O CONCEITO DE REFUGIADO NOS ORDENAMENTOS JURÍDICOS INTERNACIONAL, EUROPEU E PORTUGUÊS *
16. O Sistema Europeu Comum de Asilo (SECA) constitui um dos aspectos mais dinâmicos da agenda legislativa europeia É constituído por um conjunto de regras estabelece o regime a
aplicar aos pedidos de asilo, determina os procedimentos, fixa prazos comuns e assegura um mínimo de direitos aos requerentes de asilo – como, por exemplo, o direito a não ser transferido para um Estado-membro que não disponha de condições para os (as) receber. A primeira geração de harmonização legislativa das regras relativas ao asilo por parte da União Europeia identifica-se com a Convenção de Aplicação do Acordo Schengen, o Acto Único Europeu, o Acordo de Schengen, a Convenção de Dublin de 1990 e o Livro Branco do Mercado Interno. Em particular, foi através da criação do SECA71 que se verificou a forma mais significativa de aproximação de legislações em 1999 com o Tratado de Amsterdão que passou a prever as matérias do asilo e da imigração no seu Título IV, conforme foi anteriormente referido neste estudo72. O Sistema Europeu Comum de Asilo subdivide-se em cinco actos
legislativos de relevância: (1) o Regulamento de Dublin III73; (2) a Directiva procedimentos de
asilo74; (3) a Directiva relativa ao estatuto de refugiado ou Directiva qualificação75; (4) a
68 Cfr. artigos 1.º, 4.º, 6.º, 7.º e 10.º da CDFUE. Cfr. Proc. Samba Diouf, C-69/10, EU:C:2011:524; Proc. MM, C-
277/11, EU:C:2012:744; Procs. apensos Y e Z, C-71/11 e C-99/11, EU:C:2012:518; e Procs. apensos X, Y e Z, C-199/12 e C-201/12, EU:C:2013:720.
69 Cfr. Trabalhos Preparatórios da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia – Charte 4332/00 Convent 35,
pp. 495-528.
70 Cfr. M. den Heijer, sub article 18, p. 530.
71 Sobre a evolução do SECA veja-se, N. Piçarra, Em direcção a um procedimento comum de asilo, Themis, n.º 3,
2001, pp. 281 ss..
72 A expansão das competências da UE nesta área foi reforçada nas Conclusões de Tampere em 1999 através da
reiteração, pelo Conselho Europeu, da necessidade do estabelecimento de um sistema europeu comum de asilo: “13. O Conselho Europeu reitera a importância que a União e os Estados-membros atribuem ao respeito absoluto do direito de requerer asilo. Acordou em trabalhar no sentido da criação de um sistema comum europeu de asilo, baseado numa aplicação integral e abrangente da Convenção de Genebra, assegurando deste modo que ninguém será reenviado para o país onde é perseguido, ou seja, mantendo o princípio da não recusa de entrada.”
73 Regulamento (CE) n.º 343/2003 do Conselho, de 18 de Fevereiro de 2003, que estabelece os critérios e
mecanismos de determinação do Estado-membro responsável pela análise de um pedido de asilo apresentado num dos Estados-membros por um nacional de um Estado terceiro. Este regulamento, que veio substituir a Convenção de Dublin de 1990, foi alterado em 2013 pelo Regulamento (UE) n.º 604/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Junho de 2013, que estabelece os critérios e mecanismos de determinação do Estado-membro responsável pela análise de um pedido de protecção internacional apresentado num dos Estados-membros por um nacional de um Estado terceiro ou por um apátrida.
74 Directiva 2013/32/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Junho de 2013, relativa a procedimentos
comuns de concessão e retirada do estatuto de protecção internacional. Esta directiva revogou a Directiva 2005/85/CE do Conselho, relativa a procedimentos comuns de concessão e retirada do estatuto de protecção internacional, doravante abreviadamente referida como “Directiva procedimentos de asilo”.
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O CONTENCIOSO DO DIREITO DE ASILO E PROTEÇÃO SUBSIDIÁRIA - 2.ª edição atualizada III. Doutrina
Directiva relativa às condições de acolhimento76; e (5) o Regulamento Eurodac77.
A título exemplificativo, da combinação que resulta destes documentos legislativos, uma pessoa que passe as fronteiras externas de UE e que necessite de protecção internacional, verá regulada pelos critérios impostos Regulamento de Dublin III a decisão sobre qual o Estado responsável pelo seu pedido de protecção. Durante o decorrer do procedimento de concessão e de retirada de protecção internacional, seguem-se as regras da Directiva procedimentos de asilo e a recolha de impressões digitais aos requerentes de asilo está vinculada ao respeito pelo Regulamento Eurodac. Por último, a decisão da atribuição, ou não, de protecção internacional (estatuto de refugiado ou protecção subsidiária) depende do preenchimento dos critérios impostos pela Directiva relativa ao estatuto do refugiado e pela Convenção de Genebra de 1951 e pelo Protocolo Adicional de 1967.
O principal objectivo do Sistema Europeu Comum de Asilo era, no momento da sua criação, o de estabelecer um sistema comum regional de asilo, de forma a promover um único procedimento e um estatuto de protecção internacional uniforme. Se os instrumentos normativos que compõem o SECA são operacionalmente interdependentes para a construção de uma política uniforme de asilo na UE, a verdade é que, para a análise do tema central deste estudo – o conceito de refugiado –, é a Directiva relativa ao estatuto do refugiado o documento que está no centro deste debate. Este documento tem como objecto um conjunto de normas que estabelecem as condições a preencher por nacionais de Estados terceiros ou apátridas para beneficiarem de protecção internacional, isto é, um estatuto uniforme para os refugiados e para pessoas elegíveis para protecção subsidiária. O regime da protecção internacional estabelecido pela Directiva relativa ao estatuto do refugiado não proíbe a aprovação ou a manutenção, pelos Estados-membros, de normas mais favoráveis no que toca à “determinação das pessoas que preenchem as condições para beneficiarem do estatuto do refugiado ou que sejam elegíveis para protecção subsidiária […]”, salvo se essas normas
desrespeitarem o conteúdo da directiva78.
Há vários factores que determinam os números de requerentes de asilo em cada Estado: a
75 Directiva 2011/95/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de Dezembro de 2011, que estabelece
normas relativas às condições a preencher pelos nacionais de países terceiros ou por apátridas para poderem beneficiar de protecção internacional, a um estatuto uniforme para refugiados ou pessoas elegíveis para protecção subsidiária e ao conteúdo da protecção concedida, (reformulação), JO L 337, 20.12.2011, doravante abreviadamente referida como “Directiva relativa ao estatuto de refugiado”. Esta directiva revoga a anterior Directiva 2004/83/CE do Conselho.
76 Directiva 2013/33/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Junho de 2013, que estabelece normas em
matéria de acolhimento dos requerentes de protecção internacional. Esta directiva revogou a Directiva 2003/9/CE do Conselho, doravante sumariamente referida como “Directiva relativa às condições de acolhimento”.
77 Regulamento (CE) n.º 2725/2000 do Conselho, de 11 de Dezembro de 2000, relativo à criação do sistema
‘Eurodac’ de comparação de impressões digitais para efeitos da aplicação efectiva da Convenção de Dublin. Posteriormente foi revogado pelo Regulamento (UE) n.º 603/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Junho de 2013, relativo à criação do sistema ‘Eurodac’ de comparação de impressões digitais para efeitos da aplicação efectiva do Regulamento (UE) n.º 604/2013, que estabelece os critérios e mecanismos de determinação do Estado-membro responsável pela análise de um pedido de protecção internacional apresentado num dos Estados-membros por um nacional de um Estado terceiro ou um apátrida, e de pedidos de comparação com os dados Eurodac apresentados pelas autoridades responsáveis dos Estados-membros e pela Europol para fins de aplicação da lei (doravante abreviadamente referido como “Regulamento ‘Eurodac’”) e que altera o Regulamento (UE) n.º 1077/2011, que cria uma Agência europeia para a gestão operacional de sistemas informáticos de grande escala no espaço de liberdade, segurança e justiça.
78 Cfr. artigo 3.º da Directiva relativa ao estatuto do refugiado.
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situação geográfica, as ligações históricas (muitas vezes coloniais) entre os Estados, a língua, a presença de familiares ou de outras redes sociais. Este cenário explica a falta de igualdade na distribuição de requerentes de asilo por toda a Europa. Assegurar a solidariedade e a repartição equitativa dos respectivos encargos pelos vários Estados-membros são, por isso, os
princípios fundamentais que subjazem ao SECA79.
A próxima secção analisa o estatuto do refugiado que resulta do regime da protecção internacional a nível do direito da União Europeia e, em particular, do SECA; no fundo, concretiza quem são os migrantes que cabem dentro da categoria de refugiado, da de
requerente de asilo e da de pessoa elegível para protecção subsidiária80.
3.3.1. O conceito de refugiado no direito da União Europeia
17. O termo refugiado, em direito da União Europeia, é definido pela Directiva relativa ao