Evolução e consolidação da análise de impactos urbanísticos: os casos de São Paulo

Considera-se que a preocupação em compatibilizar o desenvolvimento urbano com a capacidade de suporte das estruturas de serviços públicos na cidade de São Paulo tem início no ano de 1971 com a Lei n.º 7.688 que instituiu o Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado do Município – PDDI-SP. Essa lei trata, em seu artigo 3º, da densidade populacional em relação à infra-estrutura urbana, podendo atribuir a esse dispositivo o início da regulamentação da análise de impactos no meio urbano.

Um ano depois, em 1972, iniciou-se a preocupação com os impactos de empreendimentos no sistema viário, especialmente visando os conflitos entre entrada e saída dos edifícios, embarque e desembarque e circulação de pedestres. A lei municipal n.º 7.805 disciplinou a aprovação de edificações com previsão de mais de 100 vagas de estacionamento, determinando que, nesses casos, seriam exigidos dispositivos de controle para entrada e saída de veículos automotores para minimizar as interferências destes com a circulação na via de acesso (MOREIRA, 1997). Posteriormente, com a Lei Municipal n.º 10.506, de 1988, transferiu ao empreendedor os custos das obras necessárias à adequação do sistema viário demandada pela intervenção.

O Plano Diretor de 1988, aprovado sob a Lei n.º 10.676, ao tratar de impacto ambiental, aponta o interesse em controlar as interferências da ação do homem no meio ambiente e sugere a criação de uma estrutura técnica especializada no trabalho de análise de impactos. Ele exige, ainda, a elaboração de Relatório de Impacto sobre o Meio Ambiente (RIMA) para os empreendimentos de significativa interferência no meio urbano, definidos na lei e listados pela legislação federal (MOREIRA, 1997).

Em 1990 destacam-se dois regulamentos que dão efetivo início à análise de impactos no meio urbano: a Portaria n.º 83, que instituiu o Grupo de Trabalho de Mega- Projetos, e a Lei Orgânica do Município de São Paulo.

O primeiro foi idealizado como forma de agilizar a análise de projetos, estabelecendo procedimentos integrados entre os vários órgãos envolvidos no trâmite habitual de aprovação. Moreira (1993) aponta que, apesar dessa intenção, a atuação do citado grupo de trabalho acarretou em morosidade no processo, pois “os organismos envolvidos, ao invés de exercerem suas competências de forma articulada, pretenderam decidir em conjunto como se fossem uma nova instância de aprovação” (MOREIRA,1993). O autor menciona, inclusive, os conflitos interdepartamentais que explicitaram conflitos de interesses coletivos e privados. Além disso, faltava ao grupo “referenciais e fundamentação legal para exigência de medidas compensatórias ou mitigadoras de eventuais efeitos não desejados” (MOREIRA, 1993).

A Lei orgânica de 1990, em seu artigo 159, trata da matéria mencionando efetivamente o Relatório de Impacto de Vizinhança (RIVI) para empreendimentos de impacto:

Art. 159 – Os projetos de implantação de obras ou equipamentos, de iniciativa pública ou privada, que tenham, nos termos da lei, significativa repercussão ambiental ou na infra-estrutura urbana, deverão vir acompanhados de relatório de impacto de vizinhança (SÃO PAULO, 1990, p. 50).

O Decreto Municipal n.º 32.329/92, que regulamentou a Lei n.º 11.282, propôs uma primeira regulamentação do RIVI ao mencionar o direito de vizinhança e definir que os empreendimentos de impacto ambiental e urbano deveriam propor medidas de compatibilização com seu entorno. Esse decreto foi posteriormente alterado pelos decretos municipais n.ºs 34.713, de 1994, e 36.613, de 1996. Ambos estabeleceram novos critérios para a definição de empreendimentos de impacto e o primeiro regulamentou as normas de apresentação e conteúdo do RIVI, bem como os prazos para análise pela comissão responsável. Ressalta-se que esse instrumento, na época, pretendeu agilizar e integrar os

procedimentos de análise por parte das secretarias envolvidas no processo de avaliação do RIVI (SÃO PAULO, 1994). Em julho de 2006, a atribuição de análise do RIVI foi passada para Comissão de Análise Integrada de Projetos de Edificações e de Parcelamento do Solo (CAIEPS), através do Decreto n.º 47.442, que alterou a redação do Decreto n.º 34.713, de 1994. O Quadro 4 apresenta, resumidamente, o histórico dos principais marcos regulatórios da análise de impactos ambientais e urbanísticos no município de São Paulo.

ANO DEFINIÇÃO/CONSIDERAÇÕES

1971 Lei n.º 7.688 – Dispõe sobre a instituição do Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado do Município de São Paulo – PDDI-SP, e dá outras providências. 1972 Lei n.º 7.805 – Disciplinou a aprovação de edifício com mais de 100 vagas de estacionamento

1986 As operações interligadas possibilitam modificar as características de uso e ocupação do solo de determinados terrenos, mediante a contrapartida de doação de habitações de interesse social à Prefeitura de São Paulo

1987 Lei n.º 10.344

1988 Lei n.º 10.676 – Dispõe sobre a instituição do Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado do _{Município de São Paulo – PDDI-SP, e dá outras providências} 1988 Lei n.º 10.209

1990 Portaria n.º 83

1990 Lei orgânica do município de São Paulo 1992 Lei n.º 11.282 – Código de obras e edificações

1992 Decreto n.º 32.329 - Regulamentação do código de obras e edificações 1994 Decreto n.º 34.713 - Regulamentação do Relatório de Impacto de Vizinhança 1996 Decreto n.º 36.613 - Altera decreto de regulamentação do RIV (D. M. 34.713/94)

2006 Decreto n.º 47.442 - Altera decreto de regulamentação do RIV (D. M. 34.713/94) – CAIEPS

Quadro 4 – Histórico dos principais marcos regulatórios relativos à análise de impactos ambientais e urbanísticos em São Paulo.

O relato da experiência de implementação do RIVI em São Paulo mostra o amadurecimento das políticas de análise de impactos ambientais e urbanísticos na cidade. O que geralmente acontece na maioria dos municípios é a evolução da análise de impactos ambientais para a análise de impactos urbanísticos. Mesmo na legislação federal, a análise e avaliação de impactos ambientais está consolidada, enquanto os impactos urbanísticos vêm sendo considerados, principalmente, após 2001, ano de aprovação do Estatuto da Cidade. No caso de São Paulo, tendo em vista o porte da cidade e os reflexos do crescimento acelerado, os impactos urbanísticos evoluíram em conjunto com as políticas de análise, avaliação e licenciamento ambiental.

Na cidade de Porto Alegre a avaliação de impactos urbanísticos seguiu a unificação das políticas de desenvolvimento urbano ambiental. O 1º Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano (1º PDDU), da década de 1980, abordou a questão ambiental e de participação da comunidade. Apesar do avanço, já que a referida Lei Municipal é contemporânea da PNMA e anterior ao Estatuto da Cidade, o plano necessitava de instrumentos de regulamentação, o que gerou conflitos na aplicação, além de morosidade na

aprovação de projetos. Tais implicações levaram à reformulação da Lei, o que resultou na aprovação do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental (2º PDDUA).

O 2º PDDUA está baseado em sete estratégias de ação: estruturação urbana, mobilidade urbana, uso do solo privado, qualificação ambiental, promoção econômica, produção da cidade e sistema de planejamento. Para cada estratégia é definido um conjunto de programas específicos que buscam alcançar os objetivos traçados pelo PDDUA. Na estratégia do sistema de planejamento, por exemplo, destacam-se os sistemas de informações e de avaliação do desempenho urbano.

O artigo n.º33 cria o Sistema Municipal de Gestão do Planejamento (SMGP), gerenciado pela Secretaria de Planejamento Municipal, com os objetivos de:

I – criar canais de participação da sociedade na gestão municipal;

II – garantir o gerenciamento eficaz direcionado à melhoria da qualidade de vida; III – instituir um processo permanente e sistematizado de atualização do PDDUA (PORTO ALEGRE, 1999).

O Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano Ambiental – CMDUA –, tem por finalidade a aprovação de “Projetos Especiais de Empreendimentos de Impacto Urbano, bem como indicar alterações que entender necessárias” e “propor critérios e parâmetros para avaliação de Projetos Especiais Pontuais” (PORTO ALEGRE, 1999).

Conforme o 2º PDDUA, os Projetos Especiais devem ser objeto de Estudo de Viabilidade Urbanística (EVU), com vistas à análise de suas características diferenciadas e à verificação da necessidade de realização de Estudos de Impacto Ambiental, que também deve ser matéria de lei específica. Destaca-se que a integração das políticas de desenvolvimento urbano-ambiental relaciona os instrumentos EVU e EIA, sendo o primeiro um mecanismo de avaliação que direciona ou não o empreendimento à elaboração do segundo.

Rocco (2006) aponta que, apesar da semelhança entre EVU e EIV, a regulamentação de Porto Alegre não substitui o estudo proposto pelo Estatuto da Cidade:

isso porque o EVU é, basicamente, um estudo técnico, que compõe os documentos relacionados ao licenciamento das atividades urbanas e que será analisado exclusivamente pela Administração Pública, sem necessidade de publicidade ou de realização de audiência pública com a população interessada (ROCCO, 2006, p. 169).

A observação do autor é relevante, sobretudo ao se considerar o fato de que o EVU foi implementado antes da aprovação do Estatuto da Cidade. Entretanto, ainda que não atenda aos requisitos enumerados pela Lei Federal, o histórico da aplicação do instrumento

tem experiências que merecem destaque. Cymbalista (s.d.) relata o caso em que a negociação entre a Prefeitura Municipal de Porto Alegre e uma rede de hipermercados resultou em medidas mitigadoras e compensatórias nas áreas de trânsito, proteção de pequenos produtores e do comércio local, construção de equipamentos comunitários e reciclagem de resíduos. A partir da experiência, o autor destaca a “capacidade dos grandes empreendimentos de gerar recursos para ressarcir as cidades de seus impactos (CYMBALISTA, s.d.).

3.2 O Estatuto da Cidade e o EIV: uma necessária aproximação aos fundamentos do