Etapa interna: preparação da licitação
3. Formalidades para as compras
De acordo com o art. 14 da LGL (BRASIL, 1993), nenhuma compra será feita sem a adequada caracterização de seu objeto e a indicação dos recursos orçamentários para seu pagamento, sob pena de nulidade do ato e responsabilidade de quem lhe tiver dado causa.
O art. 15, por sua vez, estabelece uma série de orientações a serem observadas nas licitações para a aquisição de bens e produtos, destacando-se:
a) especificação completa do bem a ser adquirido sem indicação de marca; b) definição das unidades e das quantidades a serem adquiridas em função do con- sumo e utilização prováveis, cuja estimativa será obtida, sempre que possível, mediante adequadas técnicas quantitativas de estimação;
c) estimativa de custos da aquisição como forma de aferir a compatibilidade dos valores propostos da licitação com os preços e condições de pagamento pratica- dos no mercado público e privado;
d) previsão das condições de guarda e armazenamento que não permitam a deterio- ração do material;
e) atender ao princípio da padronização, que imponha compatibilidade de especi- ficações técnicas e de desempenho, observadas, quando for o caso, as condições de manutenção, assistência técnica e garantia oferecidas.
3.1. A questão do parcelamento das compras
Conforme orienta o art. 15, IV, da Lei no 8.666 (BRASIL, 1993), as compras, sempre
que possível, deverão “ser subdivididas em tantas parcelas quantas necessárias para aproveitar as peculiaridades do mercado, visando economicidade”.
Assim, sendo tecnicamente viável a divisibilidade do quantitativo de aquisição almejado, a Administração deve realizar o parcelamento com vistas a aumentar a participação de licitantes que, embora não dispondo de capacidade para a execu- ção, o fornecimento ou a aquisição da totalidade do objeto, possam fazê-lo com relação a itens ou unidades autônomas.
Note-se que, como resultado do parcelamento do objeto, cada “item” ou “grupo” (também denominado “lote”) será licitado de forma autônoma, ainda que reunido formalmente num mesmo procedimento licitatório. Vejamos um exemplo: deter- minado órgão público pretende adquirir 10.000 resmas de papel branco tamanho A4 e, com o fim de ampliar a disputa e assegurar um maior número de vencedo- res, parcela o objeto da licitação em quatro grupos de 2.500 resmas de papel cada um, possibilitando a contratação de quatro fornecedores distintos.
A orientação para o parcelamento do objeto tem o propósito de ampliar a dis- puta do certame e garantir à Administração uma proposta mais vantajosa, sem prejuízo da “economia de escala”, pois, a depender do caso, será mais vantajoso para o Poder Público concentrar a aquisição numa única empresa, uma vez que o custo de produção unitário será maior caso a venda contemple um maior quan- titativo.
Com efeito, a Administração deverá realizar tais ponderações em cada caso, de- vendo consignar nos autos do processo administrativo, expressamente e de forma
justificada, a opção pelo não parcelamento de objetos que, em tese, poderiam ser tecnicamente divididos. Noutra via, entende-se que, em todo caso, a “vantajosi- dade” da opção pelo parcelamento também deverá ser apontada na etapa interna da licitação.
Em resumo, pela sistemática da Lei no 8.666, a regra é o parcelamento do objeto
quando ostentar natureza divisível, sendo admitido o não parcelamento (exceção) desde que tal opção da Administração seja devidamente justificada no processo administrativo. Nesse sentido, o TCU editou a Súmula no 247:
É obrigatória a admissão da adjudicação por item e não por preço global, nos editais das licitações para a contratação de obras, serviços, compras e alienações, cujo objeto seja divisível, desde que não haja prejuízo para o conjunto ou com- plexo ou perda de economia de escala, tendo em vista o objetivo de propiciar a ampla participação de licitantes que, embora não dispondo de capacidade para a execução, fornecimento ou aquisição da totalidade do objeto, possam fazê-lo com relação a itens ou unidades autônomas, devendo as exigências de habilitação adequar-se a essa divisibilidade (BRASIL, 2004a).
Na redação da própria súmula e de outros acórdãos do TCU, observa-se que a regra da adoção do critério de julgamento “por item” é apenas preferencial, não sendo tecnicamente indicada quando ocasionar “prejuízo para o conjunto ou complexo ou perda de economia de escala”.
Em relação ao alcance da Súmula no 247, o próprio TCU, no Acórdão no 2.796/2013
– Plenário (voto do ministro José Jorge), pontuou que a orientação pretendeu “consolidar o entendimento prevalecente nesta Casa, no sentido de que é conde- nável a adjudicação por preço global, por representar, no geral, restrição à com- petitividade. Não teve a referida Súmula a pretensão de condenar a adjudicação por lote” (BRASIL, 2013c).
Ademais, agregam-se às exceções da regra de adjudicação por item outros fatores igualmente relevantes, tais como: a) baixo valor estimado do item, o que inviabili- za o interesse de participação do mercado; b) a elevada quantidade de itens numa mesma licitação, o que tumultua e reduz a eficácia do certame, dada a quantidade de lances, documentação e incidentes processuais decorrentes.
3.2. A questão da indicação de marcas
Estabelece o § 5o do art. 7o da LGL (BRASIL, 1993) que é vedada a realização de li-
exclusivas; b) que não tenham similaridade com outros disponíveis no mercado; c) com marcas e modelos específicos. A exceção prevista pela própria norma ocorre “nos casos em que for tecnicamente justificável”.
A primeira dimensão do dispositivo é evitar o chamado “direcionamento da lici- tação”, pelo qual a Administração, a despeito de não indicar uma marca determi- nada, apresenta especificações técnicas de um bem que, dada a configuração do mercado, somente poderão ser atendidas por apenas um produto.
Como segunda dimensão, a norma objetiva vedar a indicação de marca. Todavia, a regra admite exceções, conforme se vê na parte final do § 5o: havendo motiva-
ção robusta, sustentada em parecer técnico fundamentado, poderá ser admitida a indicação de marca no ato convocatório. Caso o produto seja comercializado apenas por um fornecedor exclusivo, será caso de inexigibilidade de licitação (art. 25, I, da LGL).
O TCU tem entendimento acerca do assunto no enunciado na Súmula no 270: “em
licitações referentes a compras, inclusive de softwares, é possível a indicação de marca, desde que seja estritamente necessária para atender exigências de padro- nização e que haja prévia justificação” (BRASIL, 2012d).