Gestão Educacional Burocrática, Gerencialista e Democrática

O processo de globalização e as diversas crises que o sistema capitalista como um todo vem sofrendo nas últimas décadas vão interferir diretamente no processo educacional. Esses

processos de mudanças/movimentos também foram levados em consideração no processo de diagnóstico para elaboração do PAR, por isso uma dimensão específica para gestão educacional que também acaba sendo atingida por tal movimento. Por isso é importante entendermos um pouco sobre os modelos organizacionais6 de gestão que permeiam a educação, sendo importante trata-los conjuntamente e não em “caixinhas”. Assim, pode-se entender se aconteceu um processo de continuidade ou descontinuidade nos modelos. Os modelos organizacionais de gestão tinham a característica de controle7 em comum, mesmo dentro da descontinuidade presente neles.

As políticas sociais, entre elas a educação, sofreram várias modificações, ocasionadas principalmente pelo novo papel que o Estado passou a assumir como controlador das políticas públicas e não como seu executor. Por outro lado, seguindo o pensamento de CASTRO (2007), as novas demandas do mundo do trabalho, atingido pelo processo de desenvolvimento das tecnologias da comunicação e da informação, acabam por possibilitar a mudança na base de produção, tornando-a mais flexível.

Castro (2007) enfatiza que o próprio sistema educacional passa a ter necessidade de um profissional mais dinâmico, criativo, com capacidade de assumir tarefas diversas que dizem respeito ao administrativo, financeiro ou mesmo pedagógico da educação. Vieira (2004) diz que são novos desafios propostos a gestão educacional, quando fala o seguinte

Tudo isto faz parte de um movimento mais amplo e não casual que se passa no cenário sobre o qual se constrói a gestão educacional em nossos dias. A globalização, a internacionalização das economias, as novas formas de organização do trabalho na produção flexível e a divulgação do conhecimento em redes cada vez mais complexas de informação, impõem circunstâncias inimagináveis em ciclos históricos anteriores. [...] Nesse contexto mais amplo, que por certo não é de todo novo, mas impõe novos desafios, a gestão muitas

6 _{Compartilho do pensamento de SECCHI (2009, p.362) que diz que “a descrição dos modelos organizacionais de} forma fragmentada parece obscurecer os elementos básicos de continuidade e descontinuidade. Além disso, a apresentação desses modelos de forma isolada, em “caixinhas”, poderia levar a interpretações equivocadas quanto às fronteiras entre esses modelos”.

7 _{“O principal elemento comum desses modelos é a preocupação com a função controle. No caso do modelo} burocrático, as características de formalidade e impessoalidade servem para controlar os agentes públicos, as comunicações, as relações intraorganizacionais e da organização com o ambiente. A função controle é uma consequência de um implícito julgamento de que os funcionários públicos se comportam de acordo com a teoria X”. (SECCHI, 2009, p. 362)

vezes se põe como a pedra de toque para a solução dos velhos problemas educacionais. (VIEIRA, 2004, p.143-144)

Segundo Morais (2012), esses novos desafios, ocorridos nas últimas décadas, no que se concerne a gestão educacional, destaca-se a descentralização que visa a transferência de responsabilidades, atribuindo funções a sociedade civil que antes competiam ao Estado, ou mesmo ainda deviam competir à Ele. Morais (2012) afirma ainda que transformações, como a tentativa de descentralização de responsabilidades, são parte dos mecanismos do governo brasileiro para tentar superar a atual crise do sistema educacional, visando o aumento da produtividade.

Diante das mudanças e transformações, tentando vencer a crise do sistema educacional, passaram a exigir um profissional mais dinâmico, criativo e com competências variadas para assumir várias tarefas, provocando repercussões na educação em geral e nos processos formativos.

Para continuar os estudos acerca do processo da dimensão 1 do PAR (Gestão educacional), faz-se necessária uma explanação específica sobre o movimento da gestão nas últimas décadas, já que irei trabalhar com tal dimensão.

Para Paro (2000, p. 18) “Administração é a utilização racional de recursos para a realização de fins determinados”. Dessa forma, a administração é tida como uma atividade única e exclusivamente humana, pela sua capacidade de planejar e executar o planejado, atingindo objetivos traçados. Mesmo que precise de recursos, esses devem ser utilizados de forma racional, capacidade exclusiva do homem.

Já a administração capitalista, segundo Paro, é “[...] determinada pelas relações econômicas, políticas e sociais, que se verificam sob o modo de produção capitalista” (2000, p. 18). Ainda para o autor “[...] a atividade administrativa, enquanto utilização racional de recursos para realização de fins é condição necessária da vida humana, estando presente em todos os tipos de organização social” (PARO 1996, p.123).

Concordo com Castro (p.119, 2007) ao dizer que os paradigmas de administração que subjazem ao modo de produção capitalista têm perpassado as formas de organizar as escolas, podendo ser identificada, entre elas, o modelo burocrático, modelo gerencial e o modelo democrático.

A teoria burocrática é fortemente caracterizada por normas e princípios organizacionais que eram efetivamente colocados em prática pelos técnicos especializados e altamente qualificados, sempre respeitando os limites hierárquicos estabelecidos de acordo com as autoridades. Castro (2007, p.119) ainda afirma que “[...] estudo das organizações e relações de poder, autoridade e legitimidade que acontecem no interior das organizações constituíram a parte central da teoria burocrática”. A teoria burocrática8 _{acaba se tornando a concretização da}

dominação através do conhecimento racional.

Compreende-se que a ação educativa é dominada por um intenso sistema de planejamento, coordenações e controles, sendo estes subsidiados por especialistas, que acabam materializando o processo de ensino e aprendizagem dos alunos e a prática dos professores em currículos e programas que não levam em consideração as necessidades e interesses fundamentais do alunado e do corpo docente, uma vez que buscam apenas a racionalização de meios e fins.

Dessa forma, a presente caracterização de administração leva a crer que o processo de exploração do trabalho pelo capital faz transparecer um modelo de gestão empresarial extremamente conservador, fazendo com que permaneça na sociedade o processo de detenção de poder, de forma que a classe detentora do poder continua exercendo soberania sobre a classe dos dominados. Tal percepção é visível na fala de Paro (1996, p.123-124):

[...] ao mediar a exploração do trabalho pelo capital, a administração capitalista se mostra extremamente conservadora, na medida em que contribui para a perpetuação, tanto no nível econômico, quanto no nível político, da dominação que a classe detentora dos meios de produção exerce sobre o restante da sociedade.

O modelo centralizador de gestão advindo dos princípios de uma gestão burocrática levanta um questionamento: até que ponto é possível colocar a administração burocrática como estratégia de superação da organização da sociedade? Obviamente, o modelo de administração

8 _{WEBER (1991) elucida que o processo de dominação, por intermédio da teoria burocrática significa o seguinte:} 01. A tendência ao nivelamento no interesse da possibilidade de recrutamento universal a partir dos profissionalmente mais qualificados; 02. A tendência à plutocratização no interesse de um processo muito extenso de qualificação profissional (frequentemente quase até o fim da terceira década da vida); 03. A dominação da impessoalidade formalista: sine ira et studio, sem ódio e paixão, e, portanto, sem ‘amor’ e ‘entusiasmo’, sob a pressão de simples conceitos de dever, sem considerações pessoais, de modo formalmente igual para “cada qual”, isto é, cada qual dos interessados que efetivamente se encontram em situação igual – é assim que o funcionário ideal exerce seu cargo.

burocrática apresenta muitas limitações para se gerir uma instituição social, principalmente, a escola.

Em estudos realizados por Castro (2007) fica evidente que a reforma gerencial caracteriza-se pela busca da eficiência, pela redução e pelo controle dos gastos e serviços públicos, bem como pela demanda de melhor qualidade e pela descentralização administrativa, concedendo-se, assim, maior autonomia às agências e departamentos. Exige-se dos gerentes habilidades e criatividade para encontrar novas soluções, sobretudo para aumentar a eficiência, utilizando, para tanto (entre outras estratégias), a avaliação do desempenho. Há preocupação, portanto, com o produto em detrimento dos processos.

De acordo com essa afirmativa entende-se que o processo gerencial é respaldado em um conceito chave, o de eficiência. Vislumbra-se chegar ao mais alto nível de eficiência, por intermédio das orientações, métodos e técnicas que compõem a teoria gerencial. Ainda segundo a autora, para um melhor entendimento da teoria gerencial cabe ressaltar as seguintes características:

Algumas características permitem uma melhor compreensão da reforma gerencial, entre elas, a descentralização/desconcentração das atividades centrais para as unidades subnacionais; a separação entre os órgãos formuladores e os executores de políticas públicas; o controle gerencial das agências autônomas que passa a ser realizado levando-se em consideração quatro tipos de controles (controle dos resultados, a partir de indicadores de desempenhos estabelecidos nos contratos de gestão; controle contábil de custos; controle por quase-mercados ou competição administrada, e controle social); a distinção entre dois tipos de unidades descentralizadas ou desconcentradas (as agências que realizam atividades exclusivas do Estado e os serviços sociais e científicos de caráter competitivo); a terceirização dos serviços e o fortalecimento da alta burocracia. (CASTRO, 2007, p. 126).

Conforme as características apontadas, a administração pública passa a levar em consideração o processo e os resultados das políticas públicas, tomando como alicerce os eixos de eficiência, eficácia e produtividade.

A dinamicidade do modelo pauta-se também no entendimento de que o processo de desconcentração de responsabilidades não diz respeito apenas aos níveis inferiores de organização administrativa, mas também em viabilizar a eficiência pública que busque ações para desenvolver um maior bem-estar social. As ações devem propiciar melhorias na qualidade de vida de toda a população.

O gerencialismo foi adotado enquanto modelo administrativo para gestão pública em todas as vertentes sociais, não ficando de fora o sistema educacional. Uma vez que, anteriormente baseados em forte poder de hierarquização, verticalização de sistemas e burocratização dos processos, vislumbra-se um modelo mais flexível, que supra as necessidades das reformas surgidas no setor público.

Buscava elevar o grau de conhecimento e o compromisso de diretores, professores e outros funcionários da escola com os resultados educacionais; melhorar as condições de ensino e estimular o acompanhamento dos pais na aprendizagem de seus filhos. (FONSECA, 2003). Os princípios do PDE estavam vinculados ao paradigma da administração pública gerencial, estritamente ligada ao modelo de administração de empresas. Segundo Araújo (2008) era uma tentativa de implementar nas escolas públicas o programa da qualidade total. A gestão da qualidade total é um sistema estruturado e específico de administração, centrada no atendimento das necessidades, interesses e expectativas dos clientes. Fica perceptível a transformação dos alunos em clientes, como se a educação fosse um produto de consumo de natureza mercantil.

É inquestionável que a administração escolar traz em seu contexto características da administração empresarial, ou seja, a gestão educacional na atualidade é espelhada por princípios que norteiam a gestão empresarial vigente. Porém, não há que deixar claro que a gestão educacional, mesmo sofrendo influências das ciências administrativas, traz em seu contexto características próprias, as quais são fundamentais para o pleno funcionamento da gestão educacional. Dourado (2007, p.924) ressalta que:

[...] a gestão educacional tem natureza e características próprias, ou seja, tem escopo mais amplo do que a mera aplicação dos métodos, técnicas e princípios da administração empresarial, devido à sua especificidade e aos fins a serem alcançados. Ou seja, a escola, entendida como instituição social, tem sua lógica organizativa e suas finalidades demarcadas pelos fins políticos- pedagógicos que extrapolam o horizonte custo-benefício stricto sensu. Isto tem impacto direto no que se entende por planejamento e desenvolvimento da educação e da escola e, nessa perspectiva, implica aprofundamento sobre a natureza das instituições educativas e suas finalidades, bem como as prioridades institucionais, os processos de participação e decisão, em âmbito nacional, nos sistemas de ensino e nas escolas.

Então, a gestão educacional passa a agir de maneira a tentar suprir as novas necessidades do social, muito embora ainda com muitos déficits a serem superados. Esse novo processo

gerencial desencadeia uma forma de organização que visa aperfeiçoar os diversos recursos, de forma que garanta a total produtividade da escola, pautando-se em um discurso que traga em si o caráter de participação e autonomia.

Castro e Cabral Neto (2011, p.753) enfatizam que:

A reestruturação do Estado e as modificações assumidas pela nova gestão pública impactaram diretamente em toda a organização dos serviços públicos, trazendo mudanças também para gestão educacional. Esse fato provocou mudanças na cultura organizacional da escola e na função do gestor escolar, que é chamado não só a gerenciar os serviços escolares, mas também a captar recursos, estabelecer parcerias e se responsabilizar pelo sucesso e pelo fracasso da escola.

Dessa forma, as atuais políticas educacionais, no que se refere à gestão educacional, utilizam-se do discurso da participação de todos no processo de decisão, mas na verdade essa participação refere-se muito mais a decidir a melhor forma de atuação e como tornar essas ações mais eficientes. Essa forma de conceber a gestão educacional pode ser classificada como uma concepção técnico-científica. Como seu nome sugere nessa concepção, a técnica prevalece o racional, a hierarquização de cargos e de funções, as ações burocráticas, as decisões centralizadas, objetivando a eficácia e a eficiência nas realizações de suas atividades. A colaboração de professores, alunos e outros para o planejamento das atividades e tomadas de decisões não é possível, sendo cabível a esses apenas a execução das atividades.

Discorrendo de forma mais efusiva sobre a Gestão Democrática nos próximos parágrafos, traçarei um pouco dos seus avanços e limites.

Considerando-se que essa posição limita a gestão à implantação de políticas, planos, programas e projetos, o sentido de gestão democrática da educação pretende superar esse reducionismo, pois adota como referência uma cadeia de processos, procedimentos, instrumentos e mecanismos de ação que envolvem a participação de todos desde a sua concepção até a formulação de políticas e do planejamento educacional.

Segundo Oliveira (2001), a expressão Administração Escolar foi sendo, nos últimos anos, substituída pela expressão Gestão Educacional, refletindo a adoção da gestão democrática da educação, presente na Constituição Federal. De acordo com a autora, o termo gestão é mais amplo e sugere participação e presença da política na escola, enquanto o termo administração carrega forte conotação técnica.

Ao longo da história da educação brasileira os esforços para democratização da escola pública foram um sonho dos educadores progressistas, como Anísio Teixeira. No governo de Getúlio Vargas a ideia de ensino público surge com muito mais vigor, principalmente referendado pelo movimento dos Pioneiros da Escola Nova (1932), inspirados pela pedagogia progressista e pragmática norte-americana de Dewey. Esse movimento apoiava a modernização da sociedade brasileira através da criação de uma escola laica e gratuita como dever do estado. Com o “Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova”, os escolanovistas trouxeram à tona a expansão da instrução pública, inovações pedagógicas com o objetivo de alcançar a modernização e democracia no Brasil.

Nos delineamentos do Manifesto estava explícito que uma participação efetiva nas decisões da escola de todos os segmentos envolvidos na definição de ações que afetam a escola é condição indispensável para a efetivação da gestão democrática. As decisões tomadas em todo processo educacional devem ser colocadas diante de todos os que estão inseridos no contexto da escola, para que seus interesses possam ser defendidos. HORA (2007, p.73) afirma que:

A gestão democrática na educação inclui, necessariamente, a participação da comunidade escolar nas decisões tomadas no processo educacional que está sendo desenvolvido, sem o que seria mais um arranjo interno dos que estão no poder, seja dos órgãos administrativos centrais, como da direção da escola, para atender a interesses que certamente não seriam consentâneos com as expectativas dos diferentes grupos de sujeitos sociais que ali convivem. (HORA , 2007, p.73).

Dessa forma, quando se olha para essa nova maneira de organização da escola, compreende-se que por intermédio dela se pode chegar a uma perspectiva de ação coletiva que atinge diretamente o âmbito escolar por completo, englobando todos que fazem parte dessa esfera educacional, seja direta ou indiretamente. A participação de todos resultará na democratização das relações que se concretizam na escola, contribuindo para o aperfeiçoamento administrativo-pedagógico, e, principalmente, no fortalecimento da classe trabalhadora, potencializando a sua ação política, na medida em que possibilita a apropriação e a construção do saber e o desenvolvimento da consciência crítica.

Entende-se, assim, que o processo de democratização da escola engloba várias especificidades, já que envolve a concepção de construção do saber e o desenvolvimento de uma consciência crítica. Isso significa dizer que a gestão educacional diz respeito não apenas à

dimensão administrativa da escola, como muitos pensam, mas perpassa todo processo político existente no âmbito educacional, uma vez que é concebida também como uma prática social contraditória. Esse é o entendimento de Dourado (2004, p. 68-69) para quem:

A gestão da educação tem sido objeto de importantes estudos que a situam como campo demarcado por acepções distintas no que concerne à organização, orientação e prioridades adotadas por essa. Nesse sentido, é imperativo que se estabeleçam alguns horizontes para essa prática. Inicialmente, faz-se necessário concebê-la como uma prática social em disputa, que não se circunscreve apenas à dimensão administrativa, na medida em que se configura como processo político abrangente que se consubstancia como ato político. Ou seja, a gestão da educação assume dimensão mais ampla que a dimensão administrativa da escola. Ela é uma prática social contraditória, demarcada historicamente pela constituição do Estado Brasileiro e pelo papel conferido por esse às políticas educacionais.

O processo de democratização da gestão educacional precisa transpassar o discurso oficial e se colocar na ação do cotidiano escolar. Por vezes, o que é evidenciado nas escolas é ainda um perfil gerencialista e burocrático, que interfere diretamente nas ações pedagógicas da escola. Nesse sentido, defensores do modelo gerencial defendem que a palavra-chave desse contexto de organização deve ser a participação, mas acabam restringindo esse conceito participativo e tornando-o apenas num caráter funcional que se pauta nas novas demandas de controle social. Os estudiosos que defendem a gestão democrática entendem a participação em outra perspectiva. Defendem a participação na tomada de decisão desde a concepção do processo pedagógico até a implementação de suas ações. Assim, mobilizam e defendem o estabelecimento de estratégias que levem a uma participação efetiva no cotidiano escolar, de forma que se traga à tona um novo perfil de cultura de conhecimento que envolva toda comunidade escolar.

A Gestão Democrática é tida como princípio de Estado, evidenciando em seu caráter o Estado Democrático de Direito, conforme diz Cury apud Castro; Cabral (2007):

Gestão democrática é um princípio de Estado nas políticas educacionais que se espelha o próprio Estado Democrático de Direito e nela se espelha, postulando a presença dos cidadãos no processo e no produto de políticas de governo.

Salienta-se que os cidadãos não querem apenas efetuar práticas políticas, mas sim colocar em prática seus pensamentos, para que possam fazer parte do processo de elaboração de tomada de decisões.

A concepção de gestão democrática, de forma geral, é compreendida como uma espécie de superação das barreiras que acabavam sendo impostas pelo conceito de administração. A gestão traz, portanto, um caráter que visa uma transformação de paradigma acerca da relação entre escola e realidade. Em linhas gerais, nessa perspectiva, pode se dizer que:

Gestão Educacional corresponde ao processo de gerir a dinâmica do sistema de ensino como um todo e de coordenação das escolas em especifico, afinado com as diretrizes e políticas educacionais e projetos pedagógicos das escolas, compromissado com princípios da democracia e com métodos que organizem e criem condições para um ambiente educacional autônomo (soluções próprias, no âmbito de suas competências) de participação e compartilhamento (tomada conjunta de decisões e efetivação de resultados), autocontrole (acompanhamento e avaliação com retorno de informações) e transparência (demonstração pública de seus processos e resultados) (LUCK, 2010, p.35).

Para a autora essa forma de gestão é considerada como um ambiente que se configura a partir das seguintes características: a descentralização do poder, uma participação efetiva e o caráter de autonomia e transparência.

No que se refere à descentralização presume-se que ao descentralizar as ações aumentam as possibilidades no atendimento local dos requisitos básicos a que a comunidade aspira. Já no