Fases do processo legislativo ordinário

Para Moraes¹⁴ o processo legislativo ordinário apresente 3 (três) fases: “fase introdutória, fase constitutiva e fase complementar”.

A respeito do tema, o doutrinador Silva¹⁵ entende que o processo legislativo ordinário desenvolve-se em 5 (cinco) fases: “(a) introdutória; (b) a de exame do projeto nas comissões permanentes; (c) a das discussões; (d) a decisória; (e) a revisória”.

Independentemente da quantidade de fases do processo legislativo ordinário, o projeto de lei deverá necessariamente respeitar uma ordem para a sua criação, análise, aprovação e publicação.

A iniciativa para apresentar um projeto de lei ao Poder Legislativo decorre da Constituição Federal no art. 61:

Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.

A respeito do tema, Moraes¹⁶ assevera que a iniciativa de lei é a “faculdade que se atribui a alguém ou a algum órgão para apresentar projetos de lei ao Legislativo, podendo ser parlamentar ou extraparlamentar e concorrente ou exclusiva”.

Saviani¹⁷ dissertando sobre o tema enfatiza que projeto de lei que se transformou na nossa LDB foi de iniciativa de um membro do Congresso Nacional:

Promulgada a Constituição Federal em 05.10.88, em dezembro do mesmo ano o deputado Octávio Elísio apresentou na Câmara

14 MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. p. 582.

15 SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. p. 530.

16 MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. p. 582.

17 SAVIANI, Dermeval. A nova lei da educação: trajetória, limites e perspectivas. 6 ed. Campinas:

Autores Associados, 2000, p. 42.

Federal o projeto de lei que recebeu o número 1.258-A/88 fixando as diretrizes e bases da educação nacional.

Por conseguinte, apresentado o projeto de lei ao Congresso Nacional, inicia-se a faze constitutiva, onde haverá ampla discussão e votação a respeito da matéria, conforme ensinamento de Moraes¹⁸:

Nesta fase, uma vez apresentado o projeto de lei ao Congresso Nacional, haverá ampla discussão e votação sobre a matéria nas duas Casas, delimitando-se o objeto a ser aprovado ou mesmo rejeitado pelo Poder Legislativo.

Nesta fase, o projeto de lei seguirá para discussão nas comissões das Casas, antes de ser votado pelo Plenário. Neste ponto, importante destacar o ensinamento de Silva¹⁹ ao afirmar que “os projetos aprovados em qualquer das Casas, devem passar à outra para terem a sua votação confirmada, uma vez que a Constituição exige que ambas as Casas participem do processo [...]”.

Inicialmente, o projeto de lei é discutido numa Comissão que emite parecer sobre sua constitucionalidade e outros aspectos legais (na Câmara, é a “Comissão de Constituição e Justiça e de Redação”; no Senado, a “Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania”).

A Constituição Federal, art. 58, § 2º, inciso I, disciplina a matéria:

Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas terão comissões permanentes e temporárias, constituídas na forma e com as atribuições previstas no respectivo regimento ou no ato que resultar sua criação. [...]

§ 2º Às comissões, em razão da matéria de sua competência, cabe:

I – discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do regimento, a competência do Plenário, salvo se houver recurso de um décimo dos membros da Casa; [...]

A respeito do tema, Moraes²⁰ assevera que:

18 MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. p. 589.

19 SILVA, Paulo Napoleão Nogueira da. Direito constitucional do MERCOSUL. Rio de Janeiro:

Forense, 2000, p. 191.

20 MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. p. 589.

Ressalte-se que a análise de constitucionalidade do projeto de lei será realizada tanto na Câmara dos Deputados, através de sua Comissão de Constituição, Justiça e de Redação, quando no Senado Federal, através da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, cabendo-lhes, precipuamente, a análise dos aspectos constitucionais, legais, jurídicos, regimentais ou de técnica legislativa dos projetos, emendas ou substitutivos, bem como admissibilidade de proposta à Constituição Federal.

A título de curiosidade, a LDB antes de ser remetida à Comissão de Constituição, Justiça e Redação, passou por 3 (três) emendas, conforme explica Saviani²¹:

Já em 15 de dezembro de 1988 o próprio Octávio Elísio apresenta uma emenda de autor, seguida de uma segunda em 04.04.89 e de uma terceira em 13.06.89. Submetido à apreciação da Comissão de Constituição, Justiça e Redação, o projeto obteve parecer favorável à

“constitucionalidade, juridicidade e boa técnica legislativa”, aprovado pela Comissão em 29 de junho de 1989.

Todo o projeto legislativo da LDB foi muito complexo e discutido nas Casas, somando-se mais de 1000 (mil) propostas de alterações ao texto original do projeto de lei. Sobre esta designação, o mesmo autor²² complementa, afirmando que:

Ao projeto original foram anexos 7 projetos completos, isto é, propostas alternativas à de Octávio Elísio para fixação das diretrizes e bases da educação nacional, e 17 projetos tratando de aspectos específicos correlacionados com a LDB, além de 978 emendas de deputados diferentes partidos.

Por conseguinte, sendo favorável o parecer da Comissão, o mérito do projeto de lei passa a ser discutido em uma ou mais Comissões temáticas ligadas à matéria e dependendo da sua complexidade, poderá ser composta uma Comissão Especial, conforme ensina Coelho²³:

Em seguida, o mérito da lei que se pretende aprovar é discutido em uma ou mais Comissões temáticas ligadas ao assunto em foco; em geral, tais Comissões são permanentes (Comissão de Agricultura, de Direitos Humanos, de Relações Exteriores etc.), mas, se a complexidade do tema do projeto de lei justificar, pode ser composta

21 SAVIANI, Dermeval. A nova lei da educação: trajetória, limites e perspectivas. p. 57.

22 SAVIANI, Dermeval. A nova lei da educação: trajetória, limites e perspectivas. p. 57.

23 COELHO, Fábio Ulhoa. Curso de Direito Civil. p. 37-38.

uma Comissão Especial para a sua discussão (o Código Civil, por exemplo, foi discutido por uma Comissão temporária específica).

O projeto de lei da LDB, iniciado no final de 1988, após inúmeras alterações, passou a ser analisado pela Comissão de Educação, Cultura e Desporto da Câmara dos Deputados, em meados de maio de 1990, conforme explica Saviani²⁴:

Finalmente, no primeiro semestre de 1990, mais precisamente entre 9 de maio e 28 de junho, desencadeou-se o processo de negociação e votação na Comissão de Educação, Cultura e Deporto da Câmara dos Deputado, agora presidida pelo Deputado Carlos Sant’Anna, sob cuja direção se deu o exame detalhado, artigo por artigo, parágrafo por parágrafo, entabulando-se negociações diárias à luz das quais o relator foi reescrevendo o texto dando origem à terceira versão de seu substituto. Ao final do processo que se consumou em 28 de junho de 1990, o texto logrou a aprovação unânime, transformando-se no substituto da Comissão.

Prosseguindo em sua digressão, o mesmo autor²⁵ assevera que a versão proposta e aprovada pela Comissão de Educação, Cultura e Deporto da Câmara dos Deputados ainda enfrentou obstáculos e passou por um longo processo legislativo antes de ser aprovada na sessão plenária da Câmara em 13 de maio de 1993:

Aprovado na Comissão de Educação em 28.06.90, o substitutivo Jorge Hage ainda teria pela frente um longo percurso na Câmara dos Deputados, passando pela Comissão de Finanças no segundo semestre de 1990, indo ao Plenário no primeiro semestre de 1991 e retornando às comissões onde ficaria até o primeiro semestre de 1993 quando logrou aprovação final na sessão plenária da Câmara de 13.05.93.

Ao final, o mesmo autor²⁶ arremata, destacando que o referido projeto aprovado na Câmara Federal ao dar entrada no Senado foi identificado como PLC n.º 101/93:

O projeto de Lei nº 1.158-B, de 1988, aprovado na Câmara Federal em 13 de maio de 1993, ao dar entrada no Senado foi identificado como PLC (Projeto de Lei da Câmara) nº 101, de 1993 “que fixa

24 SAVIANI, Dermeval. A nova lei da educação: trajetória, limites e perspectivas. p. 58.

25 SAVIANI, Dermeval. A nova lei da educação: trajetória, limites e perspectivas. p. 127.

26 SAVIANI, Dermeval. A nova lei da educação: trajetória, limites e perspectivas. p. 155.

diretrizes e bases da educação nacional”, tendo sido designado relator na Comissão de Educação o senador Cid Sabóia (PMDB-CE).

Para concluir, o projeto de lei é votado, onde deverá se tornar público para que deixe de ser apenas um “projeto” e passa a ser efetivamente uma

“lei”, conforme ensina Coelho²⁷:

A lei, depois de aprovada pelos Poderes Legislativo e Executivo, passa a existir com a sua publicação na imprensa oficial. Antes desse ato, não se de considerar existente ainda a lei, mesmo que inteiramente concluído o processo de sua aprovação pelos Poderes Legislativo e Executivo; isso porque os destinatários da lei não podem ter conhecimento de seu conteúdo enquanto não realizada a publicação.

Esta fase no processo legislativo, no ensinamento de Moraes²⁸, é denominada de fase complementar, a qual “compreende a promulgação e a publicação da lei, sendo que a primeira garante a executoriedade à lei, enquanto a segunda lhe dá notoriedade”.

A respeito do tema ensina Diniz²⁹:

As normas nascem com a promulgação, mas só começam a vigorar com a sua publicação no Diário Oficial. De forma que a promulgação atesta a sua existência, e a publicação, sua obrigatoriedade, visto que ninguém pode furtar-se a sua observância, alegando que não a conhece (LICC, art. 3º).

O projeto de lei da LDB foi para votação no Senado e, após votação favorável seguiu para promulgação presidencial, conforme explica Saviani³⁰:

Uma vez aprovado no Senado o projeto retornou à Câmara dos Deputados na forma do Substitutivo Darcy Riveiro. [...]. De fato, em sessão realizada em 17 de dezembro de 1996 era aprovado na Câmara dos Deputados o relatório apresentado por José Jorge (PFL-PE) contendo o texto final da LDB. Indo a sanção presidencial o texto foi mantido sem vetos sendo promulgada em 20 de dezembro de 1996 a nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional.

27 COELHO, Fábio Ulhoa. Curso de Direito Civil. p. 38.

28 MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. p. 596.

29 DINIZ, Maria Helena. Curso de direito civil brasileiro: teoria geral do direito civil, volume 1, 24 ed.

rev. atual. de acordo com a reforma do CPC. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 95-96.

30 SAVIANI, Dermeval. A nova lei da educação: trajetória, limites e perspectivas. p. 162.

Neste contexto, a LDB cumpriu totalmente o processo legislativo, sendo ao final promulgada pelo Presidente da República e publicada do Diário Oficial, passando neste momento, a ser denominado de “lei”, resultado que não poderia ser diferente, logo, pois, por óbvio, ser este um requisito de validade da norma jurídica.

1.1.1.2 Processo legislativo especial previsto para a elaboração do decreto legislativo

Nas palavras de Moraes³¹ o decreto legislativo é:

Decreto legislativo é a espécie normativa destinada a veicular as matérias de competência exclusiva do Congresso Nacional, previstas, basicamente, no art. 49 da Constituição Federal. Além destas matérias, também é de competência do decreto legislativo a regulamentação exigida no art. 62, da citada Carta (EC nº 32/01).

Sobre esta designação, o mesmo autor³² complementa, afirmando que:

De ressaltar, que os decretos legislativos serão, obrigatoriamente, instruídos, discutidos e votados em ambas as casas legislativas, no sistema bicameral; e se aprovados, serão promulgados pelo Presidente do Senado Federal, na qualidade de Presidente do Congresso Nacional, que determinará sua publicação. Não haverá participação do Presidente da República no processo legislativo de elaboração de decretos legislativos e, consequentemente, inexistirá veto ou sanção, por tratar-se de matérias de competência do Poder Legislativo.

Nas palavras do Ministro do STF, Mendes³³:

Por meio do decreto legislativo, por exemplo, o Congresso resolve sobre tratados internacionais, susta atos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar e disciplina relações ocorridas durante a vigência de medida provisória não convertida em lei.

Neste sentido, depara-se diante da criação de três decretos a respeito de acordos internacionais a seguir evidenciados.

31 MORAES, Alexandre de. Direito constitucional, 19 ed. p. 625.

32 MORAES, Alexandre de. Direito constitucional, 19 ed. p. 525-626.

33 MENDES, Gilmar Ferreira, Inocêncio Mártires Coelho, Paulo Gustavo Gonet Branco. Curso de direito constitucional. p. 873.

Primeiramente, o decreto legislativo n.º 101, de 3 de julho de 1995 que aprovou o texto do Protocolo sobre Integração Educativa e Reconhecimento de Certificados, Títulos e Estudos de Nível Primário e Médio Não Técnico, celebrado em Buenos Aires, em 5 de agosto de 1994.

Posteriormente, foi editado decreto legislativo n.º 216, de 30 de junho de 2004 que aprovou o texto do Protocolo sobre Integração Educativa e Reconhecimento de Certificados, Títulos e Estudos de Nível Fundamental e Médio Não-Técnico entre os Estados Partes do Mercosul, Bolívia e Chile, celebrado em Brasília, em 5 de dezembro de 2002.

Registre-se que os dois primeiros Protocolos de Integração Educativa regulamentam a educação básica, ou seja, a educação infantil, o ensino fundamental e o ensino médio.

Por fim, o decreto legislativo n.º 800, de 23 de outubro de 2003 que aprovou o texto do Acordo de Admissão de Títulos e Graus Universitários para o Exercício de Atividades Acadêmicas nos Estados Partes do MERCOSUL. Conforme se depreende da própria nomenclatura, o acordo versa sobre a educação superior.

Entretanto, somente a elaboração de uma decreto legislativo não é suficiente para a promulgação de um tratado no Brasil. Conforme será asseverado no decorrer do presente trabalho, o tratado é internalizado com a promulgação do decreto executivo.

1.2 VIGÊNCIA, REVOGAÇÃO, RETROATIVIDADE, NORMAS INTERNACIONAIS E HIERARQUIA DAS NORMAS JURÍDICAS NO BRASIL

A função social do direito é disciplinar a vida. Logo, há que se cogitar que todas as pessoas submetem-se a normatividade do Direito, transformando-os em fatos jurídicos. Estes fatos resultantes de uma manifestação de vontade são denominados de atos jurídicos³⁴.

34 BARROSO, Luís Roberto. Controle de constitucionalidade no direito brasileiro: exposição sistemática da doutrina e análise crítica da jurisprudência, 4 ed. rev. atual. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 12.

Por este raciocínio, compreende-se dos ensinamentos de Barroso³⁵ que “é nessa categoria que se inserem as normas jurídicas, que são atos emanados dos órgãos constitucionalmente autorizados, tendo por fim criar ou modificar as situações nelas contempladas”.

Ao comparar a vida com as normas jurídicas o doutrinador Pereira³⁶ ensina: “à semelhança da vida humana, também as leis têm a sua própria vida, que é a sua vigência ou a faculdade impositiva: nascem, crescem, morrem”.

O aludido doutrinador³⁷ complementa, acrescentando que

“estes três momentos implicam a determinação do início da sua vigência, a continuidade da sua vigência e a cessação da sua vigência”.

Assim, tem-se que as normas jurídicas passam pelos critérios de vigência, revogação, retroatividade e hierarquia para determinar a sua aplicação ou não, no ordenamento jurídico pátrio.

1.2.1 DA VIGÊNCIA

No ensinamento de Rodrigues³⁸ “o intervalo entre a data da publicação da lei e a de sua entrada em vigor chama-se vacatio legis”.

Para Lisboa³⁹ “a vacatio legis sujeita-se ao princípio do prazo único ou simultâneo, por meio do qual a lei entra em vigor concomitantemente em todo o território nacional”.

Sintetizando este ponto importante na fundamentação da vacatio legis, com Diniz⁴⁰ tem se que:

35 BARROSO, Luís Roberto. Controle de constitucionalidade no direito brasileiro: exposição sistemática da doutrina e análise crítica da jurisprudência. p. 12.

36 PEREIRA, Caio Mário da Silva. Instituições de direito civil, volume 1, 19ª ed. Rio de Janeiro:

Forense, 1998, p. 73.

37 PEREIRA, Caio Mário da Silva. Instituições de direito civil. p. 73.

38 RODRIGUES, Silvio. Direito Civil, volume 1, 32 ed. São Paulo: Saraiva, 2002, p. 17.

39 LISBOA, Roberto Senise. Manual elementar de direito civil, 2 ed. rev. e atual. em conformidade com o novo código civil. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2002, p. 140.

40 DINIZ, Maria Helena. Compêndio de introdução à ciência do direito. 14 ed. São Paulo: Saraiva, 2001, p. 388.

Pelo prazo único, a sua obrigatoriedade é simultânea, porque a norma entra em vigor, a um só tempo, em todo o país, quarenta e cinco dias após sua publicação, conforme dispõe a atual Lei de Introdução ao Código Civil, em seu art. 1º. Embora válida, a norma não produz efeito durante aqueles quarenta e cinco dias; só entra em vigor posteriormente.

Este prazo para vigência está estabelecido na LICC, em seu art. 1º:

Art. 1º Salvo disposição contrária, a lei começa a vigorar em todo o País quarenta e cinco dias depois de oficialmente publicada.

§ 1º Nos Estados estrangeiros, a obrigatoriedade da lei brasileira, quando admitida, se inicia três meses depois de oficialmente publicada. [...].

Sobre este dispositivo Coelho⁴¹ anota que:

Assim, a lei é vigente a partir da zero hora do dia imediatamente seguinte à consumação integral do prazo. Se o prazo é fixado em função de interregnos temporais diversos de dia (em mês, meses, ano etc.), a lei entra em vigor a partir da zero hora do dia correspondente no mês do ano indicado.

Registre-se que o prazo de quarenta e cinco dias é adotado quando a própria lei não estabelecer outro prazo para sua vigência, o qual poderá ser inferior ou superior ao prazo estabelecido pela LICC.

O Decreto n.º 2.726, de 10 de agosto de 1998, Decreto n.º 5.518, de 23 de agosto de 2005 e o Decreto n.º 6.729, de 12 de janeiro de 2009, entraram em vigor na data de suas publicações. O primeiro disciplinou no art. 2º

“este Decreto entra em vigor na data de sua publicação” e os seguintes no art. 3º

“este Decreto entra em vigor na data de sua publicação”. A falta de prazo para a vigência dos aludidos Decretos justifica-se pela pequena repercussão que o ato normativo representa. Nos termos da Lei Complementar n.º 95/98, art. 8º, se extrai:

Art. 8^o A vigência da lei será indicada de forma expressa e de modo a contemplar prazo razoável para que dela se tenha amplo conhecimento, reservada a cláusula "entra em vigor na data de sua publicação" para as leis de pequena repercussão.

41 COELHO, Fábio Ulhoa. Curso de Direito Civil. p. 40.

O prazo para vacância da lei conta-se conforme Lei Complementar n.º 95/98, art. 8º, § 1º:

§ 1^o A contagem do prazo para entrada em vigor das leis que estabeleçam período de vacância far-se-á com a inclusão da data da publicação e do último dia do prazo, entrando em vigor no dia subseqüente à sua consumação integral.

Já a LDB foi sancionada pelo Presidente da República em 20 de dezembro de 1996, e recebeu o n.º 9.394, entrando em vigor na data da sua publicação no Diário Oficial da União em 23 de dezembro de 1996, nos termos do art. 9 “esta Lei entra em vigor na data de sua publicação”.

Entretanto, a referida legislação em tela estabeleceu o prazo de 1 (um) ano para a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios adaptarem as suas legislações em conformidade com a presente legislação. Nesse sentido estabelece o art. 88:

Art. 88. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios adaptarão sua legislação educacional e de ensino às disposições desta Lei no prazo máximo de um ano, a partir da data de sua publicação.

§ 1º As instituições educacionais adaptarão seus estatutos e regimentos aos dispositivos desta Lei e às normas dos respectivos sistemas de ensino, nos prazos por estes estabelecidos.

§ 2º O prazo para que as universidades cumpram o disposto nos incisos II e III do art. 52 é de oito anos.

O prazo foi estabelecido tendo em vista a diversidade geográfica e os níveis de educação no país. Por este raciocino, compreende-se o ensinamento de Motta:

Ao aprovar a Lei nº 9.394, que foi sancionada pelo Presidente da República no dia 20 de dezembro de 1996, nossos Legisladores levaram em conta que os estados, o Distrito Federal e os municípios têm os seus respectivos processos legislativos com graus de eficiência muito diferentes, isto é, enquanto alguns poderiam ter sua legislação educacional rapidamente adaptada às disposições da LDB, outros poderiam demorar até um ano pra adotarem todas as mudanças necessárias.

E ainda, as creches e pré-escolas, as quais compõe a educação básica, terão 3 (três) anos para integrarem-se ao respectivo sistema de

ensino⁴², nos termos da LDB no art. 89 “as creches e pré-escolas existentes ou que venham a ser criadas deverão, no prazo de três anos, a contar da publicação desta Lei, integrar-se ao respectivo sistema de ensino”.

Por mais complexo que seja o processo legislativo, ao final a lei poderá conter erros que deverão ser corrigidos, antes mesmo do início da vigência.

A LICC, no art. 1º, § 3º estabelece que se, antes de entrar a lei em vigor, “ocorrer nova publicação de seu texto, destinada a correção, o prazo deste artigo e dos parágrafos anteriores começará a correr da nova publicação”, ou seja, no prazo de vacância houve uma correção no texto, o prazo começa a partir da nova publicação desta lei.

Por outro lado, ao teor da LICC, art. 1º, § 4º “as correções a texto de lei já em vigor consideram-se lei nova”, ou seja, encerrado a vacância, consequentemente iniciado a vigência, existindo correção no texto, considera-se uma lei nova. Esta nova lei deverá submeter-se a todos os procedimentos anteriormente adotados à correção do texto.

Por outro lado, ao teor da LICC, art. 1º, § 4º “as correções a texto de lei já em vigor consideram-se lei nova”, ou seja, encerrado a vacância, consequentemente iniciado a vigência, existindo correção no texto, considera-se uma lei nova. Esta nova lei deverá submeter-se a todos os procedimentos anteriormente adotados à correção do texto.