CONSELHO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO E PLANO DE AÇÕES ARTICULADAS: O MUNICÍPIO DE RIACHUELO – RN (2007-2013)
NATAL/RN 2015
CONSELHO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO E PLANO DE AÇÕES ARTICULADAS: O MUNICÍPIO DE RIACHUELO - RN (2007-2013)
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-
Graduação em Educação da Universidade Federal
do Rio Grande do Norte como requisito para
obtenção do título de Mestre em educação.
Orientador: Prof. Dr. Dante Henrique Moura
NATAL/RN 2015
ARTICULADAS: O MUNICÍPIO DE RIACHUELO - RN (2007-2013)
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Educação da Universidade Federal do Rio Grande do Norte como requisito para obtenção do título de Mestre em Educação.
Aprovada em:
Banca Examinadora:
_________________________________________________ Prof. Dr. Dante Henrique Moura (Orientador)
________________________________________________ Profª. Drª Luciane Terra dos Santos Garcia – UFRN
____________________________________________________ Profª. Drª Alda Maria Duarte Araújo Castro – UFRN – 1° Suplente
________________________________________________ Prof. Drº Márcio Adriano Azevedo - IFRN
____________________________________________________________ Prof.ª Drª Pauleany Simões de Morais – IFRN – 2° Suplente
Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN Sistema de Bibliotecas - SISBI
Catalogação de Publicação na Fonte. UFRN - Biblioteca Setorial Moacyr de Góes - CE Franco, Maria Wanessa do Nascimento Barbosa.
Conselho Municipal de Educação e plano de ações articuladas: o município de Riachuelo-RN (2007-2013) / Maria Wanessa do
Nascimento Barbosa Franco. - Natal, 2019. 123 f.: il.
Dissertação (Mestrado) - Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Centro de Educação, PROGRAMA DE PÓS GRADUAÇÃO EM EDUCAÇÃO. Orientador: Prof. Dr. Dante Henrique Moura.
1. Plano de Ações Articuladas - Dissertação. 2. Conselho Municipal de Educação - Dissertação. 3. Gestão Educacional - Dissertação. I. Moura, Dante Henrique. II. Título.
RN/UF/BS - Centro de Educação CDU 37.091.214
Dedico este trabalho aos meus avós, em sua maioria, analfabetos de ensino, mas doutores no amor. Dedico a vocês Ernesto Barbosa (in
memoriam), Maria Madalena (in memoriam), Francisco Severino (in memoriam), e Maria Floresta, que vive pra testemunhar este momento
em nome de todos. A vocês que tanto me ensinaram durante a vida e me apoiaram em minhas decisões. Este trabalho é escrito pelo nosso sangue.
Sabendo que é só a primeira de muitas que ainda virão para agradecer.
Quero agradecer primeiramente a Deus, na pessoa do Espírito Santo, pois foi Ele quem me deu forças e palavras. Nos momentos em que eu pensava que não iria conseguir Ele vinha em auxílio de minha fraqueza! Por isso gratidão, Espírito Santo. Veni Creator spiritus!
Agradeço a minha família, em especial aos meus pais, Vanda e José Aberzon, meu irmão Igor e Minha tia Rita Margarida, que tanto me auxiliaram neste percurso. Vocês são meu maior orgulho.
Um agradecimento especial ao meu noivo, Jorge Júnior, simplesmente pelo fato de estar ao meu lado, confiar em mim e sempre me incentivar a buscar meus sonhos. Gratidão! Amo você! Gratidão a sua família que também é minha, na pessoa de Dona Terezinha, senhor Jorge e minha cunhada Izabel. Gratidão.
Ao meu orientador, professor Dante, por sua dedicação e ajuda nos detalhes da vida acadêmica, que nem sempre é fácil, mas que vale a pena. Obrigada, professor, pelos momentos de compreensão e orientação no decorrer destes dois anos e meio.
A minha mãe acadêmica, Professora Alda Castro, que me acompanhou em toda vida acadêmica, em todos os projetos na monitoria, e que sempre apostou em mim. Obrigada! Sou grata a Deus pelo dom de sua vida!
À professora Goretti, que me acolheu na experiência de docência assistida. Acompanhá-la em sala de aula me fez ver a sua doação diária para formar profissionais competentes. Gratidão pelo seu sim.
Aos professores e colegas da linha de pesquisa de Políticas e Práxis da Educação, que tanto contribuíram para este trabalho. As nossas discussões, apresentações de projetos, debates, eventos me ajudaram bastante no construir da dissertação. Em especial, agradeço as minhas amigas: Danilma, Josielle, Daniela Terto, Conceição, Daniele Marques, Gerlane, Arécia e Gersonita. Obrigada, meninas! A vitória é nossa!
Às guerreiras do Projeto Observatório da Educação; quão importante é a experiência de viver um projeto em rede. Somos agraciados e agraciadas por ter esta oportunidade. Aprendi muito com vocês nas tardes acadêmicas. Não desistam jamais!
e contribui, até hoje, na formação de tantos jovens, inclusive a minha.
Por fim, agradeço a intercessão da Beata Elena Guerra, apóstola do Espírito Santo, e finalizo com uma frase dela: escrever é o oitavo dom do Espírito Santo! Gratidão!
de Nível Superior (CAPES), sendo este intitulado como “Avaliação do Plano de Ações Articuladas: um estudo nos municípios dos estados do Rio Grande do Norte, Pará e Minas Gerais”, no período de 2007 a 2012. Nesta pesquisa foram estudadas, especificamente, as implicações do Plano de Ações Articuladas para o desenvolvimento do Conselho Municipal de Educação do Município de Riachuelo-RN. A pesquisa se fundamenta na teoria crítica e adota abordagem qualitativa, tomando a contradição como categoria de análise fundante. Para a coleta de dados utilizou-se da técnica das entrevistas semiestruturadas, as quais foram analisadas por meio de análise de conteúdos. Também se recorreu a fontes documentais. Assim, analisou-se a lei de criação do Conselho Municipal de Educação (CME) de Riachuelo e também a portaria de atualização das representações do CME. A análise empreendida permitiu concluir que o CME analisado tem fragilidades como, por exemplo, a falta de reuniões sistemáticas; a inexistência de normatização, diretrizes e regimento interno e outros aspectos que comprometem o adequado funcionamento do Conselho. Não obstante, a pesquisa também permitiu identificar que houve algumas mudanças no funcionamento do CME após a implementação do PAR no município, as quais contribuíram, ainda que timidamente, para melhoria educacional. Destarte, o CME de Riachuelo necessita de profundas e rápidas mudanças em seu funcionamento na perspectiva da gestão democrática para que possa efetivamente tornar-se mecanismo de tomada de decisão, com autonomia e participação satisfatória de toda sociedade civil.
PALAVRAS-CHAVE: Plano de Ações Articuladas. Conselho Municipal de Educação. Gestão Educacional.
Improvement of Higher Level Personnel (CAPES), being titled as “Avaliation of Articulated Action Plan: a survey in the cities of Rio Grande do Norte, Pará and Minas Gerais, in the period from 2007 to 2012. In this research, it has been studied, specifically, the implications of the Articulated Action Plans for development of the Riachuelo’s City Educational Council. The research is based on the critical theory and adopts qualitative approach, assuming the contradiction as the analysis category underlying the survey. For the data collection we utilize the technique of semi-structured interview whose were analyzed through contents analysis. . We also resorted to documental sources. Thus, we have analyzed the law who created the City Education Council (CME) of Riachuelo and ordinance of updating of representation of CME. The undertaken analysis allows us to conclude that the CME analyzed shows fragilities, for example, a lack of systematic meetings, the absence of normalization, guidelines and internal regulations, and others aspects that jeopardize the appropriate operation of the council. Nevertheless , the search also allowed to identify that there was some changes in the CME’s operation after the implementation of PAR in the city, which contributed, although shyly, to the educational improvement. Therefore, the CME of Riachuelo needs deep and fast changes in its operation in the perspective of democratic management in order to become a effectively instrument of decision making, with autonomy and satisfactory involvement of all the civil society.
KEYWORDS: Avaliation of Articulated Action Plan. City Education Council. Educational management.
CAPES – Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior CE – Conselhos Escolares
CONAE – Conferência Nacional de Educação
CLAD – Centro Latino Americano de Administração para o Desenvolvimento CME – Conselho Municipal de Educação
FGV – Fundação Getúlio Vargas
FUNDEB – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e Valorização dos Profissionais da Educação.
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
INEP- Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais LDB – Lei de Diretrizes e Bases
MEC – Ministério da Educação
OBEDUC – Observatório da Educação
PAC – Programa de Aceleração do Crescimento PAR – Plano de Ações Articuladas
PDE – Plano de Desenvolvimento da Educação PME – Plano Municipal de Educação
PPP – Projeto Político Pedagógico SUS – Sistema Único de Saúde SNE – Sistema Nacional de Educação
Quadro 1 Funções dos entes federados e financiamento da educação pública---
28
Quadro 2 Dimensões, áreas e indicadores do par municipal 2008- 2011---
33
Quadro 3 Dimensão 1 : Gestão Educacional--- 34 Quadro 4 Índice De Desenvolvimento Humano Municipal –
Riachuelo---
63
Quadro 5 Ocupação da população de 18 anos ou mais – Riachuelo – RN---
64
Quadro 6 Divisão das escolas do município de Riachuelo--- 66 Quadro 7 Divisão das escolas do município de Riachuelo--- 84
2 O PLANO DE AÇÕES ARTICULADAS (PAR) E O FEDERALISMO NO BRASIL: REPERCUSSÕES SOBRE A GESTÃO EDUCACIONAL---
18
2.1 FEDERALISMO NO BRASIL: O CAMPO EDUCACIONAL--
18
2.2 O PAR E A DIMENSÃO QUE SERÁ ANALISADA: APRESENTANDO A GESTÃO EDUCACIONAL E O INDICADOR DO CME---
29
2.2.1 Gestão Educacional Burocrática, Gerencialista e
Democrática---
34
2.2.2 O Conselho Municipal de Educação no Brasil: Síntese Histórica---
53
3 CONSELHO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO: A
SITUAÇÃO DE RIACHUELO/RN---
58
3.1 O MUNICÍPIO DE RIACHUELO/RN: CARACTERIZAÇÃO HISTÓRICA E SOCIOECONÔMICA---
58
3.2 O CONSELHO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO DE RIACHUELO/RN: CRIAÇÃO E COMPOSIÇÃO---
64 3.3 A AUTONOMIA DO CME E A RELAÇÃO COM A
SECRETARIA DE EDUCAÇÃO MUNICIPAL---
68
4 AS IMPLICAÇÕES DAS AÇÕES DO PAR PARA A
GESTÃO E O FUNCIONAMENTO DO CONSELHO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO DE RIACHUELO/RN---
71
4.1 O PAR E A ESTRUTURA DO CME---
MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO DE RIACHUELO--- 86 5 CONSIDERAÇÕES FINAIS--- 93 REFERÊNCIAS--- 99 APÊNDICES--- 107 ANEXOS--- 117
1 INTRODUÇÃO
O presente trabalho foi desenvolvido no âmbito do Programa Observatório de Educação, aprovado por edital 2012 – Projeto Nº 15756 da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES), sendo este intitulado como “Avaliação do Plano de Ações Articuladas: um estudo nos municípios dos estados do Rio Grande do Norte, Pará e Minas Gerais, no período de 2007 a 2012. O OBEDUC atua em quatro dimensões do Plano de Ações Articuladas (PAR): Gestão Educacional; Formação de professores; Práticas Pedagógicas; Infraestrutura Física e Recursos Pedagógicos. Cabe salientar que este trabalho está centrado na dimensão da Gestão Educacional, onde analisamos a realidade do município de Riachuelo – Rio Grande do Norte, no que se concerne a implementação do Plano de Ações Articuladas como política pública. Trabalharemos especificamente o indicador1 1, que diz respeito ao Conselho Municipal de Educação (CME).
O interesse por tal objeto de estudo teve origem durante o percurso acadêmico no final da graduação, quando era estudada a Gestão Democrática. Assim, ao se iniciarem os estudos sobre o PAR, o interesse se voltou para dimensão da Gestão Educacional, uma vez que dentro do seu contexto poder-se-ia visualizar os modelos de gestão presentes no município estudado. No decorrer da pesquisa foi possível fazer um recorte de algo que sempre foi de meu interesse profissional e pessoal se aprofundar, que são os CME, vez que estão intimamente relacionados com o processo de gestão democrática, haja vista que são órgãos de controle social que devem ter a representação da sociedade civil. Ou seja, pressupõe-se que deve existir um processo de participação de todas as representações sociais.
Dessa forma, poderia amadurecer os estudos sobre gestão educacional usando como enfoque os conselhos. Saliento a importância de fazer esse estudo em consonância com o PAR, pois pude verificar e fazer apontamentos que contribuíram para compreender mais sobre a realidade de implementação desse plano, bem como fazer estudos também sobre as demais dimensões presentes no PAR, em que pese não serem meu objeto de estudo. Os estudos das
1 Refere-se “a uma medida em geral quantitativa dotada de significado social substantivo, usado para substituir, quantificar ou operacionalizar um conceito social abstrato, de interesse teórico (para pesquisa acadêmica) ou programático (para formulação de políticas). É um recurso metodológico, empiricamente referido, que informa algo sobre um aspecto da realidade social ou sobre mudanças que estão se processando na mesma” (JANUZZI, 2014, p. 15)
demais dimensões me proporcionaram conhecer o todo, para assim chegar à parte que me compete, que é a gestão educacional.
Estudar o PAR foi um desafio, pois ainda não tinha conhecimentos substanciais sobre o plano, diferentemente da Gestão Educacional, que já havia estudado e pesquisado na graduação. Mas foi um desafio satisfatório poder conhecer melhor, para assim verificar suas possibilidades e limites e interligá-lo na perspectiva do CME.
Mesmo não sendo empecilho é importante dizer que tivemos muitas dificuldades no que concerne à escolha do município que seria estudado. Mudei de municípios três vezes até chegar à cidade de Riachuelo. Isso aconteceu devido a necessidade de estudar algumas documentações específicas do município, como a lei de criação do CME e próprio PAR. Sei que a ausência de alguns conteúdos também faz parte da pesquisa, mas no contexto de conjuntura do Programa OBEDUC percebi que necessitava pelo menos do PAR municipal, para assim fazer uma análise mais embasada. Ademais, por ser um projeto em rede, precisei cumprir o que estava presente em seu edital de abertura. Uma das exigências do projeto era justamente que o município estudado deveria ter em mãos o PAR. Diante desse critério acabei por levar mais tempo do que imaginei para chegar ao município estudado no decorrer da produção da pesquisa, pois os três municípios visitados anteriormente não possuíam documentações necessárias ou mesmo não tinham um CME, que seria um dos indicadores pesquisado no trabalho.
Após ter constatado os documentos necessários no município de Riachuelo e seguindo a listagem de municípios exposta pela pesquisa, optei por iniciar os trabalhos de levantamento de dados por ter a seguinte problemática: entender quais as implicações das ações do PAR para a composição e funcionamento do CME de Riachuelo. Trouxe como alavanque o processo de esclarecimento das principais mudanças que aconteceram no CME após a implementação do PAR, de forma que pude perceber se houve mudanças, quais as alterações em suas documentações internas e em sua composição e funcionamento. Diante desta problemática abordarei alguns objetivos que serão apresentados no próximo parágrafo.
Como objetivo geral da presente pesquisa trago a necessidade de analisar a implementação2 do PAR no município de Riachuelo, considerando suas implicações para o
2 O período de implementação de uma política se caracteriza pelo desenvolvimento das ações planejadas, visando a execução do programa/plano. Conforme RUA (1997, p. 09) “A implementação pode ser compreendida como o conjunto de ações realizadas por grupos ou indivíduos de natureza pública ou privada, as quais são direcionadas para a consecução de objetivos estabelecidos mediantes decisões anteriores quanto a políticas. Em outras palavras,
funcionamento do Conselho Municipal de Educação de Riachuelo/RN. Em consonância com tal análise perpassei a pesquisa pelos seguintes objetivos específicos: analisar a composição e funcionamento do Conselho Municipal de Educação de Riachuelo, no que se relaciona com as ações do PAR no município; e analisar os indicadores da Gestão Democrática do PAR do município de Riachuelo levando em consideração as ações do CME. É muito importante avaliar3 o processo de implementação de políticas, para que possamos entender como foram o seu planejamento e sua execução.
A educação básica luta por uma organização institucional mais participativa, mas nem sempre são vistas as práticas de gestão existentes. A partir de meus estudos tentei compreender as aproximações e distanciamentos entre as propostas oficiais e a realidade que encontrei no campo empírico.
Tentando atender às novas exigências internacionais e nacionais de mudanças no sistema educacional, o governo brasileiro lançou o Plano de Metas e compromisso Todos pela educação, através do Decreto nº 6.094, de 24 de abril de 2007, sendo utilizado como programa estratégico o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) como parte do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). O plano desencadeia a necessidade de existir um pacto federativo entre as diferentes instâncias educacionais brasileiras, para que juntos possam elaborar ações que contribuam para o desenvolvimento da qualidade da educação.
Compreendo que a busca pela materialização do pacto federativo visa promover uma maior coordenação e articulação da organização e da gestão da educação nacional, considerando suas diferenças e desigualdades. Nesse sentido, o federalismo se propõe a amenizar a desigualdade existente no país, por meio de um sistema de cooperação, e o PAR vai ao encontro desse propósito. Tento entender até onde esse plano alcança os objetivos declarados, levando em consideração o contexto atual do sistema capitalista.
Segundo o proposto pelo PAR, deve haver uma melhor articulação entre município-estado e União-município-estado. As ações do federalismo vão viabilizar, justamente, princípios de
trata-se das ações para fazer uma política sair do papel e funcionar efetivamente. Este processo precisa ser acompanhado, entre outras coisas, para que seja possível identificar porque muitas coisas dão certo enquanto muitas outras dão errado entre o momento em que uma política é formulada e o seu resultado concreto”.
3 Segundo Figueiredo & Figueiredo (1986), “avaliar o processo é aferir se as estratégias de execução do programa estão sendo realizados segundo os propósitos pré-definidos”.
autonomia e configurações de relações entre os intergovernamentais que estabeleçam um regime de cooperação e colaboração.
A pesquisa almeja explicitar questões referentes à análise das implicações do PAR sobre a gestão educacional da rede pública do Município de Riachuelo. Acredito que o processo de gestão é concebido como um espaço de disputas que deve ser estudado, para que possamos entender melhor como a gestão enquanto política pública sofreu implicações positivas ou negativas por intermédio do PAR. Ademais, tenho como objeto de estudo um CME que é um órgão de controle social, ou seja, um espaço onde se deve encontrar uma participação efetiva.
O presente recorte busca justamente compreender a política educacional do Plano de Ações Articuladas (PAR) no que diz respeito à dimensão da gestão educacional, englobando a Área 1 dessa dimensão, denominada “Gestão Democrática: articulação e desenvolvimento dos sistemas de ensino”.
Não há como falar do PAR e não mencionar sua ligação com os entes federados, da relação do próprio Ministério de Educação com esses entes. Nestes escritos trabalharei também um pouco sobre o federalismo brasileiro, seus entraves, sua relação com este Plano, com o município estudado, e com as ações que vêm sido realizadas ou não no CME de Riachuelo.
Este estudo defende meu viés político, pois luto por uma educação mais igualitária, ou melhor, não apenas pela educação, mas por toda uma sociedade que beneficie não uma determinada “porção” do povo brasileiro, uma sociedade que lute para que a classe dominante não seja dominante, e sim que exista um povo que pense no bem comum e lute para que este prevaleça.
Nesta perspectiva, e também segundo os procedimentos metodológicos adotados, apontarei especificidades da gestão educacional, passando pelos modelos mais centralizados (o modelo burocrático/o modelo gerencialista), esmiuçando o modelo democrático de forma a tratar do seu importante papel nos dias atuais. Assim, farei menção ao plano em duas vertentes: centralização e descentralização. Esses dois processos estão intrinsicamente relacionados ao PAR e ao próprio federalismo, bem como estão visíveis também no caminhar do país enquanto república federalista, perpassando por categorias que estão entrelaçadas à autonomia que deve ser concebida ao CME, independentemente do município.
O estudo visa compreender os limites, contradições e os avanços evidenciados no processo de implantação dessa política em seu desenvolvimento na pesquisa do CME Riachuelo, ressaltando qual a relevância social e política que ela ocupa no cenário local.
Os planos têm sido colocados em cenário nacional como estratégias para esta possível democratização, mas só se conhecerá sua efetividade se forem realizadas pesquisas sobre como estão sendo estabilizados e implementados. E enquanto houver pesquisadores que visam a disseminação do pensamento de que as pesquisas não podem ser apenas diagnósticas, mas que devem interferir diretamente nas ações que podem mudar e melhorar a educação brasileira, não se pode deixar de ressaltar a importância dos cidadãos como defensores de seus direitos e potenciadores das mudanças educacionais a partir do entendimento de como eles ocorrem.
Desta forma, usarei como fonte de levantamento de dados análise documental, entrevistas semiestruturadas, revisão bibliográfica, as diretrizes que nortearam a implementação do PAR e o próprio Guia Prático de Ações elaborado pelo MEC (versão 1 e 2).
Para os dados quantitativos trabalharei com alguns dados contidos e disponibilizados pelo MEC e Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (INEP), mas fazendo análises comparativas com os dados que foram coletados no município em foco. Utilizarei, também, os documentos oficiais: leis, decretos e planos, relatórios produzidos em momentos de debates, fóruns que tratam do estudo e elaboração do PAR.
Os dados qualitativos serão recolhidos junto aos dirigentes educacionais, na própria secretaria de educação de Riachuelo, no MEC, entrevistas, questões abertas e análise de conversas.
O trabalho constará de três capítulos, que estão divididos da seguinte forma: em um primeiro momento de contextualização sobre o Plano de Ações Articuladas e seus enlaces com a Gestão educacional, perpassando um pouco pela discussão sobre o federalismo no Brasil até chegar à perspectiva do CME.
No segundo capítulo especificarei mais a fundo o objeto de estudo específico deste trabalho, que é o Conselho Municipal de Educação e o Plano de Ações Articuladas de Riachuelo. Para tanto farei uma sucinta abordagem de como se caracteriza o contexto histórico e socioeconômico do município.
Já no terceiro capítulo verificam-se as implicações do PAR para a Gestão e funcionamento do CME de Riachuelo, perpassando por sua estrutura, por seu processo de autonomia e as ações presentes no Conselho, ou ausência das mesmas.
Nesse contexto, pretende-se aprofundar os conhecimentos sobre o CME de Riachuelo, fazendo esse intercâmbio com o (PAR), observando os contextos históricos e políticos que sustentam sua implementação por meio de estudo bibliográfico, documental e da legislação que o regulamenta, e perpassando por estudos sobre o federalismo e sobre os modelos de gestão presentes na atual conjuntura da educação.
2 O PLANO DE AÇÕES ARTICULADAS (PAR) E O FEDERALISMO NO BRASIL: REPERCUSSÕES SOBRE A GESTÃO EDUCACIONAL
Seguindo as regulamentações oficiais do país para propiciar a melhoria da qualidade da educação básica brasileira, o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) foi lançado em abril de 2007, mediante o qual um dos propósitos principais é tornar “o regime de colaboração um imperativo inexorável” (HADDAD, 2007, p.10), tendo como um eixo articulador o Plano de Metas todos pela educação, de forma que suas atuações ocorram através do Plano de Ações Articuladas (PAR).
Para compreender de forma satisfatória a política apresentada no PAR, o foco deste capítulo serão as implicações da relação da Educação Brasileira com os entes-federados, de forma mais específica o regime do Federalismo, apresentando, também, de forma explícita a contextualização da gestão até a atualidade, frisando, principalmente, o que se concebe como gestão Democrática.
Dessa forma, o presente capítulo está organizado em três partes, além desta introdutória. Inicialmente, será feita uma discussão mais geral sobre o federalismo, suas origens e especificidades, características e dimensões constitutivas do federalismo. Em seguida, será apresentado o PAR e a dimensão escolhida para estudo, desencadeando a área e o indicador que foram pesquisados. Finalmente, tecerei algumas considerações, contextualizando a dimensão que será pesquisada no decorrer da investigação, com relação à gestão educacional, com ênfase na Área 1, que é, justamente, a gestão democrática.
2.1 FEDERALISMO NO BRASIL: O CAMPO EDUCACIONAL
Segundo Souza (2004) o Federalismo pode ser apresentado em quatro abordagens específicas quando se fala do Brasil: 1) Federalismo como descentralização das instituições políticas e das atividades econômicas; 2) Federalismo e democracia; 3) Federações e federalismos; 4) Federalismo como pacto.
O Federalismo é concebido como um sistema em que as ações políticas e econômicas são regionalmente descentralizadas, ainda que pertencendo ao mesmo território nacional. Nesta concepção salienta-se que as divisões políticas, os conflitos e as barganhas que abarcam os diversos centros territoriais de poder devem ser considerados como variáveis relevantes. A partir dos estudos realizados na pesquisa do projeto “Observatório da Educação” constata-se que Federalismo é um sistema político e de organização territorial do Estado, que envolve um sistema de poder compartilhado entre a instância soberana e os demais entes federados, assumindo diferentes formas legais e institucionais, a depender do momento histórico.
Existem alguns princípios dentro do federalismo, que são detalhados por Willian Anderson, como:
a) o estabelecimento de um governo central para todo o país e determinados governos regionais autônomos para as demais unidades territoriais; b) distribuição dos poderes e das funções de governo entre os governos central e regionais. c) atribuição às unidades regionais de um conjunto de direitos e deveres; d) autorização dos governos de ambos os níveis a legislar, tributar e agir diretamente sobre o povo, e e) fornecimento de vários mecanismos e procedimentos para resolução dos conflitos e disputas entre os governos central e regionais, bem como entre duas ou mais unidades regionais. (FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS, 1987, p. 471).
Tratando o federalismo como processo de descentralização, recorro a Riker (1975), um dos primeiros pesquisadores a analisar o federalismo como um fenômeno eminentemente político, pois anteriormente era concebido apenas do ponto de vista jurídico.
Em contraposição ao pensamento de RIKER (1975), STEPAN (1999) ressalta com total convicção que as federações foram baseadas na negociação existente entre os entes independentes que tomam a decisão de se unir, para assim gerar uma nação. Ou seja, não seria apenas um fenômeno político e descentralizador, mas sim um fenômeno que desencadearia uma união dos entes federados.
Segundo Stepan (1999) a concepção de federação para unir surge a partir do modelo dos Estados Unidos, conforme afirma a seguir:
Em 1987, na Convenção da Filadélfia, unidades até então soberanas firmaram o que William Riker denomina de “pacto federativo” para unir, combinando suas soberanias em uma nova federação que deixou poderes residuais aos estados federados [...] Na opinião de Riker, todas as federações viáveis foram construídas a partir desse pacto. (STEPAN, 1999, p.02).
Conforme os estudos de Franzese (2010, p. 28):
A criação de uma União a partir de estado
s independentes seria apenas uma das maneiras pela qual pode se originar uma federação – o tipo come together. Para o autor existem casos em que o modelo federativo é instituído a partir da divisão de um governo unitário, para dar conta, de maneira democrática, de diversidades culturais, lingüísticas ou étnicas, dentro de um mesmo país, mantendo as diferentes partes unificadas. Seria o tipo hold together, no qual as instituições federativas constituem mecanismos para dar espaço à diversidade, dentro de uma unidade, com o objetivo de evitar o rompimento e a separação por parte de alguma unidade subnacional.
No caso brasileiro, o federalismo surgiu precisamente no sentido do segundo modelo sinalizado por Franzese (2010), ou seja, a partir da divisão de um governo unitário visando atender às diversidades, culturais, linguísticas, étnicas etc. Muito embora não seja bem isso que aconteça, uma vez que a grande extensão de atribuições da União traz uma problemática pertinente, pois grandes poderes resultam em grandes responsabilidades, e “o governo federal não dispõe de recursos financeiros, nem técnicos, muito menos humanos para atuar em todas as áreas e extensão do território nacional” (MACEDO, 1997, p. 164). Ademais, a visão do Governo Federal não abarca as diversas especificidades locais.
Os enfoques federalistas no Brasil não são divididos ordenadamente, já que existe uma duplicação de funções no regime, ou seja, as tarefas não são distribuídas de maneira clara. Tal afirmação pode ser evidenciada em Afonso (2007, p.9), quando caracteriza as relações federalistas como “[...] uma teia complexa de relações – por vezes, mais de um governo executa a mesma função, em algumas regiões ou períodos de tempo; por vezes um governo cuida de outra esfera; por vezes há ausência de governo ou escassez de gasto”.
Para Abrúcio (2010), o Federalismo é compreendido como uma maneira de organizar o território do Estado, interferindo diretamente na coordenação do governo e nas suas ações junto
aos cidadãos, sem mencionar que seu alicerce de legitimação diverge do modelo clássico de Estado unitário.
Enquanto no Estado unitário o governo central é anterior e superior às instâncias locais, e as relações de poder obedecem a uma lógica hierárquica e piramidal, nas federações vigoram os princípios de autonomia dos governos subnacionais e de compartilhamento da legitimidade e do processo decisório entre os entes federativos. (ABRUCIO, 2010, p.39).
Assim sendo, é possível que exista mais de um agente moderador do poder governamental com capacidade de legitimar e elaborar políticas públicas.
Ressalto que o Federalismo não é apenas uma forma de Estado, mas pode ser concebido como uma estratégia para ultrapassar duas condições que, normalmente, estão presentes nos países federativos. Abrúcio (2010) classifica essas condições como: 1) Ação em meio à variedade de heterogeneidade em determinada nação; e 2) Desigualdade e/ou diversidade existente entre as regiões. Essas duas condições acabam explicitando a necessidade de uma política que possa integrar a nação de forma mais igualitária e ao mesmo tempo autônoma.
Anterior ao período federalista houve um Estado Unitário e centralizador no Brasil. Abrúcio (2010, p. 45) afirma ainda que:
O modelo centralizador, entretanto, tinha bases muito frágeis, uma vez que as elites políticas brasileiras eram basicamente localistas e com padrões políticos fortemente oligarquizados. Elas só mantiveram o apoio à monarquia enquanto a escravidão existiu – o seu fim precipitou a queda do imperador e da forma unitária de Estado.
A partir da proclamação da República nasce a federação brasileira com o intuito inicial de descentralizar o poder do governo central e repassá-lo para os estados, enquanto os municípios permaneciam frágeis e dependentes dos governos estaduais.
Durante a primeira República o federalismo foi centralizado no autonomismo ligado ao poder oligárquico, gerando fragilidade do poder municipal, das práticas republicanas e do próprio Governo Federal. Nesse período, tardou o crescimento de ações nacionais para o cumprimento do bem-estar social e se produziu uma excessiva heterogeneidade de políticas públicas dentro do Brasil.
Na Era Vargas o Federalismo também passou por muitas modificações que implicaram no seu desenvolvimento até os dias atuais. Pode-se constatar claramente durante esse período o
aumento do Poder executivo do Governo Federal, a expansão de políticas públicas nacionais e a permanência do patrimonialismo (herdado do colonialismo). Essas características influenciaram diretamente o desenvolvimento da federação, comprometendo o modelo federalista nacional.
A tendência patrimonialista pura era agregada a um modelo de dominação tradicional, onde as apropriações e razão eram sempre do senhor. O Patrimonialismo estamental, diz respeito a assumir os encargos administrativos se apropriando do poder de mando e de cargos (MARTINS, 2011). Os funcionários daquela época eram escolhidos de acordo com a confiança pessoal e não por sua capacidade própria.
De forma geral, podemos dizer que:
O federalismo sofreu grandes modificações com a Era Vargas. Primeiro, com a maior centralização do poder, fortalecendo o Executivo Federal. Em segundo lugar, houve uma expansão de ações e de políticas nacionais em várias áreas, inclusive na educação. Ambas as mudanças, no entanto, foram implementadas principalmente no período autoritário do Estado Novo, problema ao qual se soma o próprio enfraquecimento da federação. Na verdade, os governos subnacionais tiveram seu poder federativo subtraído e suas máquinas públicas não foram modernizadas para dar conta dos nascentes direitos sociais – ao contrário, enquanto o mérito começava a se instalar em algumas ilhas de excelência do plano federal, o patrimonialismo foi pouco modificado em estados e, principalmente, municípios (ABRUCIO, PEDROTI e PÓ, 2009, p.12).
De 1946 a 1964 é o período tido como democrático, onde se pode evidenciar o aumento da democratização e federalização do Brasil, tendo os estados adquirido mais poder e sendo cedido poder aos próprios municípios. Foi um período onde interdependência e autonomia, no qual os entes públicos tiveram convívio parcialmente tranquilo.
Mas este período acabou sendo interrompido pelo golpe de 1964. A ditadura civil-militar, além de interferir no processo democrático, acabou causando o rompimento do incipiente federalismo brasileiro. Segundo Abrúcio (2012), a perspectiva centralizadora e o maior Poder da União diante das outras esferas fez com que estas permanecessem excessivamente dependentes do governo federal.
Em 1985 se iniciou o processo de redemocratização, sendo consolidado, legalmente, em 1988 com a Constituição Federal.
O fator importante a se destacar do período da Constituição de 1988 é, principalmente, a descentralização. Tal processo previa não apenas repassar recursos e poder aos governos tidos como subnacionais, mas também viabilizar o processo de municipalização. Nessa perspectiva, segundo Martins (2011) o Brasil se torna uma das poucas federações que confere status de ente federativo aos municípios.
No período pós-constituição o federalismo vem sendo marcado por uma forte descentralização pulverizada, tendo pouca coordenação/organização dos próprios entes federativos (ABRÚCIO & COSTA, 1999).
Uma das características do processo de ordenação do federalismo é justamente o desenvolvimento de sistemas. Um grande exemplo brasileiro é o Sistema Único de Saúde (SUS). Outro é o Sistema Nacional de Educação (SNE), ainda não consolidado, mas um objetivo a ser alcançado na educação brasileira, conforme documento final da Conferência Nacional de Educação de 2010, CONAE 2010, no Documento Referência para a Conferência Nacional de Educação de 2014, CONAE 2014, e conforme o Plano Nacional de Educação 2014-2024, aprovado pela Lei nº 13.005/2014.
Ainda não se pode afirmar que o país possua um SNE e, portanto, cresce a importância de avaliar o desenvolvimento do PAR no âmbito do Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), visando verificar o cumprimento do papel da União no marco do federalismo brasileiro. Esta é a discussão da próxima seção deste trabalho.
Saliente-se que a organização federativa no Brasil e a distribuição de responsabilidades entre as esferas de governo (federal, estadual e municipal) tem uma expressividade significativa dentro do âmbito educacional. Mas segundo Cabral Neto (informação verbal)4 é notório que o pacto federativo tem sido pouco efetivo na tarefa de reduzir disparidades regionais no Brasil. Ou ainda, conforme Camini (2010, p.69):
O pacto federativo da redemocratização no Brasil sugeria maior comprometimento do estado com questões de desigualdades sociais e regionais. Esse compromisso, no entanto, tem sido difícil de cumprir, devido às restrições impostas pela política econômica.
Concordo com Cabral Neto (2013), para quem uma das principais estratégias de efetivação do pacto seria uma maior organicidade da política educacional e a responsabilização dos governos (entes federados) pela sua implementação com sucesso.
Os três níveis governamentais acabam compartilhando a responsabilidade de levar educação escolar básica à população, considerando-se as demarcações de etapas do ensino, entre estado e município. O Governo Federal, no que diz respeito à educação, se responsabiliza em prestar assistência técnica e financeira aos estados e municípios, tentando proporcionar a garantia de equidade e qualidade na educação. Pressupõe-se, assim, que deva existir uma parcela de contribuição da União no sistema educacional brasileiro, conforme se pode constatar na própria Constituição da República Federativa do Brasil, no art. 211:
A União organizará o sistema federal de ensino e dos territórios, financiará as instituições de ensino públicas federais e exercerá, em matéria educacional, função redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino, mediante assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos municípios. (BRASIL, 1988, n.p).
Nesta perspectiva os estados e o Distrito Federal têm como incumbência assumir o ensino fundamental e médio. Os municípios se encarregam pelo ensino fundamental e educação infantil. Isso nos tempos atuais.
A Emenda Constitucional (EC n.14/1996) pressupôs que União, estados e municípios deveriam organizar seus sistemas de ensino em regime de colaboração. Os estados e municípios deveriam definir estratégias de colaboração, de forma que fosse assegurada a universalização do ensino obrigatório, conforme estava escrito no art. 211 § 4º. Em 2009, a EC n.59 acrescenta ao §4º, a União e o Distrito Federal.
Trazendo o enfoque de distribuição de responsabilidade entre os entes federados, observa-se que tal colaboração não se restringe a transparecer competências normativas. MARTINS (2011), a partir de análise da Constituição Federal, vem denominar estas competências como uma função alocativa, que se divide em Função própria, Função Supletiva e Função Redistributiva. Sendo explicadas da seguinte forma:
*Função Própria: função indicada pela Constituição como a de atuação prioritária, e que deve, portanto, ser sustentada com as fontes orçamentárias
típicas ou próprias – no caso da educação, a referente à manutenção e desenvolvimento do ensino.
*Função Supletiva: advém da obrigação da instância federativa com maior capacidade de recursos financeiros e técnicos de auxiliar a de menor capacidade. Além de ser prevista no artigo 211, é também indicada, por exemplo, no artigo 30, inciso VI, que estabelece como competência do município ‘manter, com a cooperação técnica e financeira da União e estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental’. A União deve exercer a função supletiva para manter o equilíbrio federativo e, por conseguinte, o pacto federativo.
*Função Redistributiva: corresponde à função de participação da redistribuição de recursos, com objetivo de equalização. É o que ocorreu no caso do FUNDEF e ocorre no FUNDEB, em que há, inclusive,fluxo horizontal de recursos entre municípios. (MARTINS, 2011, p. 32-33, grifos do autor).
Quando se fala das funções supletiva e redistributiva, direciona-se ao modelo de federalismo cooperativo seguido no Brasil. Para se compreender tal modelo é necessário entender algumas dimensões-chave do federalismo e que estão intrinsecamente relacionadas ao modelo de gestão e ao próprio PAR. Cito abaixo algumas concepções das dimensões constitutivas do federalismo que, segundo MARTINS (2011), são denominadas da seguinte forma: 1 - Relações intergovernamentais; 2 - Regime de Colaboração; 3 - Coordenação federativa; 4 - Descentralização/recentralização; 5 – Autonomia e 6 – Participação. São dimensões importantes já que estão trabalhando numa perspectiva democrática e dialética.
As Relações intergovernamentais são formas de integração, compartilhamento e decisão conjunta presentes nas federações (ABRÚCIO, 2010). É um conjunto de ações de interpenetração e compartilhamento na concepção, formulação, execução e avaliação de políticas públicas entre diferentes unidades governamentais em sistemas federativos específicos. Quando se fala das formas de relações intergovernamentais elas podem ser de cooperação e competição. Abrúcio (2010) afirma que a cooperação consiste na distribuição de competência, o planejamento de ações articuladas para atingir objetivos comuns. O ato da competição implica em divergências, conflitos e embates políticos, econômicos e sociais entre os diversos entes federados.
O Regime de Colaboração é caracterizado como a relação entre elementos que funcionam de modo articulado dentro de uma totalidade ordenada. Este conceito está estreitamente ligado ao de Princípio Federativo, não comportando relações hierárquicas entre esferas do poder político e está calcado na ideia da relação entre iguais. Ou seja, entre União, Estados e Municípios, não há relação de subordinação, por se constituírem entes federados com
igual. Portanto, estes três dispositivos, intervenção, negociação e compartilhamento podem ser encarados como peças do regime de colaboração. A colaboração, nesse formato, passa a congregar os sentidos para além da execução, assume as vezes de práticas de participação na criação, de intervenção decisória nos destinos das políticas e nas suas formas de materialização e de tomada de posição concreta na sua execução nas unidades governamentais (ABRUCIO, 2010).
A dimensão de Coordenação federativa consiste em regras legais que forçam os entes federados a compartilharem decisões e tarefas, arbitrar conflitos políticos e de jurisdição, estimular ações conjuntas e articuladas, na perspectiva de equilibrar os conflitos existentes na federação, de buscar o equilíbrio de poderes entre a União e os Estados membros através de práticas de colaboração e repartição de competências.
Na perspectiva de descentralização e recentralização as mesmas são concebidas das seguintes formas: a descentralização é a estratégia de gestão usada, segundo o discurso oficial para propiciar a democratização do Estado e a busca de maior justiça social. Apesar das propostas de descentralização não serem novidades na Administração Pública, no contexto atual ela é indicada como uma das alternativas de solução para o impasse em que se encontra o sistema educacional. Segundo Lobo (1990), a descentralização assume várias vertentes possíveis de serem realizadas: a primeira é a da Administração Direta para a Indireta, entre níveis de governo e do Estado para a sociedade civil: esse tipo de descentralização propiciou a proliferação de empresas públicas, sociedades de economia mista, autarquias, que hoje compõem um corpo poderoso à margem do controle central. Antes de falar da segunda vertente, considero pertinente dizer que , conforme, Faleiros (1991, pg. 57)) “o Estado5 não se encontra
fora ou acima da sociedade, mas é atravessado pelas forças e lutas sociais que condicionam a articulação das exigências econômicas e dos processos em cada conjuntura”. Faleiros entende o Estado como uma “relação social”.
5 O Estado é hegemonia e dominação. A hegemonia representa a capacidade de orientar o conjunto da sociedade, de arbitrar os conflitos entre as classes e os conflitos de classe, de estabelecer uma certa coesão social. Pela dominação, o Estado impõe a repressão, a força e manu militari, destrói as oposições e resolve os conflitos. Esta natureza contraditória do Estado, somente pode ser compreendida de maneira histórica e concreta, de acordo com sua força ou sua fraqueza, em face à força à fraqueza das forças da sociedade civil. A ação do Estado se situa, então, em relação à correlação das forças sociais. (FALEIROS, 1980, p.47)
A segunda vertente refere-se ao sistema de relações intergovernamentais; fruto da tendência histórica à centralização, esse sistema encontra-se hoje desequilibrado, com um elevado grau de complexidade. Na verdade, nos últimos anos, Estados e Municípios perderam sua capacidade de atuar como reais agentes de governo e defendem a descentralização como alternativa. A descentralização nessa vertente desdobra-se em duas dimensões: a financeira - via redistribuição das receitas públicas, e o político-institucional – através de novos arranjos no sistema de competências governamentais. No terceiro caso, refere-se à transferência de funções, hoje executadas pelo setor público, que podem ser executadas exclusivamente ou em cooperação com o setor privado (instituições econômicas, organizações civis).
A autonomia pode ser definida como capacidade de autogoverno, poder de decisão sobre os objetivos que se quer alcançar por meio da interação social. A autonomia pode ser entendida também como a capacidade dos entes federados de “[...] manter relativa independência organizacional e financeira do poder central”. Na esfera do federalismo a autonomia pressupõe “definição política, ordenamento jurídico e administrativo sobre as atribuições, competências e modos de governo” (BARROSO, 1997).
Por fim, no que se refere ao conceito de participação, implica a compreensão de uma base sociohistórica e econômica. Para tanto, não se tem como conceber a participação como algo pronto, realizado, acabado, pois, segundo Martins 2011, a participação é uma conquista e não uma concessão ou algo pré-existente. É uma atuação consciente de um coletivo social que em condições de igualdade política busca assegurar o respeito à decisão das maiorias em detrimento das vontades individuais. Como princípio do federalismo ela é constitutiva das relações entre os entes federados na definição, execução e avaliação de públicas.
Uma das estratégias na perspectiva educacional para se ter uma maior parceria entre os entes federados são as ações educacionais a serem desenvolvidas através de planos, programas, metas e estratégias. Um exemplo disso é o Plano de Metas e o próprio PAR. Segundo FARENZENA (2012) o Plano de Metas aponta determinadas inflexões na política de assistência técnica e financeira da União, percebida no desenvolver das ações e relações intergovernamentais no que refere ao financiamento, a gestão e o planejamento da educação.
Primeiro, pela proposição de um planejamento e da execução de ações-padrão que articulam detalhadamente responsabilidades da União com governos estaduais /ou municipais. Segundo, pela disponibilização de um menu de ações e programas federais, quase todos do MEC, que podem ser conhecidos e acessados por secretarias, conselhos e escolas, dentro do quadro de ação de uma política pública, o que constitui práticas relativamente mais articuladas – tendo como referência sistemáticas anteriores – tanto no que diz respeito às relações no interior do MEC quanto às relações do Ministério com estados e municípios. Terceiro, pela disponibilização de ações e programas de assistência do MEC para atender a toda a demanda prevista no PAR e nos processos subsequentes (termos de colaboração convênios, termos de adesão, inscrições etc.). Quarto, pela disponibilização de ações e programas de assistência do MEC mais focalizados, com critérios explicitados de seleção dos beneficiários (FARENZENA, 2012, p. 12, grifos do autor).
Neste sentido, é visível que a política de implementação do PAR é arquitetada através de metas e medidas, que foram geradas de forma centralizada, na tentativa de se manter ações articuladas. Contudo, em seus processos executores traz uma tentativa de ser descentralizada, tendo em vista que o Plano deve suprir as necessidades próprias das redes estaduais e municipais. Isto significa dizer que este Plano deve ser adaptado de acordo com a realidade local, mas não pode desconsiderar alguns eixos centralizadores. Ou seja, o Plano não é descentralizado em sua execução, já que os estados e municípios têm uma base de ações engessadas e que devem ser respeitadas.
Luce (2007) diz que o processo de execução acaba tendo a intervenção direta daqueles que têm o poder centralizador, pois o Ministério de Educação presta auxílio para elaboração dos planos e adaptação à realidade local, ou seja,
Essa execução, contudo, conta com intervenção direta do centro, uma vez que cabe ao MEC a assistência para formulação de planos, o provimento de bases de dados, o acompanhamento de evolução do Ideb e a assistência técnica e financeira para as ações que forem planejadas a fim de melhorar a cobertura e a qualidade da educação (LUCE, 2007, p.13).
Essa assistência é tida como o papel concreto que a União desenvolve junto aos estados e municípios, uma vez que por meio dela tenta-se viabilizar a materialização das funções supletiva e redistributiva definidas na Constituição.
Além dessa assistência há que ser mencionado o papel da União viabilizando os recursos financeiros, tendo como intuito elevar o padrão de qualidade da educação e o princípio de equidade. A partir do processo de desenvolvimento destas duas perspectivas (qualidade da
educação e equidade) pode-se avaliar o cumprimento ou não do encargo da União na educação brasileira.
É visível que cada esfera é responsável por determinada ação no ambiente educacional. O pacto federativo entre as esferas deve aperfeiçoar as normas que coligam a solidariedade federativa e a construção do regime de colaboração, como afirma MARTINS (2011) “[...] deve-se indagar, não qual a esfera federativa responsável por determinado (sub) nível de ensino, uma vez que todas o são – apenas com funções diferentes, mas em que medida determinada esfera é responsável”.
Martins (2011) afirma ainda que a função de fiscalização e controle deve acontecer tendo em vista a necessidade de usufruir os recursos públicos de acordo com a lei. Quer dizer que existe necessidade de um controle interno e externo eficiente, bem como a viabilização do controle social, sendo ele exercido com autonomia.
Martins (2011) elabora um quadro onde se pode evidenciar de forma mais explícita o papel dos entes federados, ou melhor, suas funções. Seguem abaixo as funções:
Quadro 1 – Funções dos entes federados e financiamento da educação pública
Função União Estados Municípios
Normativa (quem legisla) Edita a lei
regulamentadora (FUNDEB – lei.n. 11.494/2007);
Edita normas para o funcionamento do
Conselho de
acompanhamento e controle Social em nível federal.
Não podem alterar as normas válidas nacionalmente, definidas pela lei federal; Editam normas para o funcionamento do Conselho de Acompanhamento e Controle Social em nível estadual.
Não podem alterar as normas válidas nacionalmente, definidas pela lei federal; Editam normas para o funcionamento do Conselho de acompanhamento e Controle Social em nível municipal. Alocativa-Própria (quem
financia com recursos próprios).
Financia seu sistema de ensino (instituições federais de ensino e escolas técnicas e agrotécnicas) Financiam prioritariamente o ensino fundamental e médio. (No caso do DF, também a educação infantil). Financiam prioritariamente o ensino fundamental e a educação infantil.
Alocativa – Supletiva (quem
apoia o financiamentodeente com menores recursos)
Apoio técnico e financeiro a estados, DF e municípios; Complementação ao FUNDEB (fundos de âmbito estadual que
Apoio técnico e financeiro a seus municípios.
não atingirem o valor mínimo fixado nacionalmente) .
Alocativa – Redistributiva
(quem concorre para a redistribuição equalizadora).
Exerce esta função na medida em que: Estabelece programas de equalização entre os entes federativos; Edita lei federal e decretos que regulam a redistribuição de
recursos via
FUNDEB.
Exercem esta função na medida em que contribuem para o FUNDEB. Exercem esta função na medida em que contribuem para o FUNDEB.
Fiscalização e controle Exerce os controles
interno (CGU) e externo(Congresso Nacional e TCU); Controle Social – Conselho Nacional de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEB; Ministério Público Federal – fiscal da lei. Fiscaliza os recursos provenientes da complementação de União. Exercem os controles interno e externo (Assembleias legislativas e TCEs); Ministério Público Estadual – fiscal da lei. Fiscalizam os recursos do FUNDEB, nos
estados que não recebem complementação da União; Controle Social – Conselho Estadual de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEB. Exercem os controles interno e externo (Câmaras Municipais com auxílio dos Tribunais de Contas competentes); Controle Social – Conselho Municipal de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEB. Fonte: Martins (2011, p. 34-36).
O quadro em análise leva à conclusão de que mesmo que cada esfera tenha competências específicas, como pode ser constatado na função própria, não se pode deixar de lado a solidariedade federativa, sem mencionar o papel de coordenação da União, que consiste, justamente, em cumprir as funções supletivas e redistributivas.
Existe certa complexidade ao se falar de relações intergovernamentais. CAMINI (2010) chega a afirmar que elas devem ser repensadas, principalmente, pelo fato da “tendência do Governo Central se relacionar diretamente com as esferas inferiores, reduzindo ou até mesmo dispensando a interferência da esfera intermediária” (CAMINI, 2010, p.27). Na elaboração e execução de planos e ações que vão atingir diretamente a sociedade é necessário voltar o olhar
para políticas, pois “O desafio de prestar serviços públicos com maior eficiência e maior eficácia requer atenções maiores para políticas sociais” (AFONSO, 2007, p.13).
Em relação à Educação, para Farenzena (2007), o desempenho do governo no processo de regime de colaboração deveria ir além de atos prescritos e compreender a criação política. Conforme afirma:
A prática de relações intergovernamentais é que traça ações mais ou menos colaborativas ou coordenadas [...] é marcadamente de cunho político, não obedecendo, sempre ou em linha de continuidade e cumulatividade, à lógica mais formal da legislação (LUCE; FARENZENA, 2007, p.10).
Farenzena (2007) ressalta que os estudos acerca das relações federativas sempre voltam o olhar na perspectiva dos entraves que precisam ser solucionados, que são problemas causados pela precariedade, descontinuidade ou iniquidade. A autora demonstra que se não existem competências delimitadas de forma explícita e colaboração, os problemas correm grande risco de se potencializarem.
2.2 O PAR E A DIMENSÃO QUE SERÁ ANALISADA: APRESENTANDO A GESTÃO EDUCACIONAL E O INDICADOR DO CME
Na perspectiva do Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação, citado no item anterior, e criado pelo decreto nº 6094 de 24 de abril de 2007, entende-se que estados e municípios elaboraram planos de ações articuladas, com intuito de cumprir as 28 diretrizes presentes no plano de metas. Este item objetiva apresentar de forma clara e sucinta questões pontuais sobre o processo de elaboração e diagnóstico do PAR, fazendo em seguida uma apresentação da dimensão da gestão educacional, a qual será pesquisada por nós.
No art. 9º do decreto nº 6.094 percebe-se que o PAR aparece como ferramenta de planejamento e gestão que deve ser realizado pelos municípios, objetivando receberem a assistência técnica e financeira da União para que possam executar as ações que venham a contribuir para melhoria da educação brasileira. Farenzena (2012) afirma isso ao dizer que:
O PAR é, atualmente, requisito para a assistência técnica e financeira voluntária da União à educação básica das redes públicas estaduais e municipais. A previsão é de que a assistência voluntária da União (que difere das transferências legais e automáticas) priorize as redes escolares públicas,
ou escolas, com Ideb mais baixos e que se comprometam com as metas do Plano de Metas e com a consecução das ações do PAR (FARENZENA, 2012, p. 12).
No processo de elaboração do PAR é preciso ser feito um diagnóstico da situação educacional do ente, onde devem ser considerados os dados demográficos, dados educacionais, dados do comitê local de acompanhamento do PAR, e questões pertinentes às dimensões que estão presentes no plano.
Segundo o MEC (p. 6, 2011) no percurso do diagnóstico, a coleta de informações e o seu detalhamento devem ser considerados a partir da discussão junto aos integrantes da equipe técnica local. A composição da equipe deve considerar os seguintes segmentos: Dirigente Municipal de Educação; técnicos da secretaria municipal de educação; representante dos diretores de escola; representante dos professores da zona urbana; representante dos professores da zona rural; representante dos coordenadores ou supervisores escolares; representante do quadro técnico-administrativo das escolas; representante dos conselhos escolares; representante do Conselho Municipal de Educação (quando houver). (MEC, 2011, p. 6).
Pressupõe-se, assim, que uma equipe formada por tais representações poderá elaborar um relatório satisfatório e o mais próximo do real possível.
Para elaboração do diagnóstico e do próprio PAR, que são feitos por uma equipe local, é utilizado um ambiente virtual, denominado Sistema Integrado de Monitoramento, execução e Controle (SIMEC). Segundo o MEC (2011) na utilização desse ambiente os indicadores acabam por receber uma pontuação, que é distribuída em quatro níveis, e que expressam a pontuação/situação atual daquela realidade de ensino. Conforme a pontuação seja atribuída ela precisa ser justificada, para assim poder ser cadastrada no SIMEC. Existem alguns critérios para se gerar as pontuações, as quais são discriminadas abaixo, segundo dados do próprio MEC:
Critério de pontuação 4 – a descrição aponta para uma situação positiva, ou seja, para aquele indicador não serão necessárias ações imediatas. O que a secretaria de educação realiza na(s) área(s) pertinente(s) garante bons resultados nesse indicador.
Critério de pontuação 3 – a descrição aponta para uma situação favorável, porém o município pode implementar ações para melhorar o seu desempenho. Critério de pontuação 2 – a descrição aponta para uma situação insuficiente e serão necessárias ações planejadas de curto, médio e longo prazos para elevar a pontuação nesse indicador.
Critério de pontuação 1 – a descrição aponta para uma situação crítica, e serão necessárias ações imediatas, além do planejamento de médio e longo prazos, para superação dos desafios apontados no diagnóstico da realidade local (MEC, 2011, n.p.).
Após o processo de diagnóstico e elaboração ocorrerá a análise da equipe técnica do MEC, pois a partir da aprovação da equipe é que se dará prosseguimento ao processo de implementação do PAR através da assinatura do Termo de Cooperação, para assim haver a liberação dos recursos.
Os municípios que aderiram ao PAR tiveram que fazer o processo de atualização da primeira versão dele, gerando assim a elaboração do PAR que teria vigência de 2011 a 2014.
A orientação para as equipes locais dos municípios que elaboram o plano é que o mesmo está em constante processo de monitoramento, ficando a cargo das mesmas atualizar o SIMEC no que concerne às ações que têm sido desenvolvidas para atender as necessidades locais que foram expostas no PAR.
Para auxiliar no processo de elaboração e revisão dos planos o MEC elaborou o Guia Prático de Ações, documento que orienta essa formulação de definições de ações, as quais serviram de alicerce para composição do PAR dos municípios no período de 2011 a 2014. Nesse Guia estão todos os programas disponibilizados pelo MEC, bem como as ações de assistência técnica e/ou financeira do próprio ministério, que podem ser solicitados pelos municípios em seus respectivos Planos, constando também subações com execução pelo próprio município. Nesse processo de atualização algumas mudanças foram evidenciadas, dentre elas se destaca o aumento dos indicadores presentes no PAR. O Guia prático trouxe indicadores ao plano 82.
No consoante deste trabalho, já que estudo a dimensão 1 (Gestão Educacional), trago abaixo um recorte dos indicadores presentes nessa dimensão:
Fonte: Farenzena ( 2012, p. 15-17).
Para um melhor estudo segue o Quadro 4, apenas apresentando a Área 1 da Gestão educacional, onde se encontra o indicador do CME:
Quadro 3 – Dimensão 1 : Gestão Educacional
Nº ÁREA INDICADORES
1
Gestão Democrática: articulação e desenvolvimento dos sistemas de ensino
(composta por 7 indicadores)
1. Existência, acompanhamento e avaliação do Plano Municipal de Educação (PME), desenvolvido com base no Plano Nacional da educação (PNE);
2. Existência, composição,
competência e atuação do Conselho Municipal de Educação (CME);
3. Existência e funcionamento de conselhos escolares (CE);
4. Existência de Projeto Político Pedagógico (PP) nas escolas, inclusive nas de alfabetização de jovens e adultos (AJA) e de educação de jovens e adultos (EJA), participando dos professores e do conselho escolar na sua elaboração, orientação da secretaria municipal de educação e consideração das especificidades de cada escola;
5. Composição e atuação do Conselho do Fundo de Manutenção e desenvolvimento da educação básica e de valorização dos profissionais da educação (FUNDEB); 6. Composição e atuação do Conselho de Alimentação Escolar (CAE);
7. Existência e atuação do Comitê local do compromisso.
Fonte: autor, 2015.
Nesta perspectiva o objeto pesquisado é o CME de Riachuelo. Para compreender melhor a realidade da Gestão Educacional faz-se necessário contextualizar as concepções inerentes a esse campo. Nesse sentido, discuto os modelos de gestão educacional ao longo da história até atualidade.
2.2.1 Gestão Educacional Burocrática, Gerencialista e Democrática
O processo de globalização e as diversas crises que o sistema capitalista como um todo vem sofrendo nas últimas décadas vão interferir diretamente no processo educacional. Esses
processos de mudanças/movimentos também foram levados em consideração no processo de diagnóstico para elaboração do PAR, por isso uma dimensão específica para gestão educacional que também acaba sendo atingida por tal movimento. Por isso é importante entendermos um pouco sobre os modelos organizacionais6 de gestão que permeiam a educação, sendo importante trata-los conjuntamente e não em “caixinhas”. Assim, pode-se entender se aconteceu um processo de continuidade ou descontinuidade nos modelos. Os modelos organizacionais de gestão tinham a característica de controle7 em comum, mesmo dentro da descontinuidade presente neles.
As políticas sociais, entre elas a educação, sofreram várias modificações, ocasionadas principalmente pelo novo papel que o Estado passou a assumir como controlador das políticas públicas e não como seu executor. Por outro lado, seguindo o pensamento de CASTRO (2007), as novas demandas do mundo do trabalho, atingido pelo processo de desenvolvimento das tecnologias da comunicação e da informação, acabam por possibilitar a mudança na base de produção, tornando-a mais flexível.
Castro (2007) enfatiza que o próprio sistema educacional passa a ter necessidade de um profissional mais dinâmico, criativo, com capacidade de assumir tarefas diversas que dizem respeito ao administrativo, financeiro ou mesmo pedagógico da educação. Vieira (2004) diz que são novos desafios propostos a gestão educacional, quando fala o seguinte
Tudo isto faz parte de um movimento mais amplo e não casual que se passa no cenário sobre o qual se constrói a gestão educacional em nossos dias. A globalização, a internacionalização das economias, as novas formas de organização do trabalho na produção flexível e a divulgação do conhecimento em redes cada vez mais complexas de informação, impõem circunstâncias inimagináveis em ciclos históricos anteriores. [...] Nesse contexto mais amplo, que por certo não é de todo novo, mas impõe novos desafios, a gestão muitas
6 Compartilho do pensamento de SECCHI (2009, p.362) que diz que “a descrição dos modelos organizacionais de forma fragmentada parece obscurecer os elementos básicos de continuidade e descontinuidade. Além disso, a apresentação desses modelos de forma isolada, em “caixinhas”, poderia levar a interpretações equivocadas quanto às fronteiras entre esses modelos”.
7 “O principal elemento comum desses modelos é a preocupação com a função controle. No caso do modelo burocrático, as características de formalidade e impessoalidade servem para controlar os agentes públicos, as comunicações, as relações intraorganizacionais e da organização com o ambiente. A função controle é uma consequência de um implícito julgamento de que os funcionários públicos se comportam de acordo com a teoria X”. (SECCHI, 2009, p. 362)
