Fundo de Manu ten çã o e Desen volv i men to do En sino Fu nda mental

e d e Valo ri za çã o do Ma gis téri o – FUNDE F

O Fun do de Manut en ção e Des en vol vim ento d o Ensin o Fun dament al e de Val oriz ação do Magi st éri o – FUNDEF, de natu rez a cont ábil , cri ad o e regul am ent ad o n os ex ercíci os de 19 9 6 e 19 97 e im pl antado em 199 8, subvi nculo u recurso s reserv ad os à edu cação, po r ex igên ci a da Con stitu ição Fed eral de 198 8, ao ensi no fun dament al , redis tri buin do -os entre o gov erno est adu al e os go v ernos m uni cip ais d e um m esmo Es tado (não cont ecendo movim ent ação d e recu rso s ent re go vern os sit uados em est ados diferent es ), com b as e no n úmero de al uno s mat ri cul ados n as res pecti vas redes de ensi no , com a fin ali dade d e “p romo v er a univ ers aloz ação , a m anut en ção e a mel ho ria qualitativ a d ess e ní v el d e ensin o, p arti cu larment e no q ue t an ge à v alo rização dos profi ssio nai s d o magi stério em efeti v o ex ercí cio. ” (BR AS IL, 20 04, p. 5 ).

4.1. 1 A Cons titui çã o do FUNDE F

A Con stitui ção de 1 988 garantiu a ed ucação b ási ca p ara t odo s, compo st a pel a ed ucação in fant il, ensi no fund am ent al e ensin o m édi o. A ob ri gato ri ed ad e de m at rí cul a p ara o s al uno s o co rre para a et ap a d o ensi no fun dam ental, d e oito ano s. Os p od eres púb licos, en tret ant o, s e comp rom et em a oferecer en sino gratuit o p ara to dos os qu e o d em and arem, inclusi ve o s jov ens e adul tos q ue não con cluí ram o ensino ob ri gat óri o. Num a p opul ação de 140 milh ões d e hab itant es, h avi a em 1990 cerca d e 3 5 milhõ es d e alu no s matriculados n a edu cação b ási ca e gratuit a, di stri buí dos em 200 mil es colas, u rb an as e ru rais.

Em 19 94, ex isti a u ma con sciênci a, po r part e d os mo vim ent os li gad os à edu cação, do aban dono d a es col a p úbli ca, p ri nci palmente n as red es muni cip ais d as cid ad es não-capit ais , e d a desv alo rização s alari al do magi stério , t anto es tad ual com o muni ci pal . Dis cut ia-s e a necessid ade d e al av an car m ais recu rsos fed erais , dist ri tais , est adu ais e muni cip ais p ara a edu cação pú bli ca. Elab orav a-s e o Pl an o Decen al d e Edu cação p ara To dos . Percebi a-s e, t amb ém, a n ecessid ad e de m ai or equid ade e co ntrol e n a distribui ção d e v erb as.

Por ess e m otiv o, fo i as sin ado , em 1 9 de outu bro d e 199 4 , um P acto Nacio n al p el a Valo rização do M agis téri o e Qualid ad e d a Educação Bási ca, garantin do -s e p iso s al ari al p ara tod os os profes so res, no val or de R$ 30 0,0 0 por 40 ho ras sem an ai s d e t rab alho , p ara i mplantação em 19 95.

Est e p erí odo se caracterizou , t amb ém, pel a di scuss ão da n ova Lei d e Diret rizes e Bas es d a Edu cação Nacio nal, to rn an do -s e clara a p ercepção d e que o s recurs os d e impost os dist rit ais, estad uais e mu nici p ai s, vin cul ad os à edu cação, eram n ão só insu fi ci ent es p ara prov er as d em an das cres cent es e d ar qualid ad e ao ens ino , como, prin cip alm ente, mal dis tri buíd o s: po r ex istirem est ado s e mun icí pi os com di feren tes arrecadaçõ es per capita e d istin tos en cargos d e mat rí cul as, result av am custo s po r al un o ex tremamente diferenci ad os. Daí a neces sid ad e d e um fun do qu e p rop orci o nas se o mí nimo de eq uid ad e nest a di strib ui ção d e recurso s.

Assim sendo , p en so u-s e em fun dos arti culados na Un ião, n o s es tados e nos mun icí pios , qu e garan tiss em um cu sto-al uno mín imo p ara a ed ucação bási ca e um p iso salarial p ro fis sion al di gn o p ara os profes so res .

Lan çou -se m ão de um arti fí cio anti go e s emp re p res ent e n as m at érias sob re fin an ci am ent o da edu cação no Bras il – a p olíti ca d e ins titucion aliz ação de fu ndo esp ecífi co e d e curt a du ração.

O nov o Go vern o fed eral , ent ret anto , tend o com o presi dent e d a Repúbli ca Fernando Henri qu e Card oso , co ns ci ente d a p robl em áti ca ed ucacion al brasil ei ra, p ens av a num a sol ução di ferente das p rop ost as feitas e acordad as pel os m ovim ent os educacio nai s com o govern o p as sado, q ue fo i o Fun do d e Man uten ção e Des en volvim en to d o En sin o Fund am ent al e d e Val oriz ação do Magi st éri o – FUNDEF. Vendo qu e seri a difíci l d ar cont a d e 100 milh ões d e mat rícul as n a edu cação bási ca, opt ou por uma ação focalizada, ou sej a, prio riz ar o ensin o fu ndamental regul ar d e oito anos , q ue atin gi a p ert o de 30 milhõ es de alun os.

A p olíti ca d e pri orização do ensi no fund am ent al alt erou de manei ra si gni fi cat iv a o fin an ci amento da edu cação b rasil ei ra. M edi d as com eçaram a ser imp ost as para al terar a Co nstit ui ção de 198 8. A m ais impo rtant e aco nt eceu po r m eio d a Em en da Co nstit u cion al Nº . 14, d e s etemb ro de 19 96, qu e mo difico u os arti go s 208 e 211 da Co nstit ui ção Fed eral e o art i go 60 d o Ato d as Dis posi çõ es Co n stitu cion ai s Trans itó rias, cri and o o Fu ndo d e Manut en ção e Des env olvim ent o do Ensi no Fu ndamental e de Val oriz ação do Mag istério – FUNDEF, institu to d e n atu reza cont ábil , p ara fin an ci ar o en sino fu ndamental d e 07 a 14 an os.

De aco rd o com S av i ani (2 007 ), a p rin cip al i nv estid a do Go verno fed eral no ens ino fund am en tal acon teceu com o seu fin an ci am ento . Con fo rm e s uas pal av ras, V e r i f i c a -s e q u e o s e n t i d o b á s i c o d a E me n d a fo i r e d e fi n i r o p a p e l d o M E C , q u e o c u p a v a p o s i ç ã o l a t e r a l n a q u e s t ã o r e l a t i v a a o e n s i n o f u n d a me n t a l , d e mo d o a c o l o c á -l o n o c e n t r o d a fo r mu l a ç ã o , i mp l e me n t a ç ã o , a v a l i a ç ã o e c o n t r o l e d a s p o l í t i c a s v o l t a d a s p a r a e s s e n í v e l d e e n s i n o . [ . . . ] O M E C c o n s e g u i u a p r o e z a d e a s s u mi r o c o n t r o l e d a p o l í t i c a n a c i o n a l d o e n s i n o o b r i g a t ó r i o , s e m a r c a r c o m a p r i ma z i a d e s u a ma n u t e n ç ã o . ( p . 8 4 ) .

Est e m ecanism o utiliz ado p elo Gov erno fed eral foi est rat égi co . P ara i sso, não m edi u esforços e alt erou o arti go 60 das Dis posi çõ es Trans itó rias , redefi nind o o p róp ri o co rp o da C onsti tui ção Federal d e 19 88 em doi s asp ect os cruciai s: pri mei ro , conferiu l egalid ad e à cent raliz ação da p olí tica ed ucacio nal no M EC, já qu e a fil oso fi a da Constit ui ção era d es cent raliz ad ora, prin ci pal mente co m rel ação ao ensi no fu ndamental; s egu ndo , fez as alt eraçõ es de qu e p reci sav a, modi fican do os arti gos 34 , 208 , 21 1 e 212 do tex to perm an ent e d a Lei Mai or, ass eguran do a recent ralização da p olíti ca edu cacion al n o âmb ito do MEC , co m todo o ap arato l egal p ara cri ar e pro rro gar o Fu ndo o u substit uí-lo po r ou tro mecani smo, s e as sim con sid eras se necess ári o (SAV IANI, 200 7).

4.1. 2 Ins tru men tos l ega is: emenda à Co nsti tuição Nº . 1 4/96 , Lei Nº

9. 424/ 06 e Decreto Nº. 2.2 64/0 7

O FUNDEF, cri ad o pel a Em end a Cons tit uci on al Nº. 1 4, de s et emb ro d e 1996 , regul ament ad o pela Lei Nº. 9 .4 24, d e 24 d e d ez embro d e 19 96, e Decret o Nº. 2 .26 4, d e j unh o d e 19 97, so ment e fo i im plant ad o, n acio nalment e, em 1º d e janeiro de 1998 . Com du ração de d ez an os, t ev e vi gên ci a at é 3 1 de dez emb ro d e 2 006 e su a criação s eguiu as o ri ent açõ es dos o rgani smos intern acio nai s d e pri oriz ação do ensin o fund am ent al.

Na es trat égi a de p ri oriz ar o ensi no fu nd am ent al e reafi rmar o p ap el d o MEC na q ual id ad e d e co ordenado r das p olíti cas nacio nais, entend end o-s e qu e a ex ecução dest as s eri a deix ad a a carg o dos gov erno s dis t rit al, est ad uai s e muni cip ais , uma d as linhas de ação pri o rit ári as ado tadas pel o Minist ério, n a segund a m etad e da décad a de 1 990 , fo i a criação d e um fu ndo cont ábi l, no qual tran sit ari am o s recursos relev ant es p ara o fin an ci ament o do ensin o fun dam ental. Para tanto, o Gov erno federal en camin hou e fo i ap rov ad a p elo Con gresso Nacion al a Em end a Con stitu cio nal Nº. 14/9 6, q ue modi fi co u os

art s. 34 , 208 , 211 e 212 da C F d e 198 8 e deu n ov a red ação ao art. 6 0 das Disp osi çõ es Tran sitó rias, cri and o o FUNDEF (BR AS IL, 199 6 a).

Ess a Em en d a reafirmou a n ecessid ad e de os est ad os, Dist ri to Federal e muni cípi os cum pri rem os disp ositi vos d a Co nstit uição d e 1 988, rel ativ os à vin cul ação d e 25 % de s uas recei tas d e imp osto s, e d as que l h es forem trans feri das p ara a manu tenção e o d es env olvim en to d o ensi no, al ém d e obri gar es ses ent es fed erad os, a p artir d e 199 8, a alo car 6 0% des ses recu rso s no ensin o fund am ental , ao estabelecer a su bvin cul ação d e 15 % d aq uel as receit as para ess e ní vel d e ensi no.

Ess a lei es tabel eceu subvi ncul ação de recursos co nstit uci on alm ent e j á vin cul ado s à manut enção e d es en vol vim ento d o ensi no; i dei a est a q ue n ão foi inédita, poi s já se en con trav a n as p ro p ostas do ed ucad or Anísi o Teix ei ra, des de os anos de 1 930. No to cant e a ess a su bvi nculação , Davies (2 001 ) decl ara qu e “o Fun def n ão t raz din hei ro no vo para o si stema ed ucacio nal com o um todo .” (p. 1 3). É ap en as um mecanis mo d e redist rib ui ção de recu rs os já vin cul ados à ed ucação, antes mes mo da cri ação do Fun do. Ap en as redist rib ui o s recu rs os ent re o Dis trit o Fed eral , est ado s e m u nicí pios .

4.1. 3 Co mposi çã o d o FUNDE F

Caract eriz ad o com o um Fu ndo d e n atu reza con tábil, é com po sto de 1 5% das receitas d o:

• Fu ndo d e P art ici pação do s Estados – FP E; • Fu ndo d e P art ici pação do s M uni cípi os – FPM;

• Im po sto sob re Ci rcul ação d e M ercado rias e S ervi ços – ICMS; • Im po sto so bre Pro dutos Ind ust rializados, p rop orci on al às

• des on eração de Ex po rtações ( LC 87/9 6); e

• com plem entação d a União, d e aco rdo com o val or mín i mo nacio nal po r al uno/ ano, fix ado para cada ano .

O FUNDEF é, portanto, um a cest a de ci nco t rib uto s (FPE, FPM, ICMS , IP I-Ex po rt ação e Receita d a Lei Kandi r), de cuja arrecad ação se reún em 15 % no âmb ito d e cad a estad o e s e redist rib u em pela rede est adu al e p el as red es muni cip ais em p ro p orção ao nú mero resp ectiv o d e m atrí culas no ens ino fun dam ental, ap urad as p elo Censo Escolar do an o an terio r. Co m isso ch ega-s e a um custo -alu no médi o est adu al: s e el e for in feri or a u m valo r míni mo est ab el ecido p el a União, est a garant e compl ement ação fin ancei ra m ens al ao resp ectivo est ado . Da arrecadação d e cad a est ad o, 60 % devem s er d estin ados ao pagamento dos p rofess ores em ex ercí cio no Ensin o Fu nd am ent al.

É i mpo rt ant e es cl arecer qu e est es 15 % qu e co mpõ em o FUNDEF j á faz em part e d os im posto s con stitu cio nalment e vin cul ad os p ara a ed ucação, total izan do 2 5% da receit a de t rib uto s (Art. 2 12, d a C F/88 ), p ara s er apli cado na m anut enção e d es env olvim en to do ens ino fund am ent al, co m o obj etivo de ass egurar a u niv ers alização dess e nív el de ensi no e a remun eração cond i gn a do m agi stéri o.

4.1. 4 Os Objetiv os do FUNDE F

Os obj eti vos est rat égi cos do FUNDEF vão al ém d a m anut en ção e des en vol vimento d o ensi no fund am ent al e da v al oriz ação do magi st éri o (si gnifican do m el ho ria d a qu alificação e d os sal ários do s pro fess ores com vist as à m elh oria d e quali dad e do ensi n o); b us ca a d es centralização , justi ça soci al e equid ad e. P or m ei o d ess e m ecanismo , o Go vern o federal afast ou -s e ain da m ais d e su as resp ons abi lid ad es con stitu cion ai s, tran sferindo a t arefa da edu cação para os es tad os e p rin cip alm ente p ara os mu nicíp ios, em grand e part e d ep en dentes das tran sferên cias fi nancei ras, para dar con ta do

at endim ento d a d em and a q ue lh es fo ra post a, sup rimin do, as sim, inv estim ent os necess ári os à di gna efetiv ação d e um en sino d e qualid ad e.

Na verd ad e, aprovo u -s e um a “mini rrefo rma” tribut ári a, int ro duzind o no s cri tério s de partil ha e d e trans ferên ci a d e parte d os recu rso s d e impo stos u ma vari áv el ed u cacio nal34 – o número d e al unos – equ aliz and o o valo r a s er apli cado po r alun o no âmbit o d a un id ade d a Fed eração . Essa vari áv el v ai reduzi r as di sp ari d ades n a qu ali d ad e d o ensi no , nas co ndi çõ es físi cas das es col as e nos s al ári o s do s p ro fesso res.

A cri ação d o FUNDEF di fu ndiu a i dei a d e qu e, fin alm ente, acont eci a a revolu ção n o en sino brasil eiro, poi s est e promov eri a a d es cent raliz ação d o ensi no, a equi dade no dis pêndio com o alun o, a redu ção d as di sp ari dades region ai s, en fim , a j usti ça so ci al.

O FUNDEF ent rou em vi go r em t odo o Brasil, co m ex ceção do Dist rito Fed eral , em 1º d e jan ei ro d e 1 998 , e foi acl am ado com o fato r d e univ ersalização d e mat rícul as e d e equ idade e eficiênci a na apli cação d e recu rs os – graças à autom atiz ação d e rep ass es e a cont as esp ecí ficas q ue fo ram criadas nos est ado s e mu ni cípio s que p odi am s er control ad as p el a soci ed ade, medi ant e con sel hos so ciais, criad os p el a Lei do Fu ndo. Ao m esm o temp o, em vist a d e não co nsid erar as m atrículas dos j ov ens e ad ulto s e n ão al cançar a edu cação infanti l e o ensin o m édi o, é criti cado po r muitos .

O FUNDEF é a m at eri aliz ação d ess a p o lítica q ue não troux e di nh eiro novo p ara a edu cação bras ileira, ap enas redist rib uiu o qu e j á ex isti a ent re o Gov erno est ad ual e s eus m uni cípi os, de u ma p arte d os recu rs o s já vi ncul ados à m an uten ção e d es envolv imento do ensi no – M DE, e, m ais grav e é, ai nd a, o que o Gov erno fed eral fez: di minui u de 50% (prev isto s n o art. 6 0 d o Ato d as Disp osi çõ es Transit ó rias da Co nstit ui ção Fed eral d e 19 88 ) para 30 % (alt erou 34 O F U N D E F t r o u x e mu d a n ç a n a fo r ma d e f i n a n c i a me n t o d o e n s i n o p ú b l i c o d o P a í s , a o s u b v i n c u l a r u ma p a r c e l a d o s r e c u r s o s c o n s t i t u c i o n a l me n t e d e s t i n a d o s à e d u c a ç ã o a o n í v e l f u n d a me n t a l . O a r t i g o 2 1 2 d a C o n s t i t u i ç ã o F e d e r a l d e 1 9 8 8 d e t e r mi n a q u e e s t a d o s , D i s t r i t o F e d e r a l e mu n i c í p i o s d e v e m a p l i c a r , n o mí n i mo , 2 5 % d e s u a s r e c e i t a s d e i mp o s t o s e m e d u c a ç ã o . C o m a E me n d a C o n s t i t u c i o n a l N º 1 4 / 9 6 , 6 0 % d e s s e s r e c u r s o s ( o q u e r e p r e s e n t a 1 5 % d a a r r e c a d a ç ã o d e u m c o n j u n t o d e i mp o s t o s d e e s t a d o s e m u n i c í p i o s ) fi c a r a m r e s e r v a d o s a o e n s i n o f u n d a me n t a l .

a Con stitu ição ) d o percen tu al d a su a receita vin cul ad a à M DE (18 %). Com est a sim pl es fó rmul a, o Gov erno federal p ôd e in clu ir a s ua quot a-p art e co rres pon dent e a 1/ 3 do Sal ário -Edu cação (q ue é cont rib uição so cial e n ão impost o), si gni fican do diz er qu e a Uni ão co ns egui u p ermiss ão p ara apl icar d e fo rma l egal um p ercent ual b em in ferio r a 30 % dos 18 % dos seu s impost os n a man utenção do ensi n o.

4.1. 5 Co mplementação do s recu rso s p el a união

Com a co nstit uição d o FUNDEF, o Go vern o fed eral deveri a

com plem entar o v al o r dos est ados q ue não co ns egui ss em at in gi r o cál culo do val or mínim o n acio nal qu e co mpõ e o Fu ndo . A dí vid a da Uni ão com o s est ado s e mu nicípio s , segund o a Con fed eração Naci on al dos Trab alh ad ores em Edu cação – C NTE, em 2 004 , era s up eri or a R$ 15 bilh ões de reai s. O q ue acont eceu foi um t ot al d es cu mp rim ento d a Lei Nº . 9 .42 4 d e 1 996, ou s eja, um verd ad ei ro calot e.

O p rin cípi o b ási co do FUNDEF é o d e dispo nibil izar um val or an ual mínimo n acion al po r matrí cul a no ensi no fund am ent al d e cad a red e muni cip al e est adu al , d e mo d o a pos sibilit ar o que o Gov erno fed eral al egou s er sufi ci ent e para um pad rão m ínimo d e q uali dade, n un ca d efi nido, conq u anto previs to na Lei Nº. 9 .424/ 96.

Na práti ca, no ent ant o, is to n ão s e con fi rmo u, h aj a vis ta q ue este fin an ci am ento s e res trin giu ao ensi no fun dam ent al . Ad emais, estu dos como os de Pin to (20 00 ), Gem aqu e (20 04 ) e Verhin e (20 02 ) evid enci aram qu e as disp arid ad es n o gast o co m al uno en tre os estados não foram solu cio nadas, emb ora t enh a o co rri do ex p ans ão das m atrí cul as e do flux o d e recu rso s entre as red es de ensin o d i strit al, est adu al e mu nici pal , e as condi çõ es de ensin o e a val oriz ação do magi stério n ão fo ram al teradas, rep ercutin d o diret am ent e n a qualid ad e d a edu cação.

Embo ra o FUNDEF tenh a si do um a ini ci ativ a do Gov ern o federal, foi minús cul a e d ecres cente (em term os percentu ais ) s ua compl em ent ação p ara o s FUNDEFs est adu ais que, fo rm ado s p or 1 5% d e al gu ns impo st os (IC MS, FP E, FPM , IP I-ex po rt ação e com pens ação fi nancei ra prev ist a n a Lei Compl em ent ar Nº. 87/9 6) do Gov erno est ad u al e dos muni cip ais , n ão con seguem al can çar est e v al or mínim o.

4.1. 6 Cons elho de a co mpanha mento e control e s ocial : a fis cali za çã o

e o con trol e d o FUNDE F

Ap es ar do m ecanism o não s er n ovo em rel ação às propo st as de Fun do, o FUNDEF i nov ou co m o est ab elecim en to de col egiados , n as diferentes esferas públi cas, p ara faz er o acomp anh am ent o e o co ntrole s ocial dos recursos fin an ceiros d a ed u cação , mesm o qu e seja s oment e para os recu rsos mobiliz ado s p ara ess e Fu ndo .

A Lei Nº . 9. 424 /96 , em s eu arti go 4º, define a co nstit ui ção d e co ns elho s de acom panh am ento e con trole so ci al do FUNDEF.

A r t . 4 º O a c o mp a n h a me n t o e o c o n t r o l e s o c i a l s o b r e a r e p a r t i ç ã o , a t r a n s fe r ê n c i a e a a p l i c a ç ã o d o s r e c u r s o s d o F u n d o s e r ã o e x e r c i d o s , j u n t o a o s r e s p e c t i v o s g o v e r n o s , n o â mb i t o d a U n i ã o , d o s E s t a d o s , d o D i s t r i t o F e d e r a l e d o s M u n i c í p i o s , p o r c o n s e l h o s a s e r e m i n s t i t u í d o s e m c a d a e s fe r a n o p r a z o d e c e n t o e o i t e n t a d i a s a c o n t a r