A GESTÃO PARTICIPATIVA DE CAMARAGIBE

8.1 – Principais modelos de participação popular em gestões estatais

Diversas denominações são dadas atualmente à participação popular nos governos. As conceituações mais difundidas são as conhecidas por Programa Prefeitura nos Bairros – PPB e também, Programa Governo nos Municípios - PGM, Orçamento Participativo - OP, Programa de Administração Participativa – PAP, e Orçamento Democrático - OD. As denominações pouco revelam se a substancialidade em questão é a mesma, pois, “mudando-se o nome não se muda a coisa” (Marx, 1982:85). São formas para fazer referência às variações na efetivação da participação popular. O quadro de nº4 a seguir possibilita visualizar algumas diferenças entre a efetivação da participação nas gestões públicas.

Quadro nº4

Gestões públicas com participação popular

OP PAP OD PPB/ ITENS Porto Alegre Olinda Recife PGM Assembléia/plenária . 1ª rodada X X X X X . Rodada intermediária X . 2ª rodada X X X . Temática X X X Audiência pública X X X Assembléia ou fórum de delegados/as X X X X X X Conferência X X X X Conselho X X X X X

Fonte: Prefeitura Municipal de Camaragibe, (2000); Ribeiro & Grazzia (2003); Duchrow, (2004); Lubambo & Coêlho (2005); e, Tavares & Cardoso (2005);

Os governos que procuram efetivar a participação popular em diversos municípios brasileiros adotam uma denominação que identifique sua forma de administrar diante de outras gestões. Muitas vezes, estas denominações se limitam a medidas com o propósito de obter legitimação por meio de campanhas publicitárias.

Deste modo, surgiram as referências ao PPB em Recife, e ao PGM, no Estado de Pernambuco, OP na cidade de Porto Alegre, Recife, Olinda e outras cidades, OD na cidade de João Pessoa, no Estado da Paraíba, e PAP em Camaragibe.

O quadro anterior permite visualizar as semelhanças e diferenças entre as propostas de participação popular em torno do orçamento público. A instância decisiva para efetivar a participação popular é o conselho composto por pessoas comuns do convívio da população. Trata-se de momentos de ação e de aprendizado. A entrevista nº8 revela esta realidade. “Quando a gente faz plenária, capacitação, as coisas que não sei, eu pergunto, e assim a gente cresce. Nestes espaços a gente abre a boca pra falar. Se o governo está bom, a gente apóia e se estiver ruim a gente aponta outro caminho e na comunidade a gente caminha de igual pra igual. E assim é também com o prefeito. Se ele estiver errado eu não minto, nem a pau!”. É o controle popular sobre os rumos da vida coletiva e para resolver questões diversas. Num momento de conflito entre a administração e o funcionalismo público diante de uma questão salarial na cidade de Porto Alegre, o conselho do orçamento participativo tornou-se a instância em que a questão foi solucionada. Esta instância tornou-se, naquele momento, a instância máxima de representação da sociedade (Cf. Genro, 1997b:17).

O orçamento participativo de Porto Alegre superou as iniciativas anteriores de participação popular associando as questões submetidas às decisões populares aos ciclos orçamentários da gestão pública, que já era regido pelos instrumentos legais de planejamento financeiro: LDO, LOA e PPA, que delimitam o ciclo orçamentário. A difusão do modelo não levou todos os procedimentos originais. As experiências de participação popular que estão geograficamente mais próximas de Camaragibe revelam algumas destas diferenças. Das experiências apresentadas no quadro acima, somente a de Porto Alegre realiza rodada de plenárias intermediárias, e esta é uma diferença notória entre a experiência originária e a implantação do modelo na cidade de Olinda. Na rodada intermediária acontecem as votações de intervenções concretas de acordo com os temas definidos na primeira rodada de plenárias. Na segunda rodada de plenária são apresentados os resultados das votações da rodada intermediária. Nas cidades em que foram suprimidas as rodadas intermediárias, as votações de intervenções concretas passaram a ser realizadas na segunda rodada, e os resultados das votações são divulgados nos fóruns de delegações populares. A proposta denominada de orçamento

democrático se diferencia pela não existência de plenárias temáticas e de conferência municipal. A grande disparidade é notada com relação ao Programa Prefeitura nos Bairros, que somente tem em comum a realização de fórum ou assembléia de delegados. O Programa de Administração Participativa de Camaragibe não realiza rodada de plenárias intermediárias e nem plenárias de segunda rodada e recupera a prática de audiências públicas que eram uma constante nas experiências anteriores a Porto Alegre. A redução da participação popular a uma rodada de plenárias resulta em menor controle popular sobre o orçamento público, uma vez que não ocorre um acompanhamento pleno do ciclo orçamentário anual.

O controle popular sobre o orçamento público em Camaragibe foi exercido, no

período considerado, através da participação nas conferências, seminários, fóruns e conselhos. As conferências municipais ocorriam a cada dois anos para cada temática relacionada com uma política setorial, como: saúde, educação, assistência social, criança e adolescente, e outros temas. A educação e a saúde ocupam lugar de destaque entre as políticas setoriais.

a) A política educacional

A política municipal de educação contou com uma considerável intervenção popular na definição de seus rumos. Foram realizadas pré-conferencias nas regiões administrativas como meio de definir a delegação popular, realizar discussões prévias e formular propostas a serem encaminhadas à conferência municipal de educação. O mesmo procedimento foi adotado com relação a outras políticas setoriais.

As discussões das conferencias municipais de educação giraram em torno da garantia do acesso e permanência na escola; melhoria das condições de ensino; valorização da equipe de profissionais envolvidos com a educação; gestão participativa; e, financiamento das ações educativas (Cf. Araújo, 2005:330-333 e Santos, 2005:390). As discussões foram feitas com parte de um esforço no sentido de romper com a cultura dominante que hegemoniza as ações educacionais visando contribuir com o processo de emancipação popular (Cf. Reis, 2005:450).

b) A política de saúde

As ações de saúde fazem parte do programa político para o respectivo setor, cuja implantação tornou-se possível a partir da confluência entre a vontade política do gestor municipal em efetivar um modelo mias resolutivo e a participação popular, que discutiu a temática, assimilou o seu conteúdo e passou a controlar a execução das ações pertinentes ao programa. A maior atenção à saúde preventiva fez com que o programa privilegiasse o Programa de Saúde da Família. Deste modo, houve uma concentração e diminuição da procura indevida pelos serviços de alta complexidade em saúde pública (Cf. Muniz, 2005:187 e 194). A eficiência do serviço de saúde no nível primário permite encaminhar aos postos de serviços de nível secundário as pessoas que realmente necessitam de consultas especializadas como: apoio diagnóstico, meios terapêuticos e maternidade, oftalmologistas, dermatologistas, etc. Nem todos os municípios podem oferecer serviços ao nível terciário (Cf. Feitosa, 2005:266).

A mudança nos procedimentos que compõem a política municipal de saúde exigiu um esforço em qualificar os servidores públicos, esclarecer à população sobre as vantagens do novo modelo e capacitar, especialmente a composição popular do conselho municipal de saúde em relação à nova proposta de ação política (Cf. Muniz, 2005:196-199 e Feitosa, 2005:262). O novo modelo em assistência à saúde exigiu ainda, um melhor conhecimento da realidade local. Para tanto, foi necessário um considerável investimento nos estudos para a montagem de perfis epidemiológicos que apontassem os problemas a serem enfrentados. A partir deste diagnóstico é que foi elaborado um programa de saúde e realizada a contratação de profissionais adequados às necessidades locais (Cf. Medeiros & Mendes, 2005:224-230 e 246).

Nos momentos em que um tema qualquer exige esclarecimentos teóricos e capacitações específicas, são realizados seminários com a participação popular e discussão conjunta dos problemas. As plenárias possibilitaram que a população opinasse sobre as intervenções indicadas pela prefeitura municipal e pela delegação popular e ainda, indicar outras intervenções. Estes procedimentos ocorriam a cada dois anos. O fórum de representação popular realizava a finalização do Plano de Obras da cidade. O controle popular mais sistemático é realizado em Camaragibe, por meio dos conselhos instituídos com esta finalidade.

c) A política assistencial

A política assistencial teve uma interface com a política de saúde. A desnutrição de uma faixa da população da cidade era um sério problema. O governo municipal aceitou a proposta de aquisição e distribuição de um produto elaborado pela Universidade Federal de Pernambuco e socorrer a uma população desprovida dos menores meios de sobrevivência. Foi implantado um projeto piloto no bairro de Tabatinga e difundido posteriormente conforme a demanda encontrada no município. A entrevista nº1 aborda o ponto central da sustentação desta política do seguinte modo: “o projeto piloto vai discutir o problema de desnutrição com Dra. Naide Teodósio, a Secretaria Municipal de Saúde e o Departamento de Farmácia, produzindo o “Protenol” (produto feito à base de sangue de boi) para combater a desnutrição”.

d) A política para crianças e adolescentes

A gestão de Paulo Santana foi premiada diversas vezes em razão do teor das políticas municipais em Camaragibe. O aprimoramento da política voltada às crianças e adolescentes fez o município atender às necessidades das crianças em idade pré-escolar. A crise da indústria de tecidos associada à crise fiscal teve um sério impacto na execução de todas as políticas e quebrou a legitimidade popular do governo exatamente onde o mesmo havia recebido diversos prêmios. A entrevista nº1 expressa a abrangência da crise sobre as políticas empreendidas pela gestão. “Foi contratada uma consultoria para apontar solução e o indicativo foi fechar a maternidade e demitir pessoal, reduzir o programa de agente comunitário de saúde e um terço do Pessoal de educação e cancelar o atendimento de crianças com idade inferior a sete anos”.

8.2 - Os conselhos e a (des)ordem social

Duas grandes tradições teóricas ocupam-se dos conselhos no percurso da história. A mais antiga delas tem em Aristóteles um dos seus destacados expoentes. A outra, bem mais recente, tem sua expressão mais clara e incisiva em Lênin seguindo as reflexões de Marx. A primeira destas tradições limita-se à problemática do exercício do

poder de Estado e da sua funcionalidade em contextos sociais e econômicos diversificados onde o domínio e a exploração de uma classe social por outra é a característica inquestionável e reproduzida. A segunda tradição teórica tem suas atenções voltadas para o deslocamento do poder de sua centralidade estatal para a dinâmica imediata das forças sociais com o intento de superar o poder de Estado e a dominação de classe.

Aristóteles propagou o recurso ao conselho como sendo uma instituição adequada aos Estados que não dispõem de meios suficientes para sustentar um mecanismo de decisão social e política com expressão representativa da população dos territórios em que os mesmos Estados exercem o poder. Para ele, “a magistratura mais popular é um senado ou um conselho geral, em todo o Estado que não tem condições para pagar o comparecimento às assembléias” (Aristóteles, 1966:217. A política, liv. VII, cap. I, § 9). Assim, na concepção aristotélica, o conselho não passa de um recurso apropriado aos Estados em sociedades economicamente frágeis quanto a sustentação de um aparelho político que comporte uma assembléia permanente de representantes da sociedade. Trata-se de uma reflexão limitada às possibilidades econômicas de manter um mecanismo cujo funcionamento depende de considerável quantidade de valores extorquidos (de frações) da sociedade. Este tipo de reflexão circunscreve os conselhos no interior do conjunto das instituições estatais.

É em conformidade com esta orientação teórica que são efetuadas grande parte das reflexões sobre os conselhos que são encarregados de deliberar sobre a execução de políticas setoriais. Deste modo, os conselhos constituem uma “esfera pública ampliada, uma vez que é uma extensão do Estado até a sociedade através da representação desta” (Teixeira, 2000:103). Os limites apontados para estes conselhos são relacionados aos aspectos funcionais e à natureza constitucional dos mesmos.

As observações críticas relacionadas aos aspectos funcionais centram suas atenções sobre a capacidade dos conselhos em efetivar as próprias deliberações. Estes conselhos passam a assumir a implementação de políticas que antes estavam inteiramente sob a responsabilidade do Estado. Este encargo pode colocar os conselhos numa ambigüidade funcional. Por um lado, eles precisam exercer a cobrança de responsabilidade do Estado e a destinação de recursos correspondentes e em quantidade

suficiente para a execução de determinadas políticas. Por outro lado, eles passam a ser elemento de legitimação estatal diante da sociedade (Cf. Tonella, 2003:107). Esta crítica não atinge a essência dos conselhos, mas revela a incapacidade estatal transferida a eles no contexto do capitalismo. O Estado burguês implementa a sua política econômica de acordo com recursos tributários provenientes de um sistema elaborado, sustentado e gerenciado pela burocracia estatal. Mesmo nos países em que a distribuição de renda é menos dispare há uma impossibilidade, para o capitalismo, de colocar em prática “um sistema tributário com base no princípio do benefício recebido” (Santos, 2001:71-72). Por isso, o discurso burocrata desloca o debate sobre tributos arrecadados pelo Estado e benefícios proporcionados à população para o lado das despesas. É o corte de despesas que ocupa a pauta de discussão cujos reflexos atingem a própria burocracia quando a solução gira em torno do Estado mínimo (Cf. Lopreato, 2002:119). Os objetivos populares chocam-se com os definidos pela burocracia estatal. Por isso, é preciso perder a ilusão de que administrando bem o Estado poder-se-á obter mudanças condizentes com os interesses efetivamente populares (Cf. Rodrigues, 1997:67).

A crítica atinge os conselhos mais diretamente quando se trata dos setores sociais que participam da composição dos mesmos. Se os conselhos se constituem como o local em que os atores sociais se defrontam com o objetivo de elaborar programas de ação e opor estratégias com interesses díspares por recursos já delimitados por outra instância de poder, eles cumprem somente uma função de acomodar os conflitos sociais (Cf. Reis & Freire, 2003:89).

É com este contorno discursivo que aparece nas referências de participação popular a proposta de co-gestão como forma de partilha do poder entre o Estado e a sociedade. A composição do Conselho do Orçamento Participativo que mais assume efetivamente a co-gestão é a que se observa na cidade Santo André, no Estado de São Paulo, que possui caráter deliberativo e conta com igual número de representantes da sociedade e do governo (Cf. Daniel Filho, 2003:163). Mas a proposta de co-gestão, da forma como está exposta, é problemática quando se observam os segmentos sociais que tomam parte do conselho. É próprio do poder burguês efetivar “um equilíbrio determinado que obtém, alternadamente, este ou aquele partido do tabuleiro político” (Gramsci,1980:29). Se a participação popular reproduz a composição de classes antagônicas ou há uma prevalência dos representantes de classe com quem o Estado é

comprometido em suas políticas (Capítulo III), esta co-gestão revela a sua face impositiva, como é da natureza do poder burguês, que não mais significa do que “o despotismo ilimitado de uma classe sobre as outras” (Marx, 1978:26).

Entretanto, os conselhos comportam uma potencialidade que não se esgota nos limites da sociedade burguesa em razão do domínio e exploração de classe que caracteriza esta sociedade. Apesar das restrições contextuais burguesas os conselhos são “capazes de gerar interesses ao invés de simplesmente reproduzi-los” (Rolim, 1989:16. Grifos do original). Gramsci ressalta a potencialidade pedagógica dos conselhos que, ao procurar satisfazer as necessidades do presente, questiona as limitações impostas pela sociedade burguesa e contribui para reunir forças sociais contrárias à situação caótica das sociedades de classes, além de contribuir no desenvolvimento de outra sociedade conforme as aspirações do proletariado (Cf. Gramsci & Bordiga, 1981:33-34).

Quando os conselhos passam a revelar os interesses substancialmente populares fica mais claro o posicionamento de classe social nas medidas efetivadas por eles e o caráter antagônico da administração fica mais transparente (Cf. Genro, 1997b:30). Mas é necessário superar uma participação extremamente localista, pois as questões abrangentes da vida coletiva não se restringem ao âmbito local, como em Camaragibe (Capítulo II). A democracia participativa é um momento de aprendizado popular. A entrevista nº7 testemunha este fato. “Tudo que aprendi até hoje vale para melhorar a sociedade, e lutamos para conseguir uma sociedade melhor (...). Nós sabemos de muitas coisas que temos direito, mas a gente vai pedir e eles ficam ali... oh! Trancando e não dá os nossos direitos. As pessoas entendendo, podem se organizar, ver seus direitos respeitados”. Assim a democracia participativa “permite às pessoas ter a possibilidade de decidir o orçamento público e nesse processo ir desnudando o Estado, aprendendo como ele funciona, como se organiza e, assim, ganhando o controle sobre ele” (Pont, 1997:47). Foi com intuito deste tipo que Lênin defendeu a transferência de todo o poder aos sovietes e, com isto, definiu o meio para estilhaçar a redoma protetora dos mecanismos políticos diante da força dos trabalhadores organizados.

É quando os conselhos forem constituídos de trabalhadores que definem coletivamente todas as questões, que eles se tornam instrumentos de organização na busca de uma nova sociedade. Marx sustentava que “o reino da liberdade começa onde

o trabalho deixa de ser determinado por necessidade e por utilidade exteriormente imposta; por natureza, situa-se além da esfera da produção mercantil propriamente dita”. Quando os trabalhadores tomarem para si mesmos a condução das resoluções e encaminhamento das decisões coletivas é que uma nova sociedade será plenamente realizada. Esta utopia somente pode se tornar realidade a partir do momento em que os limites da sociedade capitalista forem definitivamente rompidos. “A liberdade nesse domínio só pode consistir nisto: o homem social, os produtores associados regularem racionalmente o intercâmbio material com a natureza, controlam-no coletivamente, sem deixar que seja a força cega que os domina; efetuam-no com o menor dispêndio de energias e nas condições mais adequadas e mais condignas com a natureza humana” (Marx, 1980e:942. O Capital, liv. III, vol. VI , cap. XLVIII).

8.3 – Os conselhos e a (in)sustentabilidade da produção capitalista

A produção capitalista proporciona vantagens demasiadamente significativas à classe dominante na formação social burguesa. Nesta sociedade, o poder de Estado garante asa condições e direciona recursos de tal modo que a fração financeira dos capitalistas possa conceder empréstimos a juros que viabilizam a aquisição e manutenção de meios de produção. A relação contratualmente regida entre capitalistas e proletários garante que os trabalhadores adiantem trabalhos aos proprietários dos meios de produção por uma remuneração monetária posterior (Cf. Marx, 198a:594. O Capital, liv. I, vol II, cap. XIV).

A competição entre os próprios capitalistas e os conflitos antagônicos entre a burguesia e proletariado são elementos significativos que compõem e orientam os desenlaces das crises características da sociedade burguesa. A lógica da produção desta sociedade objetiva a realização dos valores extorquidos em volumes cada vez mais concentrados.

O objetivo principal dos capitalistas industriais é o de efetivar uma produção em que consigam relacionar menores custos com maiores benefícios. Esta relação encontra limitações na reprodução das condições de sua realização. Estes limites são de três tipos. O primeiro tipo de limite é o da manutenção dos meios de produção. É necessário investir parte da mais-valia para garantir a continuidade da obtenção de mercadorias.

Quando a preocupação é com a (in)sustentabilidade econômica a questão se volta para a realização da mais-valia extorquida e as análises de risco encontram um terreno fértil e abarrota as instâncias de assessorias e decisivas do Estado burguês.

O segundo tipo de limite é o da reprodução dom meio ambiente. Os ecossistemas são capazes de transformar os resíduos resultantes da produção industrial, porém num ritmo muito mais lento do que a velocidade do processo gerador destes resíduos. Este limite tem sua relação direta com o ecossistema. A prática de abandonar terras arrasadas e explorar outras localidades já atingiu os limites toleráveis, a ponto de ser necessário restringir o uso dos recursos naturais antes que o esgotamento deles se torne uma realidade irreparável diante dos danos causados à água, ao solo e ao próprio ar. Esta preocupação obteve sua maior ressonância a partir do ano de 1968, quando foi publicado o relatório do Clube de Roma sobre o dilema da humanidade (Cf. Meadows, et. al. 1973:11, 65 e 130). Como os efeitos ambientais da industrialização não são perceptivelmente imediatos, os capitalistas resistem diante da implantação das medidas de controle residuais, pelo fato de acarretarem maiores custos de produção. Neste ponto, a intervenção do Estado torna-se necessária para normatizar os procedimentos produtivos.

O terceiro tipo de limite é o da reprodução da força de trabalho. Os capitalistas podem tentar reduzir os salários ao mínimo que puderem, mas nesta ação encontram a