim de analisar esforços despendidos na execução dos programas e seu produto final.
Giacomoni (2012, p. 167) sintetiza as principais características do Orçamento- programa quando comparado ao Orçamento tradicional em:
i. O Orçamento-programa é o elo entre o planejamento e as funções executivas da organização;
ii. Os recursos orçamentários são alocados visando à consecução de objetivos e metas;
iii. As decisões orçamentárias são tomadas com base em avaliações e análises técnicas das alternativas possíveis;
iv. Todos os custos dos programas são considerados na elaboração do orçamento, inclusive os que extrapolam o exercício;
v. A estrutura do orçamento está voltada para os aspectos administrativos e de planejamento;
vi. O principal critério de classificação é o funcional-programático;
vii. Utiliza, sistematicamente, indicadores e padrões de medição do trabalho e dos resultados;
viii. O controle visa avaliar a eficiência, a eficácia e a efetividade das ações governamentais.
Minghelli (2009) aponta que, apesar dos avanços auferidos pela utilização da ferramenta de orçamento público, há ainda desafios a serem contornados, citando como exemplos os problemas da desigualdade e da falta de mecanismos democráticos de participação e de controle do Orçamento Público, limitando-se a avanços técnicos, significativos sim, mas ineficientes diante da complexidade dos problemas referidos.
Corroborando com o autor, Morais e Silva (2011) apontam que os desafios próprios da natureza e missão das IFES envolvem a gestão universitária no aspecto estrutural, no processo de planejamento, no processo de decisão, na diminuição das desigualdades em geral. Além disso, as IFES são impactadas pelas instabilidades econômicas nacionais que refletem diretamente nas contas públicas como um todo.
2.4 ESTUDOS PRECEDENTES SOBRE O ORÇAMENTO PARTICIPATIVO EM