GRAUS DE PARTICIPAÇÃO POLÍTICA CONTROLE Informativo Consultivo Elaboração/

Recomendação De co-gestão De delegação De autogestão Dirigente + + + + + + + + + + + - + - - - - - Dirigido(a) - - - + - + + + + - + + - + + + Fonte: Elaborado a partir de subsídios da reflexão de Bordenave (1985).

O quadro acima apresenta a participação popular nas decisões e políticas de Estado em graus que variam do simplesmente informativo e consultivo, passando pelo grau de elaboração/recomendação, chegando ao grau de co-gestão e de delegação e atingindo o ponto máximo com o grau de autogestão. O grau informativo e o grau de autogestão constituem os pontos extremos da participação política.

O grau informativo abarca as políticas participativas em que a burocracia de Estado elabora suas políticas e realiza comunicados informativos à população. Neste grau de participação não há nenhuma influência popular sobre os rumos e conteúdos da política. Exemplo deste tipo de política participativa foi aquela assumida pelo governador do Estado de São Paulo (1979 - 1982), Sr. Paulo Maluf, que havia sido elaborada pelo Grupo de Assessoria e Participação (GAP). Com este grau de participação, os setores populares são chamados a tomar conhecimento das políticas a serem executadas e a colaborarem para o sucesso das mesmas. As comunidades são convocadas a participar “no encaminhamento das decisões governamentais” (GAP, 1980:195 e 351). A crise do regime ditatorial militar fez com que seus próprios séqüitos procurassem sustento do exercício do poder exercido no próprio povo dominado. Deste modo, procura-se fazer aceitar de bom grado, o que, na verdade, é uma imposição. É o povo cumprindo ordens (Cf. Chomsky, 1997:12).

O grau consultivo de participação é o implementado por gestões que procuram incrementar os conteúdos da burocracia de Estado com as aspirações populares na elaboração das políticas. Neste grau de participação, pode ou não ocorrer alguma influência popular sobre os rumos e conteúdos da política. Os conteúdos das consultas ficam submetidos à elaboração da burocracia com seus conflitos internos e sem nenhuma ingerência popular. Esta elaboração está a cargo de uma burocracia que é ciosa de suas competências e de suas normas internas de procedimentos e também das formas de tomadas de decisão, que reservam certo grau de segredo, hierarquia, autoridade, conhecimento, espírito de corpo e de autoconservação. Assim, a definição e execução de políticas comprometidas com a classe dominante permanecem com o mesmo teor (Cf. Schumpeter, 1984:365).

As políticas implementadas pelo governo de Pelópidas da Silveira (PCB), 1955-1958, e de Miguel Arraes (PSB), 1959-1962, na Prefeitura de Recife, Estado de Pernambuco tinham como mecanismo de participação as audiências populares nos bairros. Na década de 1940, o PCB havia atuado na formação dos Comitês Populares Democráticos de bairro e levou a experiência ao governo municipal. O Programa Prefeitura nos Bairros em Recife, da gestão de Jarbas Vasconcelos (PMDB) do ano de 1983 até 1988, e depois, no governo do Estado de Pernambuco, a partir do ano de 1998, seguiu a essência destas administrações anteriores e com os acúmulos dos governos de Lages (SC), e de Boa Esperança (ES) (Cf. Alves, 1988; Andrade, 1997:92-94; Silva, 2003d: 308).

Com a gestão de Roberto Magalhães (PFL), 1977 - 2000, o Programa Prefeitura nos Bairros teve a sua denominação modificada para Programa de Orçamento Participativo, porém, manteve a mesma forma e conteúdo da política implementada anteriormente. Foi uma mudança nominal de uma realidade que foi deixada intacta.

O grau de elaboração/recomendação é atingido quando os setores dirigidos formulam as suas propostas e, depois, recomendam-nas à gestão pública que pode acatá- las ou rejeitá-las com as devidas justificativas. Neste caso, há uma tomada de iniciativa pela parte dirigida em elaborar propostas e submetê-las à apreciação de quem dirige, isto é, dos governantes. O poder de Estado, ainda com alto controle da situação, decide sobre a reformulação, execução ou não, daquilo que constitui uma proposição popular.

Exemplo desta condição foi o Conselho de Desenvolvimento Municipal de Boa Esperança que alcançou este grau de participação quando cumpria o segundo e o terceiro item de suas competências. Um destes itens consistia em “enviar ao Prefeito Municipal subsídios para a elaboração do orçamento e plano de aplicação” e, o outro consistia em “sugerir aos órgãos técnicos e de crédito e outros órgãos e entidades com ação no município, no sentido de trabalhar de acordo com a realidade levantada pelo Conselho” (Souza, 1982:109).

Participação popular com este grau foi também o caso da elaboração de propostas para a Lei Orgânica da cidade de São Paulo promulgada em 05 de abril de 1990, quando a participação ocorreu através do balcão de sugestões instalado na Câmara Municipal. Muitas das sugestões foram acatadas, como foi o da criação de subprefeituras (administrações regionais). Porém, a regulamentação de alguns aspectos como a exigência de plebiscito e referendo para a aprovação de obras de alto valor, sofreu veto do novo prefeito Paulo Maluf (1993 – 1996), e o movimento popular não reuniu forças suficientes para se contrapor a este ato do executivo. Outro exemplo foi a elaboração de um projeto de lei que regularizava a ocupação de áreas de favelas através da criação de Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) por parte de líderes populares com a assessoria da Comissão de Justiça e Paz da Arquidiocese de Olinda e Recife. O projeto foi apresentado ao então Prefeito de Recife, Jarbas Vasconcelos. O projeto foi acatado em sua essência e, depois de muitas pressões, o legislativo municipal o aprovou sob pressões. Com tudo isso, a estrutura estatal não sofreu abalo algum (Cf. Caldeirón, 2000:21, 54, 66 e 109; Soares & Soler, 1992:43).

O grau de co-gestão comporta a proposta de um governo compartilhado. Alguns mecanismos de gestão tomam decisões em colegiados com a participação de governantes e governados com igual poder de decisão através da quantidade igual de representantes com direito a voz e voto de cada lado. A referência à co-gestão aparece nos discursos dos governantes e nas produções teóricas sobre as gestões progressistas no Brasil. Neste ponto encontram-se as reflexões sobre parte considerável das gestões participativas, principalmente as que foram sendo efetivadas depois dos governos petistas de Porto Alegre a partir do ano de 1989, e que passaram a ser o modelo das administrações do Partido dos Trabalhadores, inclusive a da cidade de Camaragibe, em Pernambuco.

A co-gestão refere-se à junção num mesmo organismo de tomada de decisões, de duas partes interessadas nos rumos a serem definidos. Estes organismos possibilitam a tomada conjunta de decisões. São co-decisões que resultam do processo de participação onde atuam forças sociais e políticas de direções diversas, como o poder comunitário, popular e até de classe dominada, e o poder estatal, juridicamente constituído e burocratizado (Cf. Souza, 1982:105; Demo, 1996:91-94; e Bordenave, 1985:32). Dirigentes e dirigidos interagem e procuram construir decisões comuns. O poder de Estado fica situado numa condição de ter que definir políticas em conjunto com os setores destinatários das mesmas, ou seja, a sociedade, conforme suas organizações. Atualmente, este é o nível em que se encontram mais amplamente definido nos governos locais do Brasil. Os conselhos de saúde, de educação, assistência social e outros definidos a partir da Constituição Federal do Brasil de 1988 seguem uma espécie de co-gestão (Cf. Ribeiro & Grazia, 2003:26; e Teixeira, 2001a:112, 166-167).

Na co-gestão há uma espécie de equilíbrio de poderes, que revelou, ao menos nas empresas em que foi implantada, uma conciliação efetiva de classes. Esta conciliação será rompida no memento em que os setores sociais reunirem forças suficientes para fazer avançar suas reivindicações e suas lutas. A co-gestão representa um momento decisivo na tomada de rumos nas lutas sociais. O equilíbrio revela sua natureza híbrida na medida em que é própria de uma situação de transição em que posições antagônicas elaboram resoluções transitórias que podem ser revistas a qualquer momento. (Cf. Tragtenberg, 1980:44-57). Situação semelhante a esta foi a que se observou no período do Estado absolutista. Mas, para compreender melhor esta situação, é preciso considerar os atores sociais envolvidos na tomada de decisão, que serão tratados no próximo item.

O grau de delegação de participação é observado onde há autonomia por parte dos dirigidos em tomar decisões e fazê-las serem efetivadas em delimitados espaços ou jurisdições. Aqui, os delegados populares possuem autoridade suficiente para fazer valer suas decisões dentro de limites acordados e definidos. Trata-se ainda de uma situação em que os confrontos marcadamente antagônicos estão presentes, mas, a vontade popular conseguiu reunir forças suficientes para fazer com suas reivindicações sejam

consideradas e atendidas com seriedade. Aqui, a burocracia de Estado passa a ser executora dos projetos e das decisões populares.

O grau de autogestão é o mais alto da conquista participativa popular. Neste grau, a determinação de objetivos, e a escolha dos meios para a realização dos mesmos estão sob o comando popular. Na autogestão está o grau mais radical de participação popular (Cf. Demo, 1996:91). Quando as forças populares conseguem sustentar este grau de participação inicia-se notoriamente a construção de uma sociedade sem exploradores e sem explorados. Nele está a percepção mais nítida da alternativa à ordem social burguesa. “O argumento da teoria da democracia participativa é que a participação nas áreas alternativas capacita o indivíduo a avaliar melhor a conexão entre as esferas pública e privada” (Pateman, 1992:146). O aprofundamento das práticas e concepções democráticas pela base com a multiplicação das experiências de autogestão contribui efetivamente para a construção de uma sociedade socialista (Cf. Poulantzas, 1982:137-142).

7.3 – A abrangência social e política da participação popular

As gestões participativas populares estão circunscritas ainda a dois níveis fundamentais de alcance das decisões na sociedade. Um nível micro e outro macro- social. O nível micro-social refere-se à participação bastante delimitada quanto ao seu alcance. As participações que ficam restritas às soluções de problemas localizados, como a construção de uma ponte, a pavimentação de uma rua, o saneamento de um bairro etc. Os atores sociais com que o Estado dialoga são organizações micro-sociais. As discussões, as reflexões ficam nos limites de associações de moradores e diversos tipos de organizações não-governamentais. Nos limites deste nível, os objetivos estão mais diretamente relacionados com a reprodução das condições de vida que dificilmente superam a ordem estabelecida. Este é o limite que as políticas de caráter burguês não encontram dificuldades para executar61. O que pode resultar das políticas até este limite são os constantes aprimoramentos do Estado, pois, as aspirações restringem-se às

61 _{Um regime demasiado centralizador percebe ameaça até no tipo consultivo de participação. Assim foi a} declaração do então governador Jorge Bornhausen, no Jornal de Santa Catarina em 10 de junho de 1978 sobre o prefeito Dirceu Carneiro (MDB) da cidade de Lages: “não podemos deixar prosperar republiquetas (...). Não devemos deixar prosperar a ideologia marxista” (Colaço, 1999:97, nota 81).

condições do presente, isto é, a ordem burguesa. Há uma valorização da democracia burguesa como sendo o máximo de desenvolvimento político possível.

O nível macro-social envolve organizações e propostas mais diretamente relacionadas com a classe explorada e com a luta de classes. Neste nível surge em cena a relação das lutas com as aspirações por uma nova sociedade. Deste modo, as lutas sociais empreendidas pelos oprimidos estão relacionadas com um pensamento utópico, isto é, “o que aspira a um estado não-existente das relações sociais, o que lhe dá, ao menos potencialmente, um caráter crítico, subversivo, ou mesmo explosivo” (Löwy, 1987:12). Utopia como sendo o que ainda não obteve efetividade em algum lugar; o que ainda não se realizou; o que ainda há de vir como resultado de uma ação social e política que contrapõe ao que está posto e o subverte.

A relação entre os níveis e os graus de participação popular permite visualizar os limites e os alcances políticos do processo participativo, especialmente, quando há o envolvimento de setores populares.

Quando relacionamos o grau informativo, o grau consultivo e o grau de elaboração/recomendação com o nível micro, a cooptação de lideranças é uma ocorrência bastante freqüente (Cf. Teixeira, 2001a:166-167, 199). Nota-se uma gigantesca diferença entre as forças dirigentes e as forças dirigidas. Não se realiza nenhum controle da sociedade sobre o poder político e a burocracia de Estado dispõe de controle absoluto sobre a situação. Os setores sociais passam a ser simples instrumentos de legitimação do poder de Estado. Chega-se a executar políticas que distribuem renda, mas nunca acenam para a distribuição e transferência de poder (Cf. Demo, 1996: 7 e 42; e Costa, 1993:63). Até o grau consultivo e nos territoriais subnacionais, a burocracia de Estado não se sente muito incomodada com a participação popular. Deste modo “o povo jamais governa, mas sempre se pode usar uma definição pela qual o povo governa” (Schumpeter, 1984:309).

Postura deste tipo é a assumida pelo então prefeito de Recife entre 1978 e 1982. Ela revela o objetivo subjacente à política do governo central e que foi assumida pela política efetivada pelo poder local. O prefeito Gustavo Kause (ARENA, e depois, PFL) chegou a declarar o propósito central de sua política de planejamento participativo

como sendo da busca de legitimidade administrativa (Cf. Soares & Soler, 1992:17; e, Silva, 2003c:308-322). Ele necessitava “buscar nas ruas a legitimidade que não tinha nas urnas (...) através de uma mudança no curso dos investimentos” (Andrade, 1997:88).

A necessidade imediata para o prefeito de realizar este objetivo era o fato de ele haver sido indicado para o cargo por Marco Maciel, então governador do Estado de Pernambuco. Krause foi o que popularmente se chamou de prefeito biônico. O planejamento participativo já estava implícito na proposta política do governo federal por meio do II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND), no qual se manifestou que acentuou a preocupação com as desigualdades sociais e com as conseqüências da crise de energia. Afirma-se que um dos princípios do plano era o da “responsabilidade compartida da ‘área social’ e da ‘área econômica’ na solução dos problemas sociais” (Demo, 1981:76). O II PND ainda define expressamente o objetivo da participação popular como o de “preservar a estabilidade social e política” (Secretaria de Planejamento, 1974:29).

Apesar disso, a postura de Krause rendeu-lhe alguns problemas no interior do seu próprio partido e do legislativo municipal, que qualificavam o seu discurso como de esquerdista radical. O governador o sustentou no cargo, apesar de não poder fazer discursos com mesmo teor – já que procurava se relacionar no Estado inteiro com prefeitos mais conservadores e que repetiam a convicção de que discursos deste teor constituíam grande risco para à ordem social. O risco era calculado e necessário. O regime militar dava sinais de esgotamento e precisava chamar à cena política os cidadãos que haviam sido deixados à margem do processo. O poder político necessitava ampliar as bases sociais de sua própria sustentação (Cf. Andrade, 1997:119-118, 161).

A ordem burguesa constitui os cidadãos. A cidadania é o desfrutar da igualdade jurídica por parte de individualidades-sujeitas diante do Estado. Esta condição acaba por encobrir as desigualdades de classes, e as lutas sociais desta ordem social acabam por se limitar às reparações de prejuízos diante de uma ordem legal que distribui, assimetricamente, os produtos do trabalho num mesmo território. As individualidades neste contexto perdem suas potencialidades de contestação que interferem nas proposições de gestões participativas do Estado (Cf. Azevedo & Anastásia, 2002:81).

Estas gestões ficam nos limites das exigências de prestação de contas, de responsabilização de gestores por uma maior racionalidade das implementações de políticas e de aplicação dos recursos públicos, isto é, ficam restritos à accountability. “À sociedade civil cabe, sim zelar pela transparência das ações e responsabilização dos que as promovem, pois, autolimitada, não pretende substituir o Estado” (Teixeira, 2001a:196).

Assim, evita-se o questionamento da organização que sustenta um ambiente hostil à classe trabalhadora. E a situação tende a piorar. As empresas “não se limitam a procurar nichos de mão-de-obra mais dócil e barata, mas inclusive outras empresas que serão contratadas para produzir, na parte ou no todo, a custos mais interessantes, as mercadorias planejadas” (Almeida, 1996:68). Deste modo, a reprodução da força de trabalho perde muito da sua sustentabilidade local e fica à disposição de processo permanente de migração, ou de ver sua qualidade de vida ser constantemente degradada. Muitas vezes, a classe trabalhadora tem que exercer atividades produtivas fora do período em que é assalariada para complementar os recursos necessários para garantir uma sobrevivência mínima (Cf. Bernardo, 1991a:194).

Do ponto de vista da classe trabalhadora desponta a necessidade de considerar o nível macro-social. Pois, quanto mais elevado for o grau de participação popular, menor é a interferência dos organismos de nível micro-social na criação de alternativas ao poder político burguês. O nível macro-social permite tratar melhor as relações sociais de classes e as lutas sociais adquirem um alcance que só podem ser atendidas com a busca de realização de uma utopia que constitui e difunde uma alternativa radical ao ordenamento social vigente.

As inter-relações do nível macro com os graus informativo, consultivo e o de elaboração/recomendação revelam uma luta entre defensores de projetos socialmente amplos e um Estado (com sua burocracia) pouco disposto a ceder espaço efetivo de participação, exceto para concordar, ou inserir ações condizentes com a política do Estado que estiver em curso (não contraditória à ordem burguesa). Assim, o governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso argumentou que “direitos sociais eram privilégios e entraves ao desenvolvimento econômico” (Silva, 2003b:71). Isto demonstra o compromisso político de suas políticas com a ordem burguesa e sua

reprodução ao promover um leque de reformas que diminuíram o valor pago à força de trabalho, tanto de maneira direta como indireta. O resultado dessa política foi o menor custo para os empreendimentos empresariais e maior acumulação de capital.

É a partir do grau de co-gestão, seguindo para o grau de delegação e, finalmente, o grau de autogestão popular que o confronto evidencia o aspecto antagônico das lutas entre exploradores e explorados. Apesar de haver certa ambivalência no grau de co-gestão, é nele que se passa a decidir a tomada efetiva de direção a favor da classe dominada em condições mais favoráveis aos explorados. Mas, se a participação popular é efetivada com base em organizações micro-sociais o Estado consegue realizar com relativa facilidade a função de “unificar os interesses contraditórios das diferentes frações burguesas, o que implica um controvertido processo de ‘filtragem’ de uma política estatal que, mesmo quando privilegia um subconjunto do bloco burguês, também leva em consideração as demandas originadas dos outros componentes deste bloco” (Almeida, 1997:114). As demandas da classe dominada chegam à burocracia estatal no meio destes conflitos pela partilha de benefícios que são efetivados por políticas de Estado. Assim, a propagada harmonia entre Estado e sociedade resultante da co-gestão revela a sua falsidade.

A conseqüência do orçamento participativo foi observada com relação à Câmara Municipal de Porto Alegre que teve sua “capacidade decisória sobre o orçamento” seriamente reduzida com a participação popular com objetivo definidos (Dias, 2002:149). O poder legislativo deixa de exercer uma influência que está entre suas prerrogativas definidas pela legislação vigente e válida em todo o país. A possibilidade de superar a ordem burguesa passa a demonstrar seus passos significativos. As lutas que comportam alternativas condizentes com os objetivos históricos dos trabalhadores encontram condições mais favoráveis a partir dos graus de delegação e de autogestão. O desafio está em construir uma democracia participativa que se contraponha aos objetivos burgueses. Uma das iniciativas que contribuem para tanto é evitar o pragmatismo (Cf. Macpherson, 1991:124; Pont, 2000:76-83).

CAPÍTULO VIII