Os primeiros desenvolvimentos

Até finais do século XIX, o asilo era uma prática corrente244 _{e estava regulado na América} Latina com base no costume do asilo diplomático. 245 _{Contudo, a 1 de maio de 1865, teve lugar}

muito mais significativos do que os pedidos de asilo individuais. Uma determinação do estatuto de refugiado em termos individuais, e em contextos similares, não seria evidentemente possível.” (Cfr. CIERCO.: ob. cit., p. 60).

240 _{Cfr. JOSÉ MORAIS.: ob.cit., pp.340 e pp. 341-345.}

241 _{Leia-se, a este respeito: “[en] América Latina se han distinguido, tanto por el derecho positivo como por la}

doctrina, dos formas o categorías de asilo: el asilo territorial, también denominado a veces refugio, y el asilo político o diplomático.” (Cfr. GROS ESPIELL, Hector.: “El derecho internacional americano sobre asilo territorial y extradición en sus relaciones con la Convención de 1951 y el Protocolo de 1967 sobre estatuto de los refugiados” in AA.VV.:

Asilo y protección internacional…ob.cit., p.35). 242 _{Idem, p.36.}

243 _{Cfr. MONROY CABRA, Marco Gerardo.: Derecho Internacional Público, Santa Fé de Bogotá – Colombia, 4ª Edición,}

Temis, 1998, p. 549.

244 _{Como podemos constatar através de alguns pedidos de asilo efetuados na América Latina “ – In 1850, the former}

President of the Republic of Ecuador took refuge in the Consulate of Colombia (then callerd New Grenada) in Quito and then in that of the United States; - In 1865, the President of the Republic of Peru and his ministers took refuge in the Legation of France in Lima; - in may 1870, the Minister of Great Britain to Guatemala granted asylum to a Guatemalan polítican; - In 1874, the Minister of the United States in Bolivia granted asylum to two person sought by the Bolivian Government; - On a number of occasions, including one case in 1875, polítical refugees found asylum in the Legation of the United in Haiti; In 1885, the President of the Republic of Ecuador and his Minister of the Interior were granted asylum in the Legation of Colombia; In 1991, the conflict between the President and Congress of Chile led to the granting of asylum to two persons in the Legation of the United States in Santiago. On 21 august of the same year, two other group of persons, respectively 5 and 19 in number, took refuge in the legations of Spain and the United States.” in UN General Assembly, Question of Diplomatic Asylum : Report of the Secretary-General, 22 september 1975, A/10139 (Part II), available at: http://www.unhcr.org/refworld/docid/3ae68bf10.html [consultado em 26/07/2011].

245 _{Relativamente a esta temática, existe alguma controvérsia jurisprudencial e doutrinal: “ [la] existência y validez}

de las costumbres regionales há sido admitida por la docrtina y por la jurisprudência internacional. La Corte

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na cidade de Lima (Peru), a primeira Conferência com o objetivo claro e específico de regulamentar juridicamente o direito de asilo. Assim, foram emanadas algumas conclusões com este propósito: acordou-se nas condições e nos procedimentos que eram necessários adotar para a concessão de asilo e fixou-se um limite temporal desta concessão de asilo. Ou seja, esta deveria ter como limite temporal o equivalente ao tempo necessário para que os próprios refugiados se pudessem colocar em segurança.

Dois anos depois, a 15 de janeiro de 1867, teve lugar a segunda Conferência na cidade de Lima onde o Ministro de Negócios Estrangeiros propôs a abolição do direito de asilo no Peru. Para o efeito, enviou a 1 de fevereiro do mesmo ano “um memorandum a todas as missões diplomáticas estrangeiras, onde afirmava categoricamente que o governo peruano «não reconheceria jamais o direito de asilo nos termos em que tinha sido praticado no passado. Para o futuro só reconheceria o mesmo direito dentro dos estritos limites impostos pelo direito internacional que, no entanto, são bastantes para solucionar os casos excecionais que se possam vir a dar.”246

Alguns dias mais tarde, o representante do governo peruano declarou reconhecer o asilo diplomático dentro dos limites estabelecidos no Direito das Gentes. Contudo, somente a 23 de janeiro de 1889, é assinado e, posteriormente, ratificado por Argentina, Bolívia, Paraguai, Peru e Uruguai em Montevideu,247 _{no Primeiro Congresso Sul-americano de Direito Internacional}

Internacional de Justicia se refirió expresamente al tema en el asunto de asilo de Haya de la Torre (sentencia del 20 de noviembre de 1950). En esa ocasión aceptó, en principio, la posible existencia de costumbres regionales. Luego en el caso relativo al derecho de Pasaje, sobre Territorio Indio (1960), la Corte incluso admitió la existencia de costumbres bilaterales. Pero la Corte sostuvo en el caso de Haya de la Torre un criterio restrictivo y limitado sobre la costumbre regional. No en cuanto al hecho de que la costumbre regional pudiera existir como tal y ser fuente del derecho, sino en lo que se refiere a la existencia de una costumbre regional en América Latina sobre asilo, cuestión sobre la que tuvo una posición negativa, y en cuanto a que el Estado que invoca la costumbre debe probar su existencia y el asentimiento del Estado eventualmente obligado a la formación de esa regla consuetudinaria. La posición de la Corte sobre la inexistencia de una costumbre regional americana sobre asilo, fue duramente criticada en las opiniones disidentes de los jueces latinoamericanos Álvarez, Azevedo y Caicedo Castilla. Y sus exigencias sobre prueba de la existencia y asentimiento del Estado obligado, por parte del Estado demandante que la invoca, han merecido las críticas de la doctrina, que ha llegado a afirmar que se trataba de pedir una “probatio diabolica” (Cfr. GROS ESPIELL, Hector.: “El derecho internacional americano sobre asilo territorial y extradición en sus relaciones con la Convención de 1951 y el Protocolo de 1967 sobre estatuto de los refugiados” in AA.VV.: Asilo y

proteccion internacional…ob.cit.,p.51 mas, também, pp.52-54). Além disso, “[no] acórdão Haya de la Torre o TIJ

reconheceu a existência de um costume regional, no caso relativo ao asilo diplomático na América do Sul” (Cfr. MIGUEL MARRANA, Rui.: “Direito Internacional Público – Sumários Desenvolvidos 2003-2004”, nota de rodapé nº.13, p. 4 in http://docentes.por.ulusiada.pt/rmmarr/Costume4.pdf [consultado a 26/08/2012]; Neste âmbito, é de realçar: “[el] derecho de asilo diplomático solo es considerado como costumbre regional o local en el âmbito iberoamericano, sempre que se cumplan ciertas condiciones. (…) como recuerda el Tribunal Internacional de Justiça, mientras el asilo territorial supone para el Derecho internacional público “sólo el normal ejercicio de la soberanía territorial. En el caso del asilo diplomático el refugiado se encuentra dentro del territorio del Estado donde se ha cometido el delito. La decisión de otorgar asilo diplomático implica una derogación de la soberanía de ese Estado (…) Dicha derogación de la soberanía territorial no puede ser reconocida a menos que se establezca sobre base legal en cada caso particular. Un siglo antes del famoso fallo del TIJ en el caso de Haya de la Torre, el Gobierno de Chile traza esta misma distinción apelando al Derecho internacional: “El Derecho de las Naciones establece una gran diferencia entre el asilo que una nación concede en su propio territorio y aquél que un ministro diplomático acuerda en algunos casos en virtud de las inmunidades que posee su casa (…). El asilo que una nación otorga en su propio suelo es más amplio, pude concederse en un número mayor de casos y es, por esta razón, más efetivo. El delincuente que se refugia en suelo extranjero deja de existir en el país cuyas leyes ha transgredido.” (Cfr. GORTÁZAR ROTAECHE.: ob,cit. pp. 60-62).

246 _{Cfr. CABRAL DE MONCADA.: ob. cit., p. 479.}

247 _{Este Tratado mantém ainda em vigor entre Uruguai, Argentina e Bolívia.}

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Privado, o Tratado de Direito Penal Internacional.248 _{Este Tratado foi importante para a} consolidação jurídica de asilo no âmbito da América Latina, uma vez que, de forma convencional regulamenta juridicamente o asilo diplomático e o asilo territorial, 249 especificando que “o direito a asilo [era] inviolável para os exilados políticos”.250

248 _{“[Foi] ainda no século passado que ocorreu, no continente americano, a primeira normatização jurídica}

internacional regional pertinente ao asilo. Na ocasião do Primeiro Congresso Sul-Americano de Direito Internacional Privado concluiu-se, aos 23 de janeiro de 1889, o Tratado sobre Direito Penal Internacional, que, em seus artigos 15- 19, vislumbra o asilo, relacionando-o, inter alia, às regras atinentes à extradição e aos delitos políticos. O Tratado de 1889 foi deveras importante numa época em que se lutava pela independência em alguns Estados latino- americanos e pela consolidação da democracia em outros. Nessa luta pela independência e pela democracia, em que constantemente fações dissidentes impunham, à força, sistemas de governo ditatoriais, a utilização do instituto asilo foi ampla” (Cfr. FISCHEL DE ANDRADE.: ob.cit., p. 18). Por outro lado, no que concerne, específicamente, ao Tratado de Direito Penal Internacional GERHARD WERLE refere que “[la] idea de un derecho penal con aplicabilidad universal se puede seguir a lo largo de la historia de la humanidad, pero no es sino hasta el siglo XX cuando se comienza a dar forma jurídica a tales reflexiones. En este proceso, la fundamentación de la responsabilidad penal individual tuvo dos principales obstáculos: por una parte, había que superar la posición defensiva de los Estados frente a cualquier injerencia exterior, anclada en la idea de soberanía. Por otra, se requirió del reconocimiento del individuo como sujeto de derecho internacional público. La idea de una responsabilidad individual era extraña al derecho internacional público clásico. Sólo los Estados – y no los individuos – eran considerados sujetos del derecho internacional.” (Cfr. WERLE, Gerhard.: Tratado de Derecho Penal Internacional, Valencia, Tirant lo Blanch, 2005, p. 43); Contudo, convém sublinhar que este Tratado de Derecho Penal Internacional de Montevideo de 1889 “ordena la entrega del reo de delitos comunes que se asile en una legación (artículo 17). Exceptúa de la extradición a los delitos comunes conexos con el duelo, el adulterio, las injurias y las calumnias y los delitos contra los cultos (artículo 22). También exceptúa a los delitos comunes que tengan conexión con los delitos políticos y todos aquéllos que atacan la seguridad interna o externa de un Estado (artículo 23), determinando que la calificación de los delitos se hará por la nación requerida con arreglo a la ley que sea más favorable al reclamado” (Cfr. GROS ESPIELL, Hector.: “El derecho internacional americano sobre asilo territorial y extradición en sus relaciones con la Convención de 1951 y el Protocolo de 1967 sobre estatuto de los refugiados” in AA.VV.: Asilo y protección internacional…ob.cit., p. 40).

249 _{Como veremos, posteriormente, ao longo desta investigação, muito dos conteúdos dos artigos infra}

referenciados referentes ao Tratado de Direito Penal Internacional foram, sucessivamente, assimilados e integrados em outros instrumentos jurídicos de caráter regional, internacional ou europeu. Assim, por exemplo, o Tratado Penal Internacional fixava em alguns dos seus artigos o seguinte:

“Art.15º – Ningún delincuente asilado en el territorio de un Estado podrá ser entregado a las autoridades de otro, sino de conformidad a las reglas que rigen la extradición.

Art.16º – El asilo es inviolable para los perseguidos por delitos políticos, pero la Nación de refugio tiene el deber de impedir que los asilados realicen en su territorio atos que pongan en peligro la paz pública de la Nación contra la cual han delinquido.

Art.17º – El reo de delitos comunes que se asilase en una Legación deberá ser entregado por el jefe de ella a las autoridades locales, previa gestión del Ministerio de Relaciones Exteriores, cuando no lo efectuase espontáneamente. Dicho asilo será respetado con relación a los perseguidos por delitos políticos, pero el jefe de la Legación está obligado a poner inmediatamente el hecho en conocimiento del Gobierno del Estado ante el cual está acreditado, quien podrá exigir que el perseguido sea puesto fuera del territorio nacional dentro del más breve plazo posible. El jefe de la Legación podrá exigir, a su vez, las garantías necesarias para que el refugiado salga del territorio nacional respetándose la inviolabilidad de su persona. El mismo principio se observará con respecto a los asilados en los buques de guerra surtos en aguas territoriales.

Art.18º – Exceptuase de la regla establecida en el Articulo 15, a los desertores de la marina de guerra en aguas territoriales de un Estado. Esos desertores, cualquiera que sea su nacionalidad, deberán ser entregados por la autoridad local a pedido de la Legación, o en defecto de ésta, del agente consular respetivo, previa la prueba de identidad de la persona.

Art.19º – Los Estados signatarios se obligan a entregarse los delincuentes refugiados en su territorio, siempre que concurran las siguientes circunstancias: 1. Que la Nación que reclama el delincuente tenga jurisdicción para conocer y fallar en juicio sobre la infracción que motiva el reclamo. 2. Que la infracción, por su naturaleza o gravedad, autorice la entrega; 3. Que la Nación reclamante presente documentos, que según sus leyes autoricen la prisión y el enjuiciamiento del reo; 4. Que el delito no este prescripto con arreglo a la ley del país reclamante; 5. Que el reo no haya sido penado por el mismo delito ni cumplido su condena.”, in http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/0607.pdf [consultado a 30/1/2008]; Vide, Cfr. GROS ESPIELL, Hector.: “El derecho internacional americano sobre asilo territorial y extradición en sus relaciones con la Convención de 1951 y el Protocolo de 1967 sobre estatuto de los refugiados” in AA.VV.: Asilo y protección internacional…ob.cit., p. 35.

250 _{Cfr. CIERCO.: ob.cit., p. 62.}

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Assim, as normas fixadas neste Tratado de Tratado de Direito Penal Internacional foram sendo progressivamente assimiladas e integradas em diversas legislações internas de outros Estados (v.g., Uruguai) e serviram de fonte primária para os futuros aperfeiçoamentos legislativos, bem como de inspiração para novos instrumentos jurídicos no âmbito de asilo e refugiados adotados quer ao nível internacional quer no seio da América Latina como, por exemplo, nas Regras de la Paz, de 1898. A adoção dessas Regras de la Paz foram fundamentais para o desenvolvimento do instituto de asilo, uma vez que estipularam um conjunto de procediemntos aquando do pedido de asilo e para o período que medeia a análise deste pedido. 251

No início do século XX, o asilo ganha uma nova projeção na América Latina e uma força jurídica reforçada de âmbito convencional, nomeadamente, com a adoção de novos instrumentos jurídicos como, por exemplo: o Tratado de Washington, assinado a 20 de dezembro de 1907, entre Costa Rica, Guatemala, Honduras, Nicarágua e S. Salvador. Neste Tratado, estabelece-se o asilo político naval, mesmo nos casos em que o navio asilante seja um navio mercante; o

Tratado de Amizade de 1911, assinado entre a República da Argentina e o Paraguai, consagra a

hipótese de asilo político nos edifícios das missões diplomáticas; o Acordo sobre Extradição assinado em Caracas em 1911;252 _{o Tratado de Amizade, assinado a 19 de março de 1917,} entre a República da Bolívia e da Colômbia, consagra a hipótese de asilo político nos edifícios das missões diplomáticas.253

Sem dúvida, neste âmbito, transcende a Convenção sobre Asilo, assinada a 20 de fevereiro de 1928, na VI Conferência Pan-americana de Havana " [sus] artículos 1, 2 y 3, regula lo relativo al

asilo político o diplomático, aunque el inciso 3 del artículo 1º prevé el refugio en territorio

extranjero y el párrafo 5 del artículo 3 puede entenderse que se refiere también al asilo

territorial o refugio”254_{. Um dos princípios salvaguardados nesta Convenção encontra-se}

251 _{Como podemos constatar nas Regras de la Paz de 1898: “(…) [considerando] a necessidade de limitar a práctica}

do asilo que se vinha exercendo na Bolívia, os ministros norte-americanos [George H. Bridgmann], francês [C. de Cotolony] e brasileiro [Eduardo Lisboa], acreditados em La Paz, depois de discutirem a questão, assentaram de acordo [Regras de La Paz de 1898] com os seus Governos na seguintes regras a aplicar: «Todo o indivíduo que pretenda asilo deve primeiramente esperar na sala de espera da legação e declarar previamente o nome, a morada, a profissão, o motivo por que procura asilo e a espécie de perigo que corre. Caso seja julgado digno de asilo segundo o critério adotado em comum pelos ministros [3 ministros] (que inclui o perigo para a vida), deve então assinalar os seguintes compromissos: 1) Consentir na comunicação imediata da notícia do asilo às autoridades locais: 2) Permanecer absolutamente incomunicável com o exterior; 3) Não abandonara legação sem autorização do ministro; 4) Considerar-se ligado, por dever de honra, em face do ministro que o asila; 5) Consentir na sua entrega às autoridades locais, se estas o exigirem e o ministro assim o entender; 6) Afastar-se discretamente da legação no caso de as autoridades locais não terem exigido a sua entrega e o ministro assim o entender. Estas regras foram assinadas pelos os [3 ministros], e representam um dos primeiros passos para a limitação e regulamentação do direito de asilo na América Latina.” (Cfr. CABRAL DE MONCADA.: ob. cit., p. 89).

252 _{Este Acordo foi assinado a 18 de julho de 1911, por Bolívia, Colombia, Equador, Peru e Venezuela e, a pesar de}

incidir na parte substantiva e processual da extradição, no 18º, refere o seguinte: “Fuera de las estipulaciones del presente Acuerdo, los Estados signatários reconocen la institución del asilo, conforme a los princípios del Derecho Internacional.”

253 _{Para além destes Tratados e Convenções, outras Conferências tiveram lugar com o objetivo de elaborar um}

projeto de convenção regional no âmbito do Asilo, como, por exemplo, a 18 a 25 de maio de 1927, teve lugar, no Rio de Janeiro, a Conferencia Internacional dos juristas americanos.

254 _{Cfr. GROS ESPIELL, Hector.: “El derecho internacional americano sobre asilo territorial y extradición en sus}

relaciones con la Convención de 1951 y el Protocolo de 1967 sobre estatuto de los refugiados” in AA.VV.: Asilo y protección internacional…ob.cit., p. 36.

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disposto no “«artº.1º: No es lícito a los Estados dar asilo en legaciones, navios de guerra, campamentos o aeronaves militares, a personas acusadas o condenadas por delitos comunes ni a desertores de tierra y mar. Las personas acusadas o condenadas por delitos comunes que se refugiaren (…) deberán ser entregadas tan pronto como lo requiera el Gobierno local. Si dichas personas se refugiaren en territorio extranjero, la entrega se efectuará mediante extradición, y solos en los casos y en la forma que establezcan los respetivos Tratados y Convenciones o la Constituición y las leyes del país de refugio.»”.255

Esta Convenção foi revista pela Convenção sobre Asilo Político, assinada a 26 de dezembro de 1933, na VII Conferência Internacional Americana de Montevideo. De forma geral, alguns princípios da Convenção de 1928 foram reiterados e, ao mesmo tempo, foram incluídos novos princípios como, por exemplo, a qualificação de determinado ato como crime político passou a ser da exclusiva incumbência ou responsabilidade dos Estados que prestavam asilo. Esta faculdade atribuída ao Estado asilante veio gerar uma certa arbitrariedade e discricionariedade, bem como uma incerteza por parte dos requerentes de asilo, na medida em que os critérios passaram a ser dúbios e variáveis de Estado para Estado. Por outro lado, o asilo político deixou de estar sujeito aos critérios de reciprocidade em virtude do seu caráter humanitário. Naturalmente que a inclusão dessa norma foi verdadeiramente benéfica para todos os requerentes de asilo, uma vez que todos os homens, independentemente da sua nacionalidade, etnia ou religião, poderiam, efetivamente, requerer esta proteção internacional, caso dela necessitassem. Por último, a concessão de asilo por qualquer Estado a um qualquer cidadão de um outro Estado deixou de ser motivo para a interrupção das relações diplomáticas. Na essência, o asilo ganhou a amplitude humanitária e passou a ser considerado um ato pacífico e humanitário.

Outros instrumentos a destacar são o Projeto de Convenção sobre Direito de Asilo de 1937; e o

Tratado sobre Asilo e Refúgio Político de Montevideu, assinado a 4 agosto de 1939.