A universidade, sem dúvidas, é um tipo especial de organização, tanto pelas suas características de produção multifinalista, quanto pelos seus processos, estruturas e recursos. Ela é uma organização atípica em que recursos e processo são seres humanos, por isso, ela merece destaque na literatura organizacional como um tipo especial de burocracia. Baldridge et al. (1971) Identificaram características que fazem da universidade um tipo especial de organização.
Romero (1988) e Freitas e Silveira (1997) destacam idiossincrasias que distinguem as universidades das demais organizações: a natureza política das decisões; a estrutura fragmentada e descentralizada; as decisões políticas tomadas pelos órgãos colegiados; a dificuldade de mensuração dos seus produtos e serviços; a dificuldade de estabelecer padrão de desempenho e de compromissos com os
resultados; a mistura de autonomia e de dependência nas relações da instituição com a sociedade; a relativa difusão de autoridade através de zonas de poder e de influência e a fragmentação interna do poder. No entanto, existem dimensões organizacionais comuns às organizações universitárias e não-universitárias, a necessidade de mantê-la interada com o seu meio para garantir os recursos necessários ao seu compromisso social e a definição de uma missão. (MEYER JR.,1988).
Somam-se a essas idiossincrasias outras dificuldades para modernizar a administração da universidade, considerando contradições internas, como: (i) a universidade, ao mesmo tempo em que precisa integrar-se ao sistema educacional como um todo, exige um desenvolvimento autônomo; (ii) institucionalmente, ela encontra-se entre o "controle público" e a autonomia; e, em termos econômicos, entre a democratização do ensino e o atendimento às demandas da sociedade; (iii) em relação às suas atividades, a universidade luta pela preponderância entre o ensino e a pesquisa. (JANNE, 1981). Contudo, a organização universitária tem conseguido sobreviver ao longo dos séculos e em sociedades diversas devido a sua capacidade de adaptar-se ao tempo e às circunstâncias históricas e sociais.
Sob esse prisma, apresenta-se a seguir, a estrutura e o funcionamento do conjunto das universidades federais brasileiras, priorizando-se a apresentação da estrutura em vigor, remetendo as análises para os capítulos sete, oito e nove, onde as estruturas estão configuradas em cada uma das universidades de acordo com a contextualização histórica e as orientações de Mintzberg (1979b).
As universidades federais são vinculadas ao Ministério da Educação e do Desporto (MEC), obedecem ao princípio de indissociabilidade entre as atividades de ensino, pesquisa e extensão e gozam de autonomia didático-científica, administrativa, de gestão financeira e patrimonial, conforme o artigo 207, da Constituição Federal de 1988. Elas são regidas pela legislação federal de ensino superior, pelos seus Estatutos (aprovados pelo Conselho Universitário e publicado em Portaria Ministerial), pelos Regimentos Gerais e por Resoluções emanadas de seus Conselhos Superiores.
A maioria das universidades federais, especialmente as criadas na década de 60, organiza-se sob a forma de autarquia de regime especial, o que significa fazer parte da administração pública, portanto sendo submetidas às legislações que regem as demais organizações públicas federais.
A estrutura formal dessas universidades consta nos seus estatutos e regimentos, nos quais estão descritos os níveis de autoridades e responsabilidades dos diversos órgãos e departamentos que a compõe. Constam nos seus organogramas, em geral, três níveis hierárquicos: i) Administração Superior; ii) Órgãos Suplementares e Auxiliares e, iii) Unidades Acadêmicas.
A Administração Superior é formada pelos Conselhos Superiores - Conselho Universitário (CONSUNI); Conselho de Ensino, Pesquisa e Extensão (CONSEPE) ou (CEPE); Conselho de Administração (CONSAD) e Conselho de Curadores. Esses conselhos são responsáveis pelas formulações de políticas e diretrizes; do acompanhamento e controle da execução financeira e patrimonial das universidades. No nível da Administração Superior, inclui-se, ainda: a Reitoria como órgão executivo. Em analogia com a ilustração 4 (p.57 do capítulo dois) a Administração Superior corresponde à cúpula estratégica.
Os Órgãos Suplementares e Auxiliares desenvolvem atividades de apoio às atividades-fim das universidades, dentre os quais destacam-se: Bibliotecas Universitárias; Hospitais; Museus; Escolas-modelo; Editoras; Rádios Universitárias; Núcleos de Processamento de Dados; Superintendências e as Pró-Reitorias como órgãos de coordenação e supervisão das atividades fim e meio. Essa multiplicidade de órgãos corresponde de acordo com Mintzberg (1995) a linha intermediária; a tecnoestrutura e as assessorias de apoio.
As Unidades Acadêmicas estão no nível de direção e coordenação das atividades-fim, compostas pelos Centros, Faculdades e Departamentos acadêmicos. Os Departamentos Acadêmicos constituem a menor fração da estrutura universitária no que se refere à organização didática, administrativa, tendo na sua competência a execução das atividades de ensino, pesquisa e extensão. De acordo com a ilustração 4 as Unidades Acadêmicas compõem o núcleo operacional.
Sinteticamente, as estruturas das universidades federais podem ser representadas conforme o modelo de organograma exemplificado na ilustração 8 a seguir. Este modelo foi elaborado com base nos organogramas das universidades selecionadas como unidades de análise da pesquisa.
Ilustração 8 - Modelo de Organograma de Universidade Federal
Trindade (1994), ao comentar sobre o caráter complexo da estrutura universitária, como uma instituição multifuncional, desafios de gestão e planejamento, considera que a universidade enfrenta sérias dificuldades para assegurar níveis aceitáveis de excelência acadêmica. Nesse sentido, a qualidade tornou-se o problema central das universidades brasileiras, assim como as universidades latino-americanas que se encontram em um estágio em que têm que gerir, simultaneamente,
a massificação da matrícula, a criação e difusão da ciência, a profissionalização da docência, a internacionalização do desenvolvimento científico e tecnológico, a democratização de suas estruturas, e rever suas relações com o Estado e a sociedade (TRINDADE, 1994, p.3).
Após a publicação da LDB/96, têm sido editados sucessivos documentos
CONSELHO SUPERIOR COMISSÕES COMISSÕES CONSELHO CURADORES REITOR CONSELHO SUPERIOR PROCURADORIA COODENADORIA
PRÓ-REITORIA PRÓ-REITORIA PRÓ-REITORIA PRÓ-REITORIA PRÓ-REITORIA PRÓ-REITORIA
DEPTOS Órg. Supl. DEPTOS Órg. Supl. DEPTOS DEPTOS
CENTROS OU FACULDADES CENTROS OU FACULDADES CENTROS OU FACULDADES CENTROS OU FACULDADES CENTROS OU FACULDADES CENTROS OU FACULDADES GABINETE COODENADORIA
legais que regulamentam o sistema de funcionamento das universidades, da sua criação ao processo de acompanhamento, reconhecimento e avaliação para revalidação do seu reconhecimento. Essas intervenções normativas somam-se às suas características históricas permeadas pelos jogos de poder e dominação política de seus membros. A expressão do poder na universidade é problemática e se encontra dividida em dois segmentos: primeiro, o poder acadêmico que se sustenta no conhecimento e que é exercido pelos docentes e, segundo, o poder burocrático que é baseado nas leis, regulamentos e normas relativas ao ensino; e à gerência econômica que é exercida pelos administradores. Portanto, de um lado, estão os docentes, os seus valores, princípios e objetivos; de outro lado, estão os administradores com seus valores e interesses, que nem sempre se coadunam com os objetivos específicos dos docentes. Essa (des)articulação entre os poderes provoca tensões que interferem no processo decisório das universidades (LANZILLOTTI, 1997).
Diante disso, estudos foram realizados com base em quatro modelos teóricos que expressam de formas diferentes essa relação de poderes e de processo decisório nas organizações universitárias: o colegial; o burocrático, o político e o da anarquia.