As funções políticas da opinião pública

Nesse estudo, entendemos por função política da opinião pública, ações específicas que designam o papel da opinião pública, suas incumbências e seu poder de influência na vida política do país. De forma geral, as funções políticas da opinião pública estão fundadas no problema da legitimação do exercício do poder. No entanto, com exceção da formação de governos através do voto, encontramos, na literatura estudada, distintos entendimentos sobre a legitimidade dos governos (especialmente governos representativos), e sobre os papéis que cabem à opinião pública para torná-los mais representativos.

Antes de analisarmos a atribuição de funções políticas para a opinião pública no discurso da mídia, vamos apresentar as principais funções políticas da opinião pública as quais identificamos na discussão do fenômeno e em alguns procedimentos institucionalizados da democracia.

1) Função de sinalização do interesse público. A noção de opinião pública, como argumentamos anteriormente, está profundamente ligada à noção de bem comum, à idéia de que o governo será representativo se agir no melhor interesse público. A sinalização dos interesses da população está ligada ao conceito de responsiviness, segundo o qual um governo é responsive se age de acordo com os interesses dos cidadãos (MANIN; PRZEWORSKI; STOKES, 1999). As diferentes correntes de pensamento, que divergem entre si sobre a opinião pública, encontram nessa

questão o seu terreno mais polêmico. Vamos abordar brevemente dois aspectos dessas divergências, que serão relevantes para a compreensão da forma como a mídia trata a questão: se a opinião pública é formada ou mensurada; e se o público deve interferir na tomada de decisões. a) A primeira questão diz respeito à natureza do fenômeno opinião pública e vamos abordá-la

apontando, de um lado, a representação da opinião pública pelas pesquisas de opinião, e, de outro, a perspectiva coletivista de formação da opinião pública.

A utilização das pesquisas de opinião para representar a opinião pública tem sua origem numa concepção individualista da sociedade (HERBST, 1995), no entendimento de que a sociedade “não é nada mais do que o comportamento orquestrado dos indivíduos”71 (PETERS, 1995, p. 18). Atualmente, autores que defendem a utilização das pesquisas para a compreensão de questões políticas, como Almeida (2001), articulam a idéia de que se os resultados das pesquisas não são, necessariamente, uma opinião pública, por tratar-se de opiniões individuais, há a defesa de que essa opinião é “também um fenômeno social” e a sua mensuração ajuda a compreender estados de opinião latentes que podem se transformar em correntes de opinião.

Para a perspectiva coletivista, a principal credencial da opinião pública para influenciar na vida política está justamente no processo de sua formação: é o diálogo, o debate, que proporciona um ganho cognitivo à opinião pública racionalmente formada. Dessa forma, não bastaria somar as opiniões individuais e identificar as tendências majoritárias pulverizadas na sociedade, é preciso que essas razões sejam publicamente confrontadas e testadas. Nesse sentido, o tipo de racionalidade presente na formação da opinião pública “denota um acordo crítico - idealmente, um consenso - sobre o bem comum e os interesses públicos. Confere um consentimento de um tipo mais forte, ao expressar um ponto de vista especialmente público alcançado em um debate aberto e livre”

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(SALMON; GLASSER, 1995, p. 449).

b) a questão sobre se os interesses do público devem ou não interferir nos negócios do estado está ligada ao questionamento da capacidade crítica dos cidadãos. Para autores como Manin, Przeworski e Stokes (1999, p. 11), a assimetria de informações entre governantes e eleitores pode ser prejudicial aos últimos:

quando as pessoas não estão certas sobre qual é o verdadeiro estado de coisas, uma traição do mandato não implica que um governo seja não-representativo. Como enfatizou Stokes, se as instruções dos eleitores são baseadas em informações equivocadas, governos devem traí-las de boa fé, o que permite Pitkin sustentar que ‘os representados não têm vontade na maioria das questões, e o dever do representante é fazer o que for melhor para eles, não o que eles querem de forma

latente.⁷²

Este tipo de entendimento aponta que a opinião pública, por ser instável e, muitas vezes, pouco informada não deve ser necessariamente levada em conta pelos governos na tomada de decisões, pois poderia levar a equívocos que prejudicariam os próprios cidadãos.

A perspectiva deliberacionista apresenta um entendimento distinto, em que a opinião pública formada fora da esfera institucional da política deve instruir os processos de tomada de decisão. Para Maia (2002, p. 2), a distinção proposta por autores como Habermas e Nancy Fraser entre a constituição da opinião na esfera pública informal e a formação da vontade formal das instituições políticas tem o “intuito de preservar a dimensão crítica do público, como a contestação sobre o modo pelo qual os representantes exercem o poder, a formulação de demandas e a reivindicação de direitos para abrir novos espaços de participação política”.

Nesse sentido, vale ressaltar que, durante o primeiro ano do governo Lula, foram realizados

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“when people are not certain what is the true state of the world, a betrayal of the mandate no longer implies that the government was unrepresentative. As Stokes (in this volume) emphasizes, if voters´ instructions are based on mistaken assumptions, governments may betray them in good faith, which led Pitkin (1967: 163) to maintain that ‘represented have no will on most issues, and the duty of the representative is to do what is best for them, not what they latently want’ ”.

conferências73 e debates, em âmbito nacional, com o objetivo de ampliar a participação da população na formulação de políticas públicas e de aprofundar o sentido político de discussões de questões sociais, principalmente ligadas à questão de Direitos Humanos e também foram criados conselhos deliberativos74 em diversas áreas de atuação. No entanto, como o nosso objeto de estudo é o discurso da mídia sobre as pesquisas de opinião, esse tipo de arranjo institucional que possibilita a participação política da população através da deliberação não estará presente na nossa discussão.

De forma geral, percebemos que não há um entendimento comum sobre a forma como a sinalização do interesse público pela opinião pública deve orientar ou não os governos nos processos de tomada de decisões. Na análise, vamos buscar identificar como a mídia aborda a questão, levando em consideração que independentemente de ser considerada, ou não, uma opinião qualificada, o apoio popular é um fator que incide sobre os cálculos políticos (GOMES, 2004).

2) Função de avaliação dos governos. A idéia da opinião pública como um tribunal capaz de transformar a dominação do estado em dominação racional (PETERS, 1995), remonta ao século XVIII. Atualmente, a função de avaliação dos governos pela opinião pública pode ser identificada nas discussões sobre a accountability. Para Manin, Przeworski e Stokes (1999), governos são ‘accountable’ se os cidadãos conseguem discernir governos representativos de não-representativos e podem sancioná-los apropriadamente, mantendo no exercício aqueles que atuaram bem e expulsando aqueles que não o conseguiram. Os autores apontam que eleições são um mecanismo de

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Conferências realizadas pelo Governo Lula em 2003: Conferência Nacional das Cidades; I Conferência Nacional de Meio Ambiente e a I Conferência Nacional Infanto-Juvenil pelo Meio Ambiente; V Conferência Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente; IV Conferência Nacional de Assistência Social. E essa prática continuou em 2004, com a realização das conferências de Direitos Humanos, de Políticas para as Mulheres, do Esporte, entre outras.

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Conselhos criados pelo Governo Lula em 2003: Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social (CDES) com atuação mais marcante na construção dos projetos das reformas estruturais; Conselho Nacional de Segurança Alimentar (CONSEA); Fórum Nacional do Trabalho (FNT); Conselho das Cidades; Conselho Nacional de Aqüicultura e Pesca; Conselho Nacional de Promoção da Igualdade Racial; Conselho de Transparência Pública e Combate à Corrupção; Comissão Coordenadora do Programa Nacional de Florestas.

accountability de ‘renovação contingencial’, no qual as sanções são para prolongar, ou não, os mandatos.

Dessa forma, se os governos têm a obrigação de prestar contas de suas ações para os cidadãos; os cidadãos têm a possibilidade de avaliar a sua performance e, especialmente nas eleições, podem sancionar os governantes, através do voto. Assim, governos bem avaliados podem ser recompensados com a manutenção dos mandatos e aqueles mal avaliados podem ser punidos com a sua exclusão na formação dos governos. Cabe, então, à opinião pública um papel fundamental na democracia, de avaliar as performances dos governos. Essa avaliação tem grande importância tanto na afirmação da legitimidade dos governos, quanto na possibilidade da sua permanência no poder.

3) Função de participação direta na tomada de decisões. Mesmo em democracias representativas, algumas figuras da democracia direta se fazem presentes e os cidadãos participam diretamente da tomada de decisões. Na Constituição brasileira, a participação direta dos cidadãos na tomada de decisões é prevista sob a forma de duas consultas populares: referendo e plebiscito (além do voto e da iniciativa popular). No referendo, a consulta popular é feita após a aprovação de uma lei e, no plebiscito, antes da sua aprovação. A utilização desses mecanismos de participação deve ser restrita às questões de grande interesse público que apresentem divergências profundas.

É interessante ressaltar que em sistemas de governo ditatoriais, o plebiscito pode ser utilizado para a manifestação ou reafirmação da confiança da população na pessoa do detentor do poder (SIDOU, 2000). Assim, nessa análise vamos procurar identificar também as situações em que os resultados das pesquisas têm o significado de reafirmação da confiança da população no detentor do poder.

representada pelas pesquisas, vamos apresentar separadamente as situações ou questões políticas que foram abordadas pela mídia nas matérias que fazem a cobertura das pesquisas de avaliação do governo Lula, em 2003.

As principais questões que identificamos no material empírico foram: 1) a política econômica governo. 2) As reformas tributária e previdenciária. 3) O projeto Fome Zero e o problema da fome e da miséria no país. 4) A crise institucional do PT.

1) A política econômica do governo

Na análise dos tópicos das pesquisas que tiveram mais destaque na cobertura dos veículos, percebemos que o desempenho do governo na área econômica foi priorizado no discurso da mídia e tratado como uma questão relevante para que o governo tenha apoio popular. Em O Globo, a questão econômica recebe um enfoque prioritário, sendo apontada como motivo de grandes preocupações, com a cobrança insistente por mais crescimento econômico. Na Folha, além das críticas à condução da política econômica, que é acusada de ser ‘continuísta’ e ‘recessiva’, o veículo utiliza a comparação entre os indicadores econômicos do governo Lula com os do governo FHC, para apontar uma deteriorização na situação atual.

No discurso jornalístico, a função política que é atribuída à opinião pública em relação à política econômica do governo é de avaliação. A percepção da população sobre o desempenho do governo na área econômica e sobre o estado dos indicadores - crescimento da inflação ou do desemprego - recebe grande destaque da cobertura jornalística. Esta avaliação da área econômica implica em efeitos sobre a relação do governo com a população, que aparecem nos veículos como sendo de duas ordens: 1) incidência sobre a própria avaliação positiva do governo e 2) incidência sobre as eleições municipais de 2004.

que a avaliação dos cidadãos sobre o desempenho dos governos implica em sansões, nas eleições. Dessa forma, através dos votos, os eleitores podem manter no poder os partidos e atores políticos que apresentarem um desempenho considerado por eles como bom e correto ou, por outro lado, podem não votar novamente naqueles que não agirem de acordo com seus interesses ou que apresentarem um desempenho abaixo das suas expectativas.

Nesse sentido, é interessante notar que a pesquisa de opinião é tratada como um instrumento de accountability complementar ao processo eleitoral, pois a perda ou aumento de popularidade são tratados pelos veículos tanto como um indício da sansão que irá ocorrer nos processos eleitorais, quanto no caso de perda de popularidade, sendo ela mesma uma penalidade imposta ao governo.

Esta concepção pode ser percebida nos dois veículos, embora com perspectivas diferentes. Em O Globo, a relação entre a percepção da população sobre a situação econômica e a avaliação do governo aparece como um aviso de que a má condução do governo nesta área poderá implicar em perda de popularidade:

Assim, fiquem de sobreaviso defensores de um Plano B segundo o qual um pouco de inflação não faria mal a ninguém, contanto que a economia crescesse. Como se viu na pesquisa, além das inconsistências técnicas, planos desse tipo seriam u m tiro no pé. Do presidente Lula, fique bem entendido.⁷⁵

Na Folha de S. Paulo, a população é tratada como tolerante, paciente ou até mesmo sofrendo de abulia, por não impor ao governo a perda de popularidade, por não puni-lo com uma avaliação negativa:

Essa coincidência de percentuais [aprovação de Lula e FHC] ocorre a despeito da abissal diferença entre o Brasil de 1995 e o país de agora. Dois indicadores servem para ilustrar o divórcio desses dois brasis: 1) o dólar hoje vale R$2,86, enquanto há oito anos a taxa era de R$0,96; 2) o desemprego na cidade de São Paulo é de 20,6%, contra 13,3% no início da administração tucana. Aos olhos do eleitor,

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nada disso importa. Para os brasileiros pesquisados pelo Datafolha, Lula merece a mesma aprovação que teve FHC.⁷⁶

O que fica evidente no discurso da mídia é que existe um valor próprio do apoio popular no jogo político e que cabe à população premiar ou punir os governantes através da manifestação desse apoio. Embora não fique explícito no texto jornalístico, qual é esse valor próprio do apoio popular, a discussão de Gomes (2004), abordada anteriormente, de que o apoio popular é um dos “fatores publicidade” que passa a ter relevância nos cálculos políticos de bastidor e nas relações entre governo e oposição no Congresso, nos ajuda a compreender por que as pesquisas que verificam o apoio popular ganham relevância na mídia e por que a “tolerância” da população que premia o governo Lula com o mesma aprovação do governo FHC parece incomodar tanto a Folha de S. Paulo.

Nos discursos sobre a relação entre a opinião pública e a área econômica, a avaliação da população sobre o desempenho do governo na área e a percepção do crescimento econômico também terá efeitos sobre as eleições municipais de 2004. A avaliação feita nos dois veículos é que, se os indicadores da área econômica não melhorassem, o desempenho do Partido dos Trabalhadores seria prejudicado nas eleições seguintes.

Nestes casos, evidencia-se uma relação entre a função política de avaliação que os veículos atribuem à opinião pública e o processo de accountability das eleições. Arato (2002, p. 92), argumenta que, embora se trate de uma avaliação retrospectiva no caso de mandatos eleitorais, a existência hipotética dessa avaliação faz com que seja do interesse dos representantes eleitos agir de acordo com o interesse da população, caso queiram se reeleger. Esse tipo de entendimento pode ser claramente percebido nesta matéria da Folha de S. Paulo e, também, na matéria de O Globo:

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Segundo Pereira, o gasto [investimentos públicos em infra-estrutura que seriam gastos em 2004], somado aos investimentos externos e aos da iniciativa privada, é importante para que o PT tenha um bom desempenho nas eleições municipais de 2004. Para ganhar nos grandes centros e no Sudeste, locais em que o PT tradicionalmente vai bem, é fundamental, avalia Pereira, que o desemprego diminua e a renda dos trabalhadores volte a crescer.⁷⁷

O cruzamento dessa relação causa -efeito [desemprego e demora no crescimento com a queima da popularidade] como os prognósticos agora oficiais de que o crescimento econômico deste ano será pífio, sugere efeitos político-eleitorais para 2004 [...]. No comando do partido, tem-se claro o desafio. Para deter ou reduzir o ritmo do desgaste do presidente e do governo, e seus efeitos eleitorais nocivos sobre os partidos aliados, favorecendo a oposição, os sinais do crescimento, e, em particular, do nível do emprego, terão que se manifestar entre abril e maio.⁷⁸

Embora se trate de níveis de governo diferentes - federal e municipal - e os veículos reconheçam a importância das questões locais nas eleições municipais, fica clara, no discurso, a existência de uma relação entre a avaliação do desempenho do governo e as disputas partidárias locais.

2) Reformas da previdência e tributária

Outro tema que nos discursos dos veículos é constantemente associado às pesquisas de opinião são as reformas. As reformas previdenciária e tributária são projetos de lei que envolvem mudanças no texto da Constituição e que, através das mudanças propostas, visam alterar a estrutura de gastos e de arrecadação do governo.

A Reforma da Previdência estava relacionada a um conjunto de medidas que tinham como objetivo diminuir os gastos do Estado com o pagamento de aposentadorias e pensões e diminuir a desigualdade entre as aposentadorias dos servidores públicos e as daqueles do sistema geral de previdência. Um dos argumentos sustentados pelo governo, na apresentação do projeto, com o apoio dos governadores, é que “era preciso tornar o sistema sustentável, enfrentando o grave

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Folha de S. Paulo, 10 dez. 2003. Matéria: “Economia é decisiva em 2004, afirma secretário”.

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desequilíbrio entre as receitas e o volume de benefícios pagos, uma das razões para a falta de recursos para investimentos no setor público”79.

A Reforma Tributária se articula, também, com o ajuste das contas públicas e teve como objetivo racionalizar e melhorar o sistema de cobrança de impostos no país. Um dos pontos mais polêmicos do texto se relacionava à cobrança do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), por envolver diretamente a receita dos Estados e grande parte dos pontos polêmicos não foi ainda decidida, ficou para ser regulamentada em Lei Complementar, posteriormente.

Éimportanteressaltarque,juntocomocontrole exercido pela definição da taxa de juros, a legislaçãotributária é um dos principais instrumentos de que dispõe o governo para o controle das atividades econômicas do país. Esse conjunto de leis, conhecido como sistema tributário, normatiza aformaqueopaísescolhe para financiar e dividir os custos de todos os investimentos necessários ao seu funcionamento. Definir a incidência dos impostos é fundamental para incentivar ou não determinadas práticas econômicas e sociais. Se, por exemplo, os impostos sobre terras improdutivas tem uma alíquota mais alta, a tendência é que essas terras passem a ser melhor aproveitadas. Por outro lado, se a carga tributária que incide sobre a produção é muito alta, isso desestimula o investimento e pode inibir o crescimento econômico80.

Nas matérias analisadas, foi possível a identificação de diversas funções políticas atribuídas à opinião pública, nas etapas de planejamento, negociação e aprovação das reformas. É importante apontar novamente que, nas matérias que tratam de pesquisas de opinião, a reforma tributária aparece em menor escala do que a reforma da previdência.

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Revista Brasil, 2004.

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Na etapa de planejamento das reformas, as matérias apontam duas informações importantes que foram reveladas pelas pesquisas de opinião: a percepção da população sobre o impacto das reformas e a agenda de prioridades da população.

Como explicitamos anteriormente, as duas reformas foram enviadas ao mesmo tempo para o Congresso, em maio, tendo sido essa estratégia definida pelo governo levando em conta resultados de pesquisas de opinião. Essas pesquisas, segundo O Globo81

, revelavam que a população tinha o entendimento de que a reforma da previdência seria prejudicial ao trabalhador e que a reforma tributária seria prejudicial aos empresários. Assim, para que a percepção da população fosse de que os ônus das mudanças estavam sendo distribuídos entre todos os setores da sociedade, o governo decidiu iniciar os dois processos juntos.

Também na etapa de planejamento das reformas, matérias publicadas nos dois veículos chamam atenção para o fato de que, na lista das reformas consideradas prioritárias pela população, a reforma da previdência está em 3º lugar, sendo considerada a mais importante por 11,2%