2 FUNDOS PÚBLICOS E O FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO BRASILEIRA
QUADRO 1 – CO MPOSIÇÃO DO FUNDO ES COLAR DO ENSINO PRI MÁRI O NACI ONAL
A U n i ã o d e s t i n a r i a a o f u n d o e s c o l a r a s s e g u i n t e s r e n d a s : a ) t o d a s a s q u a n t i a s d e a f o r a m e n t o d o s t e r r e n o s d a m a r i n h a e d e q u a i s q u e r o u t r o s d e s e u d o m í n i o ; b ) p r o d u ç ã o d a v e n d a , c e s s ã o o u a r r e n d a m e n t o d e q u a i s q u e r b e n s q u e l h e p e r t e n ç a m ; c ) m e t a d e d o i m p o s t o s o b r e a s q u a n t i a s e m g i r o n o s j o g o s , d u p l i c a d a s a t r i b u t a ç ã o a t u a l ; d ) o i m p o s t o d e c a p i t a ç ã o q u e r e c a i r á s o b r e t o d o s o s h a b i t a n t e s d o B r a s i l , n a c i o n a i s o u e s t r a n g e i r o s q u e e x e r c e r e m p r o f i s s ã o o u e m p r e g o , o u v i v e r e m d e s e u s b e n s o u r e n d a ; e ) o s d e z p o r c e n t o d o s i m p o s t o s s o b r e a r t e f a t o s d e t e c i d o s ( e n f e i t e s , e t c ) ; f ) s e l o a d i c i o n a l e s p e c i a l d e $ 1 0 0 n a s p e t i ç õ e s e m e m o r i a i s d i r i g i d o s a q u a l q u e r a u t o r i d a d e f e d e r a l ; g ) i d e m d e $ 2 0 0 n a s p r o c u r a ç õ e s e s u b e s t a b e l e c i m e n t o s ; h ) d o i s p o r c e n t o e m s e l o s e s p e c i a i s s o b r e q u a n t i a s d e p o s i t a d a s e m m ã o s d e p a r t i c u l a r e s o u e m p r e s a s ; i ) s e l o a d i c i o n a l d e 2 5 $ 0 p o r d i p l o m a e x p e d i d o p o r q u a l q u e r e s c o l a s u p e r i o r ; j ) o s b e n s d a h e r a n ç a j a c e n t e o u v a c a n t e q u e r e v e r t e r e m à U n i ã o ; k ) a d i c i o n a l d e 2 0 % a o s i m p o s t o s s o b r e o f u m o ; l ) i d e m d e 2 5 % , a o s i m p o s t o s s o b r e b e b i d a s a l c o ó l i c a s ; m ) i d e m d e 1 0 % , a o s i m p o s t o s s o b r e b e n g a l a s ; n ) i d e m d e 2 5 % , a o s i m p o s t o s s o b r e v i n h o s e s t r a n g e i r o s ; o ) i d e m d e 5 0 % , a o s i m p o s t o s s o b r e c a r t a s d e j o g a r ; p ) i d e m d e 2 0 % , a o s i m p o s t o s s o b r e o b r a s d e o u r i v e s ; q ) i d e m d e 1 0 % , a o s i m p o s t o s s o b r e o b r a s d e a d o r n o s ; r ) i d e m d e 2 5 % , a o s i m p o s t o s s o b r e a r m a s d e f o g o ; s ) i d e m d e 1 % , a o s i m p o s t o s s o b r e d i v i d e n d o s ; t ) i d e m d e 5 % , a o s i m p o s t o s s o b r e l u c r o s f o r t u i t o s e v a l o r e s d e m e r c a d o r i a s s o r t e a d a s , e t c . ; u ) d o s e l o a d i c i o n a l e e s p e c i a l d e 1 0 % s o b r e a p a r t e d a c o r r e s p o n d ê n c i a p o s t a l q u e p a g u e d e $ 0 5 0 a t é 3 $ 0 d o s e l o a d i c i o n a l f i x o d e $ 3 0 0 , q u a n d o o p o r t e e x c e d e r d e 3 $ 0 : v ) d e 1 0 0 s o b r e t o d a s a s v e n d a s s u p e r i o r e s a 1 $ 0 e i n f e r i o r e s d e 1 0 0 $ 0 , i n c l u s i v e ; 1 $ 0 , s o b r e t o d a s a s v e n d a s s u p e r i o r e s a 1 0 0 $ 0 e i n f e r i o r e s a 1 : 0 0 0 $ 0 , i n c l u s i v e 5 $ 0 , s o b r e t o d a s a s v e n d a s s u p e r i o r e s a 1 : 0 0 0 $ 0 e i n f e r i o r e s a 1 0 : 0 0 0 $ 0 , i n c l u s i v e ; 1 0 $ 0 s o b r e t o d a s a s v e n d a s q u e e x c e d a m a 1 0 : 0 0 0 $ 0 . O s e s t a d o s o u m u n i c í p i o s p o d e r i a m e n c a m i n h a r a o f u n d o a s s e g u i n t e s r e n d a s : a ) 2 % d o s s a l d o s o r ç a m e n t á r i o s ; b ) o s b e n s d e h e r a n ç a j a c e n t e o u v a c a n t e a t r i b u í d o s a o s E s t a d o s , e q u i p a r a d o a e s t e s , o D i s t r i t o F e d e r a l ; c ) 1 0 % , p e l o m e n o s , a o p r e ç o d a r e n d a d a s t e r r a s d e v o l u t a s , o u d e q u a l q u e r b e m a l i e n a d o ; d ) 1 0 % s o b r e o s b i l h e t e s d e i n g r e s s o e m l u g a r e s d e d i v e r s ã o ; e ) 5 % s o b r e a s q u a n t i a s , e x c e d e n t e s d e 7 0 : 0 0 0 $ 0 d e q u i n h õ e s d e h e r a n ç a d e i x a d o s p o r p a r e n t e s ; f ) 5 % s o b r e q u a n t i a s e x c e d e n t e s d e 3 5 : 0 0 0 $ 0 d e l e g a d o s d e i x a d o s p o r e s t r n h o ; g ) 2 5 % s o b r e a s d o a ç õ e s o u h e r a n ç a s d e i x a d a s a i n s t i t u i ç ã o q u e n ã o m a n t e n h a m e s c o l a s p r i m á r i a s o u h o s p i t a i s o u a s i l o g r a t u i t o . F o n t e : A d a p t a d o d e M e l c h i o r ( 1 9 8 1 ) .
O Gov erno republi cano , po rém , só tomo u sua p rim eira medi da p rát ica, com rel ação ao fi n an ci amento d a ed ucação, em 19 32, ao cri ar o Fun do Esp ecial p ara Ed ucação e S aú d e.
Est e fun do s eri a co mpost o pel a tax a d e ed ucação e s aú de fix ada em ($2 00 ) duz ent os réi s13, so bre q uai squ er d ocu mentos suj eito s a s elo fed eral, est adu al o u mun ici p al, in cl usiv e co rres p ond ên ci a pos tal . A d ivis ão d a receita arrecada p ela t ax a s eria 2/ 3 p ara a s aúd e e d e 1/3 p ara o ensi n o.
Em 193 0, acelero u-s e o pro cesso de u rb aniz ação , p ux ado p el as indús tri as . Os recursos p úbli cos es cass eav am, p remid os p or v ári as no v as dem an das – san eam ent o, ro dov ias, fo nt es d e en ergi a. M es mo com a ent rad a em cen a d as es co las muni cip ais , fin an ci adas p or s eus t ribu tos , era n eces sári a uma po líti ca p ermanen te d e fin anci am ent o. A p arti r d e 1934 , su ces siv as con stitui ções imp us eram p ercentu ai s d e vi n cul ação d e i mpost os p ara a man utenção e d es en v olvim ent o d o ensi no (MDE).
Com a Co nstit ui ção de 1 934 , t emos a p rim eira vin cul ação d e im post os para fi n an ciar a edu cação , o u s ej a, a definição const itu cio nal de qu e a Uni ão e os m uni cípi os apl icarão nun ca m enos de d ez po r cento e os estados e o Dist rito Federal nu nca m en os de vi nte po r cento d a rend a result ant e dos impost os n a manut en ção e n o d esenv olvi ment o do ensi no. Est a vin cul ação foi sup rimid a pela Con st ituição d e 193 7, outo rgad a p el o Estado Novo.
De aco rd o com Mel chi or, a anti ga polít ica de fund os p ara o fin an ci am ento d a ed ucação b rasil ei ra foi
[ . . . ] fi n a l me n t e a d o t a d a n o s mo l d e s e m q u e o f i z e r a m o s E s t a d o s U n i d o s , n o s s é c u l o s X V I I I e X I X . P r e v i u - s e a c o n s t i t u i ç ã o d e F u n d o s p a r a a E d u c a ç ã o , c o m r e c u r s o s d a U n i ã o , d o s E s t a d o s e d o D i s t r i t o F e d e r a l , me d i a n t e a r e s e r v a d e “ u ma p a r t e d e s e u s p a t r i mô n i o s t e r r i t o r i a i s ” e d a s “s o b r a s d a s d o t a ç õ e s o r ç a me n t á r i a s a c r e s c i d a s d a s d o a ç õ e s , p o r c e n t a g e n s s o b r e o p r o d u t o d e v e n d a s d e t e r r a s p ú b l i c a s , t a x a s e s p e c i a i s e o u t r o s r e c u r s o s fi n a n c e i r o s [ . . . ] ” . F o r a m p r e v i s t o s a i n d a r e c u r s o s p a r a o e n s i n o r u r a l e p a r a o s a l u n o s n e c e s s i t a d o s . ( 1 9 8 1 , p . 4 0 ) . 13 E s t a t a x a p e r d u r o u a t é 1 9 6 5 , q u a n d o d e s a p a r e c e u p o r o c a s i ã o d a r e fo r ma t r i b u t á r i a .
O Go v erno federal institu iu, pel o Decret o- Lei Nº . 4. 958 , de 14 de nov emb ro d e 194 2, o Fu ndo Nacio nal d o Ensin o Prim ário – FNEP – a ser con stituí do com t ri butos fed erai s. Som ent e em 19 44 foi criad a um a t ax a adi cio nal d e 5% so bre o imp ost o d e con sumo , qu e i nci d ia em b ebid as , vin cul ado ao FNEP.14 A no rm atiz ação dest e fund o, po rém , só acon teceu com a prom ul gação d a prim eira Lei de Diret rizes e Bases d a Ed ucação Nacio nal, Nº. 4.02 4/61 , e do Pl an o Naci on al de Ed u cação, d e 1 962 .
A Consti tui ção Fed eral d e 19 46 ret omou a vin cul ação d e recu rsos p ara a edu cação com base na receit a result an te de impo stos , mantendo p ara a Uni ão o percentu al, d efinid o na Lei M aio r d e 1 934, d e 10 % e dos estad os e Dist rito Fed eral d e 20%: am pliou p ara 20 % a do s mun icí pio s, qu e, n a C arta d e 193 4, era 10 %. Not a-se aum ent o de respo n sabi lização do s mu nicí pios com o fin an ci am ento d a ed ucação p úbli ca, com impli caçõ es grav es , poi s est es, n a sua m aio ri a, co ntav am com p arcos recurs os, o u s eja, eram os entes mai s pob res d a Fed eração .
Merece d es taqu e n es te p erío do a propo st a d e co nstit ui ção d o Fund o d e Edu cação Muni ci pal , d e Anísio Teix ei ra15, qu e vis av a ao cumprimento do preceit o con stitu ci on al q ue d et erm in av a a ob ri gato ri ed ad e d o ensi no pri mário a t odos os b rasil eiro s.
Ess e aut or d efen di a a mun ici palização do ensin o p rim ári o, o u s ej a, postu lava a id ei a de q ue a es co la p rim ária deveri a s er m an tid a fin an ceiram ent e p el o s muni cípi os em reg ime d e col ab oração ent re os est ad os e a Uni ão . Em su as p al av ras,
14 E s t e i mp o s t o fo i c r i a d o p e l o D e c r e t o - l e i N º . 6 . 7 8 5 , d e 1 1 d e a g o s t o 1 9 4 4 . 15 A n í s i o T e i x e i r a fo i u m d o s fo r mu l a d o r e s d o M a n i f e s t o d o s P i o n e i r o s d a E d u c a ç ã o , d e 1 9 3 2 , mo v i me n t o e m d e f e s a d a e s c o l a p ú b l i c a , l a i c a , g r a t u i t a e d e q u a l i d a d e n o B r a s i l . N e s t e i mp o r t a n t e d o c u me n t o , é d e s t a c a d a a c o n s t i t u i ç ã o d e f u n d o s p a r a fi n a n c i a r a e d u c a ç ã o . E s t a p r o p o s t a d e c o n s t i t u i ç ã o d e f u n d o s p a r a a e d u c a ç ã o f e z p a r t e d o a n t e p r o j e t o d e Le i O r g â n i c a d e E d u c a ç ã o e C u l t u r a d o E s t a d o d a B a h i a , 1 9 4 7 , q u a n d o A n í s i o T e i x e i r a fo i S e c r e t á r i o d e E d u c a ç ã o d o E s t a d o . P o d e s e r c o n s i d e r a d o c o mo b a s e p a r a a fo r mu l a ç ã o d o F u n d o d e M a n u t e n ç ã o e D e s e n v o l v i me n t o d o E n s i n o F u n d a me n t a l e V a l o r i z a ç ã o d o M a g i s t é r i o – F U N D E F e d o a t u a l F u n d o d e M a n u t e n ç ã o e D e s e n v o l v i me n t o d a E d u c a ç ã o B á s i c a e d e V a l o r i z a ç ã o d o s P r o f i s s i o n a i s d a E d u c a ç ã o – F U N D E B .
[ . . . ] o f a t o é q u e n ã o d e s e n v o l v e mo s o e s p í r i t o l o c a l e m r e l a ç ã o à e s c o l a e e s t a p a r e c e - me u ma d a s r a z õ e s d e s u a fa l t a d e v i t a l i d a d e e c o n s e q ü e n t e d i f i c u l d a d e d e i mp l a n t a ç ã o d e f i n i t i v a . D e s l i g a d a s d o me i o , a s e s c o l a s p r o s p e r a m o u e n t r a m e m d e c a d ê n c i a , s e g u n d o i n f l u x o s e fo r ç a s d e fo r a , n u ma s é r i e d e c i c l o s d e p r o s p e r i d a d e e c r i s e , a o s a b o r d o s p r o g r a ma s e d a s p e s s o a s q u e d o m i n e m o s g o v e r n o s c e n t r a i s . [ . . . ] e m f a c e d a r e s p o n s a b i l i d a d e s o l i d á r i a d a U n i ã o , d o E s t a d o e d o M u n i c í p i o , q u a n t o a o c u mp r i me n t o d a o b r i g a ç ã o c o n s t i t u c i o n a l d e mi n i s t r a r e d u c a ç ã o p r i m á r i a a t o d o s o s b r a s i l e i r o s , j u l g a mo s q u e , n o s t e r mo s d a C o n s t i t u i ç ã o , a e s c o l a p r i má r i a d e v e s e r d e f i n i d a p e l a U n i ã o ( Le i d e D i r e t r i z e s e B a s e s ) e o r g a n i z a d a p e l o s E s t a d o s ( C o n s t i t u i ç ã o , a r t . 1 7 1 ) , ma s a d mi n i s t r a d a , n a ó r b i t a mu n i c i p a l ( Ar t . 1 6 9 d a C o n s t i t u i ç ã o ) , p o r a u t o r i d a d e s l o c a i s , c o m r a z o á v e l a mp l i t u d e d e a u t o n o mi a . ( T E I X E I R A , 1 9 9 6 , p . 6 9 -7 0 ) .
Anísi o Teix ei ra (199 6) era a favo r d a mu nici pal ização d a es cola prim ári a com b as e no mod el o de coop eração ent re o s ent ão ent es federados (Un ião, est ado s e muni cí pio s) num regime d e quot as -p artes, defi ni ndo -s e o cust o- pad rão da edu cação po r alu no no Brasil . Es se custo -p adrão atu ari a n a co rreção d as d esi g ual dades eco nômi cas e cultu rais ent re os muni cíp ios brasil ei ros e teri a como p arâmet ro p ara su a d efini ção o s al ári o mí nimo d e cad a regi ão. Os di sp ênd ios com o ens ino prim ário seri am fei tos com quot as - part es d estin ad as p or ess as esferas de go vern o, s end o: 1 ) quot a-part e dos muni cípi os, referent e a 20% d a receit a d e im post os, div idid o s p elo núm ero de alu nos em i dad e es col ar; 2 ) q uot a-p art e d os est ado s – co rres pon dent e a val ores qu e os cil am em to rno d e 70 % a 4 0% do s 20 % da receita d e impo stos , dividi dos pelo n úmero d e alu nos em i d ad e es col ar de tod o o es tado – sob respo ns abili dade d as aut orid ad es l ocais de ed ucação; 3) qu o ta-p art e fed eral , que co rrespo nd eri a ao q ue falt ass e, somando -s e às q uo tas mu ni cip al e est adu al p ara com pletar o “cust o-padrão ” por al uno , no pl an o regi on al, s en do que em cad a mu ni cípio a b as e d os cálcul os s eriam as d espesas com os pro fess ores, co rresp ond ent es a 55 %, e outras d es pesas es sen ci ais p ara o fun cio n amento d a es col a, a 45 %.
Para impl ant ação e operaci on alização da propos ta, Anís io Teix ei r a ap resento u ant eprojeto de l ei d e consti t uição d o Fund o d e Edu cação p ara o Est ado d a Bah ia em 1947. Este Fu n do seri a co nstit uíd o dos seguin tes recu rs os:
I – d o t a ç õ e s o r ç a me n t á r i a s d o E s t a d o e d o s M u n i c í p i o s ; I I – p r o d u t o d e t o d a s a s mu l t a s d o E s t a d o q u e n ã o t i v e r e m d e s t i n o e s p e c i a l , d a s e s t a b e l e c i d a s n e s t a l e i e d e o u t r a s q u e v e n h a m a s e r e s t a b e l e c i d a s p a r a o c u mp r i me n t o d a s l e i s e r e g u l a m e n t o s r e l a t i v o s a o s s e r v i ç o s d e e d u c a ç ã o e c u l t u r a ; I I I – p r o d u t o d a t a x a p a r a fi n s e d u c a t i v o s ; I V – p r o d u t o d e i mp o s t o a d i c i o n a l d e 1 0 % s o b r e o i m p o s t o d e s u c e s s ã o c a u s a mo r t i s ; V – p r o d u t o d e i mp o s t o a d i c i o n a l d e 1 0 % s o b r e o i mp o s t o d e t r a n s mi s s ã o d e p r o p r i e d a d e i n t e r v i v o s ; V I – p r o d u t o d o s i mp o s t o s o u t a x a s q u e , e s p e c i a l me n t e d e s t i n a d o s a e s t e f i m, v e n h a m s e r c r i a d o s p o r l e i s . ( T E I X E I R A , 1 9 9 6 , p . 1 4 6 ) .
Para Aní sio Teix ei ra (199 6), o fund o de edu cação muni cip al seri a institu ído p elo C ons elh o Es tadu al d e Ed u cação e a adminis tração d os recursos dev eri a ser fei ta pel os cons elh os m uni cip ais d e ensi n o, qu e t eri am a com posi ção “de cin co a s et e mem bros, con fo rme a pop ulação de s ua s ed e, es colh ido s m edi an te cart a de d el egação d o Co ns elho d e Edu cação e C ultu ra. ” (p. 145 ).
Conform e Gemaqu e (20 04 ), est a pro pos t a esb arrou n o limi te de ser um fun do region al e, sen do, ass im, n ão solu ci on ari a o s pro blemas d as disp arid ad es region ais do fin an ci amento da edu cação, m esmo Anísi o Teix ei ra reco nh ecendo qu e s ua p ro pos ta não era abo lir as d esi gual d ad es n em fo rçar uma i gual dad e abs ol uta do cust o da edu cação em tod o o País , mas fix ar cu sto e nív ei s rel ativ os e j ustos , d ent ro d a reali dad e econ ômi ca e cu ltural d o Brasi l. Ess a au to ra ch am a at en ção para os lim ites d ess e ti po d e fundo , qu e vis a a am enizar e não s olu cio nar o s p ro blemas das d esi gu ald ad es educacio nai s n as regiõ es bras ilei ras.
Em 195 4, foi criado o Fu ndo Nacion al de Ensin o M édio , p elo Decreto - Lei Nº. 2 .34 2, d e 25 de n ov emb ro, para s er impl ant ado co m dot ação orçamentári a “n un ca in ferio r a 0 ,1 (um d écimo ) d a qu ota d estin ad a à edu cação e cultu ra, à ren d a de t rib utos federais qu e vi ess em a ser criados e os juro s do s d epó sito s ban cários do p ró pri o Fu ndo .” (M ELC HIOR, 1 981 , p. 48 ), mas nenh um t rib uto ch ego u a s er criado.
A Lei Nº . 4 .02 4, d e 1 961 , Diret rizes e Bas es da Ed ucação Nacion al , institu iu o Fun do Nacio nal do En sino Sup eri or, p as sando a ex i stir três fu ndo s, um para cad a grau de ensin o. Es sa l ei d etermi nou q u e a Uni ão devess e apli car, anu alm ent e, nun ca m en os d e 1 2% d e su a receit a de im post os n a man utenção e d es en volvim en to do en sin o; q ue os est ados , Distrit o Fed eral e os muni cí pios apli cari am n un ca menos de 20 %. Do p ercentu al d e 12 % d a Uni ão, no ve décim o s fo ram d est in ado s aos três fu ndo s, d o ensi no prim ário , médi o e s up eri or.
O p rim ei ro Pl an o Nacio nal d e Edu cação , dat ad o d e 196 2, pro punh a qu e, em 1 970 , 1 00 % d as crian ças b rasil eiras esti v ess em m at ri cu lad as no en sino prim ário d e ent ão (1 ª a 4ª séri e do atu al ensi no fund am ent al ). Contav a com a parti cip ação d ess es recu rs os no “b olo ” orçamentári o para p oder realiz ar, de fo rma ous ad a, a met a qu e h avi a sid o d efini da; o u s eja, os fundo s es peci ais tinh am com o obj eti vo pri nci p al aju dar a viabi lizar a di retriz ed ucacion al defini da, em p razo cert o, no caso, o di reito d e tod os, e o co nsequ ent e d ev er do Est ado em rel ação ao ens ino ob ri gató rio.
Conso ant e p ros segu e Mel ch io r (19 81 ), os recu rso s públi cos fed erais en caminh ad os ao s fundo s, at é 1 960 , eram p ro v eni ent es da receit a geral de impost os. Foi em 1961 qu e com eçou a l uta p ara se co nsegui r recu rs o s esp ecí ficos p ara a edu cação. C om o es tabel ecim ent o dos cus tos de man utenção do sist ema d e ensin o p rim ário p elo Plano Naci o nal d e Edu cação, de 1 962 , foi d et ectad a a in sufici ênci a d e recu rs os fin ancei ros para o cum prim en to das m etas e a res olu ção dos probl em as edu cacio nais con stat ado s pel o primeiro cen so es col ar feito no P aís . Ess as con stataçõ es culmi naram com a instit ui ção do sal ári o-edu cação, p el a Lei n º. 4.4 40, d e 2 4 de out ub ro d e 1964 .
O sal ário -edu cação é a con tri bui ção qu e as empres as p agam ao Gov erno para q ue est e s e encarregu e d e oferecer aos fi lhos d os emp regado s d as emp res as o ensin o prim ário gratui to. Este m ecanism o p ass ou a cons titui r font e im po rt ant e para o fin an ci am ent o d a edu cação e aum ent ou subst an ci alm ent e os recu rs os do FNEP.
Na d écad a de 196 0, acont eceu um a div ersifi cação d as font es de recurso s para a edu cação na es fera admini strati v a fed eral : a) vin cu l ação de 20 % da receit a do Fun do Es peci al da Lot eri a Federal; b) in stitui ção dos incen tivo s fis cais; c) vin cul ação do p ercent ual d e 2,5 % sob re o ól eo ou gás d a plat afo rma co ntin en t al d e qu em a ex pl orasse; d) v in cul ação d e 30% d a receit a líquid a d a Lot eri a Espo rti va Fed eral, destin ad os aos pro gram as d e alfabetiz ação; e) empréstim os ju nto a órgãos in tern acio n ais (ME LCH IOR , 1981 ).
Ess as m edid as ad ot ad as p ela esfera federal, m ud an ça d e font es d os recu rs os – d a recei ta orçam ent ária, p ara de tri buto s e ati vid ades esp ecífi cas – no lu gar d e ampli ar os recu rsos , pass ou a su bstit uir o s pro veni ent es d a vin cul ação de im pos tos. De acordo com Mel chi or, aq ui resi d e o ri sco desta políti ca d e vin cul ação d e t rib uto es pecí fi co, po is
A p o l í t i c a d e c o n s e g u i r r e c u r s o s e s p e c í fi c o s t e m q u e s e r i n t e g r a d a c o m a p o l í t i c a d e c o n s e g u i r r e c u r s o s d a r e c e i t a g e r a l d e i mp o s t o s . M a s n ã o fo i o q u e s e v e r i fi c o u n a e s f e r a d a U n i ã o . Á me d i d a q u e a p o l í t i c a d e d i v e r s i fi c a r a s fo n t e s d e f i n a n c i a me n t o e n t r o u e m e x e c u ç ã o e a s a r r e c a d a ç õ e s c o me ç a r a m a c r e s c e r , a t e n d ê n c i a v e r i fi c a d a n a s u a a t u a ç ã o fo i a d e r e t r a i r - s e n o i n v e s t i me n t o . Q u a n d o a p o l í t i c a d e v i n c u l a r p e r c e n t u a i s mí n i mo s d a r e c e i t a g e r a l d e i mp o s t o s e s t a v a e m v i g o r , e l a i n v e s t i a ma i s d o q u e n o s a n o s r e c e n t e s . C o m n o v a s fo n t e s d e f i n a n c i a me n t o d a e d u c a ç ã o , q u a n d o a t e n d ê n c i a l ó g i c a s e r i a a d e a u me n t a r a s u a p a r t i c i p a ç ã o , p r o c e d e u - s e i n v e r s a me n t e . P a r e c e - n o s q u e h á u ma c o n t r a d i ç ã o e v i d e n t e , p r i n c i p a l me n t e s e c o n s i d e r a mo s o fa t o d e q u e o s i mp o s t o s g e r a i s e x i s t e m p a r a a s s e g u r a r o s s e r v i ç o s g e r a i s d o g o v e r n o , n o q u a l , a t é o mo me n t o , s e e n c o n t r a a e d u c a ç ã o . ( p . 6 2 ) .
No va desvin cu lação de recursos d a ed ucação, d a receit a d e imp osto s, acont eceu co m a Co nstitui ção Fed eral d e 196 7. Est a C art a Magna garantiu priv ilégios ao ens ino pri vado , p or mei o d o Pod er p úbli co , q uando est e p asso u a p rest ar assis tênci a técni ca e fin an cei ra à ed ucação p ri vad a, sem res erv as. Aum ent ou a o bri gat ori ed ad e do ens ino de s et e para qu ato rz e anos, m as n ão garantiu recu rso s p ara fin an ci ar o en sin o fun dam ental.
Em 196 8, p el a d a Le i Nº 5. 537 , alterad a pel o Decreto -Lei Nº. 872, d e 1 5 de no v emb ro d e 196 9, foi criado o Fu n do Nacion al d e Des env olvim en to d a Edu cação – FNDE, com a fi nalid ad e de capt ar recurs os para a edu cação, agrup an do em úni ca instit uição tod os os fun dos d aqu el e p erí odo. O FNDE é uma aut arqui a fed eral vin cu lada ao Mi n istério d a Edu cação – MEC – tend o
com o miss ão an gariar recu rs os fin an ceiros p ara p roj et o s ed ucacio nai s, not ad ament e nas áreas d e ensin o, p es qu isa, alim en tação, m aterial es col ar e bols as de estud o, o bserv ad as as di ret ri zes est ab el ecid as pelo Min ist éri o d a Edu cação (Art. 2º do Regimento ).
O FNDE é fo rm ado das s egui nt es fo ntes:
• recu rs os orçam ent ári os q ue lh e fo rem con si gn ado s p el a Uni ão;
• receit as p ro veni en tes d e emp résti mos, aux ílios , s ubv en çõ es, con tri bui çõ es e do ações d e font es int ern as e ex t ernas ;
• receit as próp rias;
• sald os econ ômi cos e fin an ceiros veri fi cad os n os bal an ço s anu ais; • receit as patrim oni ais ; e
• receit as eventu ais e outros recu rso s qu e lhe s ejam destin ad os a qu alq ue r título (Art .95 – R egi ment o).
É impo rt ant e res sal t ar qu e o FNDE di fere d os fund os esp eci ais, p ois poss ui pat rim ônio , constit uído p el os ben s e direit os d e sua pro pri ed ade, os que lh e fo rem t rans feri dos e do ados ou q ue venh a a ad qui rir.
Pinto (2 000 ), d is cu tindo a fo rm ação d e fu ndo s es peci ais no Brasil , info rm a qu e, no fi nal d a décad a de 1 960 e po r tod a a décad a d e 19 70, assi stimo s à p roli feração des tes, send o que em 197 8 havia 1 6 9, e d esti nados a fun ção esp ecí fica d a edu cação fo ram 23 . Ess e p erí odo foi m arcado p el a o pção de ampli ar os recursos edu caci on ais p o r meio do s em prés t imos ju nto aos organi smos int ern aci onais.
Em 1969 , pel a Em end a Con stitu cio n al , a políti ca de vi n cul ação de impost os foi rest ab el eci da, m as rest rit a aos m uni cíp ios, que teri am q ue apli car 20 % da s ua receit a tri but ária n o ens ino fun dament al. Esta em en da deix ava d e fo ra a União, o Dist rito Fed eral e os est ado s d a vin cul ação de recu rs os para a edu cação.
As di scussõ es sob re a n eces sid ad e d a Uni ão, Dis trit o Federal e os est ado s vin cul arem recu rs os para a ed u cação tom aram forma, no iní cio d a décad a d e 1 970 , po r meio d e Em en da à Constit ui ção d e 1 96 7, p rop ost a p el o sen ad or J oão Calmo n. Por ess e inst rum ento, a Uni ão d ev eria apli car 12 % e os est ado s e muni cí pi os 2 4%, no m ínim o, d e su as receitas resu ltant es de impost os. Arquiv ad a por o rd em d o Go verno d itato rial, foi reap resent ad a em 1983 , co m alt eração no percentu al d a Uni ão, p as sando d e 12 % para 13 % e d os est ado s e mu ni cípio s para 2 5%, tendo s ido aprov ad a em d ezemb ro d e 198 3 , mas só foi regul am entada em julh o de 1 9 85, p el a da Lei Nº. 7 .340/ 85, m as s eu fun cio n amento só acont eceu em 19 86 .
A Const itui ção Federal de 1 988 alt erou o s percentu ais da Un ião , est ab el ecendo , n o art. 2 12, qu e a Uni ão dev e apli car nun ca men os de 18 %, e os est ad os, o Dis trit o Fed eral e os mu ni cípi os 25 %, no míni mo, da receit a de impost os, n a m anu tenção e d es env olvim ento d o ens ino .
Os gov erno s au to ritários revo gav am as vi ncu laçõ es p ara edu cação (19 3 7 e 1 967 ), fo rçando o cres cim ent o d a o fert a compl em en tar d e ensino priv ado . O ensi no púb lico e gratuit o, po rém, fi nan ci ad o p or imp o stos vin cul ad os, prev al eceu , p rim ei ro , po r m eio d a Em en da J o ão C almo n (19 83) e, d epo is, na Constit ui ção Fed eral de 19 88.
A p rop ost a d e criação d e fund os esp ecí fi cos p ara o ensin o fo i retom ad a na C on ferên ci a d e Educação p ara To dos , em J omti en , n a Tail ând ia, em 19 90, prom ovi da p el a Organização d as Naçõ es Unid as p ara a Edu cação, a Ci ên cia e a Cult ura – UNESC O, p elo Ban co M und ial, Fu ndo das Naçõ es Unid as p ara a In fância – UN IC EF, Pro grama das Naçõ es Unid as p ara o Desen volv imento – PNUD, ent re out ros .
A cri ação d e fu ndo s para a edu cação co nstitui meta ex p ress a n o Pl ano Decen al de Ed ucação para Tod os, qu e est abel ece:
[ . . . ] c r i a ç ã o d e f u n d o s e me c a n i s mo s n ã o -c o n v e n c i o n a i s d e f i n a n c i a me n t o a p r o g r a ma s e p r o j e t o s i n o v a d o r e s e m q u a l i d a d e e d u c a c i o n a l e d e e q u a l i z a ç ã o s o c i a l d e o p o r t u n i d a d e s , e s p e c i a l me n t e n a s g r a n d e s c o n c e n t r a ç õ e s d e mo g r á f i c a s d e p o b r e z a ( r e g i õ e s me t r o p o l i t a n a s , c i d a d e s d e p o s t e mé d i o e á r e a s r u r a i s c r í t i c a s ) . (BR AS IL, 1 993, p. 17 ).
C
omo suport e n ess as reco mend ações, o fi nanci am en to da edu cação bási ca pass a a s er fei to via Fun do d e Manut en ção e Des env olvim en to da Edu cação e Valo rização do M agist ério – FUNDEF, in stituí do em 199 6, p ara o ensi no fu nd am ent al e, a p art ir de 20 06, pel o Fu ndo d e Manut en ção e Desenvol vim ento d a Edu cação Bási ca e Val orização dos Pro fissi on ais d a Edu cação – FUNDEB – o bj eto dess e estu do.2.2. 1 O d eba te a tua l em to rno d o fundo público p a ra finan ciar a
edu ca çã o
Mel chi or (198 1) é favo rável à instit ui ção de fun dos esp eciai s para fin an ci ar a edu cação , m as s u gere qu e as font es p ara tal fin ali dad e n ão devem ser rest rit as às receitas d e imp osto s e sim increm ent ad as com vin cul açõ es esp ecí ficas . Para ess e auto r, a ex istên cia de fund os facilit a o flux o estável de recu rs os e uma di versifi cação d as fo ntes de fin anci am ent o, embora recon heça as falh as na p olíti ca de vin cul ação da Uni ão. Nas su as p alavras,
O f u n d o , c o mo me c a n i s mo c e n t r a l i z a d o r , v i s a a b e n e fi c i a r o s p r o c e s s o s d e p l a n e j a m e n t o , o r g a n i z a ç ã o , a s s i s t ê n c i a à e x e c u ç ã o , c o n t r o l e e a v a l i a ç ã o d o s r e s u l t a d o s , e v i t a n d o a d i s p e r s ã o e q u e b r a d a u n i d a d e a d mi n i s t r a t i v a p o r d i v e r s o s ó r g ã o s e s e r v i ç o s . M a s e s s e n c i a l me n t e o F u n d o é o i n s t r u me n t o a d e q u a d o à c a n a l i z a ç ã o d e u ma v a r i e d a d e d e fo n t e s d e r e c u r s o s . ( p . 6 1 ) .
Para Davi es (20 06 ), o probl em a central na dis cuss ão so bre os fu ndo s é