PARTICIPAÇÃO POPULAR E GOVERNOS LOCAIS 6.1 – As limitações dos governos locais

As políticas orçamentárias participativas encontraram maior notoriedade no Brasil a partir da eleição de prefeito do Partido dos Trabalhadores para a cidade de Porto Alegre57, capital do Rio Grande do Sul em 1989. O que passou a ser conhecido como orçamento participativo é, na verdade, uma política de Estado implementada principalmente no âmbito do território municipal, ou seja, a entidade federal de menor referência, considerando a amplitude territorial e de autonomia fiscal da federação brasileira, que estimula e organiza a participação popular na gestão do Estado tendo como eixo central o orçamento público. A relevância do aspecto orçamentário como centro das atenções participativas está no fato de ser o orçamento público “o núcleo duro do processo de planejamento governamental” (Fedozzi, 1997:107).

Do exposto, surgem algumas questões. Como um partido que se apresenta nas atividades políticas qualificadas de esquerda, que procura elaborar um projeto alternativo ao ordenamento social, econômico e político burguês, propõe e executa uma política que pretende servir de exemplo para outros agentes políticos de ação numa unidade federativa restrita? Como pode (se é que o deva) sustentar uma política nesta esfera (o município), num tempo de questionamento de unidade federativa maior, isto é, do Estado-nação? Que configuração de Estado (local de onde a ação política tem o ponto de partida de definições) está sendo questionada? Propomos começar pela última questão, tratando da estrutura do Estado.

As produções teóricas referentes às políticas participativas são, na sua maioria, em torno da natureza democrática que elas comportam e fazem avançar, e também sobre

57 _{Outras cidades passaram por maneiras semelhantes de governo nos Estados da Bahia (uma), Ceará} (uma), Espírito Santo (uma), Minas Gerais (quatro), Paraná (uma), Rio Grande do Norte (uma), Rio Grande do Sul (três), Rio de Janeiro (uma), e São Paulo (dez), totalizando vinte e quatro cidades até o ano de 1992 (Cf. Bittar, 1992:301-324). Cerca de 140 cidades assumiram práticas políticas autodenominadas de orçamento participativo no período 1997 - 2000, no Brasil (Cf. Ribeiro & Grazzia, 2003:13).

seus efeitos relativos à melhoria nos serviços prestados aos cidadãos que passam a tomar parte nas definições sobre as aplicações dos recursos públicos.

A partir do orçamento participativo acontece um entendimento maior por parte de setores organizados da sociedade sobre questões de gestão pública. Nesta direção aparecem reflexões como: “Saber o que é orçamento e para que serve facilitará a ida do munícipe a uma repartição pública e o fará entender o que significa não existir verba” (Moreira, 1998a:9). Ou “não foram poucas as vezes em que, ao se estabelecer o impasse, delegados de uma determinada região ‘abrirem mão’ de ‘brigar’ por parcela dos recursos, em benefício de outras regiões menos favorecidas, afirmando: ‘olha, o meu bairro tem muito mais asfalto do que o seu... então votamos para que seja feito mais asfalto aí” (Vignoli, 1998:28). “Era necessário realizar pelo menos uma decisão com a população do bairro, que mesmo não sendo favelada, precisava ser mobilizada (...) Podemos administrar junto com a prefeitura, ajudar a deliberar e fiscalizar a utilização do dinheiro público” (Bandeira, 1998:65 e 68). E, ainda, “tem trazido impactos significativos na máquina administrativa pública no sentido de garantir maior transparência (...). O orçamento participativo questiona e pode representar uma ameaça à atuação mais histórica dos vereadores (...). Pode modernizar velhas práticas políticas” (Villas-Boas, 1998:11 e 17). O foco da atenção das decisões políticas presentes nas referências acima está na aplicação de recursos públicos. O problema gira em torno da distribuição de recursos orçamentários disponíveis, isto é, recursos já arrecadados, ou constantes da previsão orçamentária. A decisão sobre os locais de aplicação passa por critérios de definição ou de percepção de maior carência entre as frações municipais em disputa pelos mesmos recursos. Estas contendas sempre estiveram nas pautas das lutas políticas58. A presença direta da população neste processo representa uma ruptura nos mecanismos e nas instituições políticas da democracia burguesa. É a ruptura de um limite que Weber clamava por esforços no sentido de preservá-lo. Este limite está na sua visão da função da democracia. Para Weber, a vontade popular era expressa por “um parlamento democratizado capaz de intervir nas questões essenciais e relativas ao pessoal dessa administração” (Weber, 1997:109). Este é o limite máximo de um

governo popular para o pensamento weberiano59. O parlamento consegue exercer maior controle sobre quem exerce um mandato temporariamente limitado, ou seja, sobre as gestões que, apesar de obterem legitimidade pelo voto podem entrar em conflito com a (parte da) burocracia estabelecida sobre todo o território nacional, com quem os capitalistas dispõem de muito mais interesses comuns do que as classes populares. Assim, os limites e os objetivos das políticas de Estado estão fixados em âmbito nacional, cabendo aos governos locais serem mais executores do que propositores de políticas, exceto em aspectos variantes da política nacional.

A maior proximidade do poder local com os habitantes de determinado território pode ocasionar maiores interfaces legitimadoras entre a gestão e o povo do que entre os ocupantes do poder estadual e nacional. Com o orçamento participativo “a cidade constrói uma legitimidade que lhe confere força e credibilidade perante os governos nacionais e ante os interesses particulares” (Borja, 1996:20). “A governabilidade dos processos é fortalecida por meio da legitimidade dos planos. Os recursos são muito bem utilizados porque seguem critérios consensuais de utilização” (Campello, 1998:34). A maior proximidade dos interesses localizados pode proporcionar uma legitimidade mais consistente aos governos locais e isto pode fazer com que o poder local disponha de grande energia nas contendas com as instâncias superiores da federação, apesar de não ser suficiente para modificar critérios burocraticamente consolidados. Deste modo, a definição e a execução de políticas de Estado resultam de uma conjugação de forças tanto na garantia de posições consolidadas quanto na procura do estabelecimento de novas posições no universo político. “Nenhuma política de Estado exprime uma intenção, mas uma relação de forças” (Almeida, 1995a:103). A gestão municipal de Camaragibe no período de 1997 até 2004 é exemplo deste processo. A revisão de critérios de distribuição de recursos federais para a municipalidade resultou em redução do volume de recursos contribuindo para agravar uma crise com conseqüências bastante desastrosas (Ver Capítulo II).

59 _{De modo semelhante, mas referindo-se negativamente ao orçamento participativo, diz outro autor: “O} tão alardeado orçamento participativo, colocado como forma de democracia direta, está sendo um poderoso meio ideológico de subversão da democracia representativa” (Rosenfield, 2002:62).

6.2 - Os recursos públicos 6.2.1 - A origem dos recursos

Para uma avaliação da forma de distribuição de recursos públicos, o melhor ponto de partida é o das fontes dos mesmos. Procurar pelas fontes de recursos de maneira radical e perguntar como estes recursos são gerados. Assim, chega-se a frações da população que geram valores. Quais são estas frações? Que poder consegue coletar estes recursos e depois, aplicá-los? Em que projetos estes recursos são aplicados? De que forma a aplicação destes recursos é levada ao seu termo? Se questionarmos as origens do poder político, é possível obter respostas consistentes a estas questões.

Em um dado momento da história da humanidade foi constituída uma organização com a finalidade de gerir os negócios que se apresentavam com uma abrangência mais ampla do que aquele abarcado pelo grupo familiar ou tribal. Uma classe social reúne em seu redor forças que garantem um status diferenciado. Esta classe passa a definir interesses distintos da maioria da sociedade e se constitui numa classe social organizada em defesa de privilégios. Se antes os trabalhos excedentes eram realizados em beneficio de todas as pessoas, agora passa a haver classes sociais se apropriando deles e outras que foram desprovidas das condições de apropriação de determinados valores. Desponta neste contexto, uma classe social de pessoas portadoras de privilégios. Estes privilégios são, em essência, a posse e o uso de recursos que, apesar de serem oriundos dos esforços produtivos da coletividade, ficam nas mãos de alguns.

Para conseguir a realização constante de seus privilégios, esta classe precisa elaborar e sustentar um projeto de dominação social. Assim, esta classe social se torna uma classe dominante. Esta classe organiza um aparato de poder político que se destaca do conjunto da sociedade, constituindo uma burocracia que, surgindo de algumas necessidades técnicas, passa a monopolizar funções relativas à organização e à supervisão, formula planos de ações na defesa dos interesses da classe dominante e elabora os meios para garantir a execução dos mesmos. Isto tem como um dos seus resultados principais a efetivação do monopólio do poder político. A organização se

destaca do corpo social, se especializa na realização de determinadas tarefas fundamentais para o próprio projeto, e se distingue por privilégios, posturas, e modos de vida. Esta organização, ora se confunde, ora se coloca a serviço de uma classe dominante e sustenta formas de extorquia das classes dominadas. A esta organização política denominamos de Estado, e a sua função é a de elaborar políticas apropriadas aos objetivos da classe dominante (Cf. Engels, 1983b:410; Marx, 1981a: 68; Tragtenberg, 1974:25).

A execução de qualquer política exige a disponibilidade de recursos por parte do Estado. Estes recursos são obtidos na sociedade. Do mesmo modo que as antigas atividades agrícolas necessitavam de canais de irrigação que somente poderiam ser construídos, mantidos e protegidos com recursos coletivos em razão da natureza das atividades que realizavam, hoje, o Estado continua a implementar políticas em atenção às demandas sociais. O Estado procura viabilizar o comércio, o ensino, e garantir acesso aos serviços de saúde, à assistência em tempos de calamidades; visa garantir certa ordem social com a defesa da propriedade dos meios de produção; e estabelece normas para as relações sociais. Por isso, a organização estatal coleta os impostos, as taxas e as contribuições estabelecidas sobre as atividades das pessoas jurídicas e físicas localizadas num território por ele controlado.

6.2.2 - Os antagonismos sociais e a gestão pública

A concretização dos interesses da classe dominante de uma determinada sociedade a coloca em confronto com outras classes sociais que ficam numa situação de desvantagem diante dos empreendimentos organizados e executados em nome da coletividade. São interesses opostos que colocam pessoas de um mesmo corpo social em posições antagônicas. Estas pessoas passam a estar em posições diferentes quanto ao controle e ao emprego de instrumentos de trabalho, ao acesso a terra e à formulação e conteúdo das decisões sobre a coletividade. Uma classe social passa a definir padrões de vida que necessitam do conjunto da sociedade para se sustentar. Mas precisa reunir os componentes das condições deste padrão de vida para que algumas pessoas possam ter o privilégio de desfrutar dos valores e bens que compõem o mesmo. Esta diferenciação

fundamental somente se sustenta com o estabelecimento de formas de exploração econômica e de dominação política. Neste contexto é necessária uma organização política que elabore e sustente os mecanismos de garantia deste projeto social e político (Cf. Marx, 1981a:67-81).

A organização política de uma sociedade fracionada em classes antagônicas precisa garantir a dominação e as condições de continuidade da apropriação dos excedentes por parte da classe privilegiada. Isto só é possível com a imposição da vontade de uma classe social sobre outras. Quem organiza a classe social no exercício desta imposição é a organização política. Ela é a organização de uma sociedade de dominadores e de dominados, de exploradores e de explorados. E, antes da aplicação, os recursos precisam ser coletados. A forma de realização desta coleta revela a natureza de classe social que está inerente à geração dos mesmos.

O Estado é a organização que reúne um conjunto de aparelhos políticos que operam forças repressoras e forças ideológicas. Estas forças cumprem funções fundamentais para a sustentação de um projeto político numa sociedade fracionada em classes antagônicas. Dois conjuntos de forças são fundamentais para a execução das atividades provenientes do Estado. Estes conjuntos são os que constituem as forças coletoras e as forças repressoras. Estas forças permitem que a organização estatal exerça o controle sobre um dado território e onde acontece o exercício de uma política.

A organização estatal coleta os recursos necessários à execução das políticas que levam à efetivação dos objetivos condizentes com o projeto de dominação de classe. A garantia do sucesso destas políticas está no uso da busca do consenso, ou da repressão às forças adversas ao projeto da classe dominante, assim que se fizer necessário. Em decorrência da natureza burguesa do Estado, o conjunto dos dominados são os mais visados pela expropriação através da forma salarial de remunerar e do exercício da coleta tributária, isto é, a classe trabalhadora (Cf. Oliveira, 1995:23).

6.3 - A capacidade de arrecadação

O tamanho do território vai depender das condições que as forças repressoras possuírem para fazer valer as políticas definidas pelos mecanismos de Estado. Pode haver atrito entre classes sociais dominantes de mesma natureza quando se trata de território e fatia dos excedentes apropriados. Assim foram as guerras de conquista e de anexação de um território a outro, freqüentes em certo período da história. Por isso, quando se fala em recursos públicos, a questão de classe e das lutas entre elas está muito presente.

O conflito de interesses entre frações da classe exploradora acontece tanto mundialmente quanto nos espaços internos das nacionalidades. Os tratados de paz, os acordos comerciais e as imposições de uma política externa a outras nações revelam o jogo de forças sociais e políticas que se aglutinam em organizações diplomáticas e militares. Embora haja discordâncias individuais entre os componentes dos propositores e executores de certas políticas (conseqüência das frações de classes) o que resulta, de fato, é uma política compatível com os interesses da classe dominante (Cf. Almeida, 1995a:102-104).

Em um mesmo território nacional sempre despontam interesses localizados de reprodução das condições de dominação e de surgimento de novas lideranças sociais e políticas com pontos divergentes das decisões gerais da organização estatal. Algumas formas de acumulação dependem da delimitação territorial para ser efetivada. A acumulação necessita da disponibilidade de força de trabalho em boas condições de empregabilidade. A reprodução da força de trabalho tem como elemento considerável o espaço residencial. Neste espaço precisam estar reunidas as condições de vida compatíveis com o emprego produtivo da força de trabalho. As demandas por acessibilidade, meios de transporte, saúde, lazer e educação precisam ser correspondidas e colocadas à altura das sofisticações de funcionamento dos meios de produção. A atração de força de trabalho para um determinado empreendimento com certa distância dos centros de sua reprodução biológica e social exigia que as empresa oferecessem condições de moradia acompanhada de outros equipamentos sociais fundamentais. Assim eram as famosas vilas operárias. Isto é um exemplo da necessidade de

concentração de força de trabalho para corresponder às necessidades do modo de produção capitalista (Cf. Marx & Engels, 1982:111).

Com o passar do tempo, as empresas foram transferindo estas obrigações para os próprios trabalhadores, para a iniciativa privada e para o Estado. O movimento da classe dominante diante da reprodução da força de trabalho vai da responsabilização direta e total à transferência absoluta desta tarefa a outros mecanismos criados à sua imagem e semelhança. As atividades relacionadas à habitação, assistência social, saúde e educação foram sendo levadas a adquirirem autonomia funcional, administrativa e financeira a partir de contribuição das próprias empresas. Quando companhias européias se implantavam nas áreas coloniais, para lá levaram os aparelhos repressivos e ideológicos mantidos por elas mesmas. Só depois é que lhes foram dando autonomia e os transferindo a um governo que cuidasse dos interesses de diversas companhias ao mesmo tempo e dos comportamentos desejáveis à força de trabalho. Estes procedimentos empresariais compõem a essência da postura burguesa que comanda os projetos de reforma do Estado, quando transferem para a iniciativa privada algumas obrigações relacionadas à educação, saúde e outras que, antes, estavam sob a administração direta de órgãos estatais. Assim, enquanto organismo destacado, o Estado necessita coletar os recursos para a sua própria manutenção e para executar as políticas a ele inerentes. Esta execução é levada ao fim nas três esferas de poder tanto municipal, estadual, quanto a federal (Cf. Bernardo, 1998:42-45; Idem, 2000:13).

A questão do poder local adquire relevância com certa confluência de interesses entre quem domina e quem sofre a dominação. Exatamente nos pontos de confluência é que surgem diversos conflitos a partir dos movimentos do capital e dos movimentos da força de trabalho. Mas, está na União Federal a maior força coletora de recursos. A maior proximidade entre os funcionários municipais e a população é motivo de constrangimentos quanto ao exercício da coleta de impostos. Esta situação é mais notável nos municípios de menor abrangência territorial e de ocupação populacional. Os períodos eleitorais são momentos de contatos muito próximos e a legitimidade dos atos políticos podem ser questionados sem intermediação. É o legislativo federal que elabora leis válidas para todas as frações territoriais que a integram. O Código Tributário Nacional define a competência de coleta e aplicação direta ou indireta das receitas estatais. Ao município ficou, desde a reforma tributária de 1966, o encargo de coletar o

IPTU, o imposto sobre ITBI (Imposto sobre a Transmissão de Bens Inter Vivos) e o ISS (Imposto Sobre Serviços). Por serem os tributos de menor possibilidade de realização quanto ao volume de recursos que podem ser obtidos, os municípios necessitam dos recursos advindos de transferências e de convênios cujas fontes são instâncias superiores de poder. Esta reforma centralizou a coleta dos principais tributos sob a responsabilidade da esfera federal, e estabeleceu os fundos de participação para os Estados e municípios e estabeleceu quais tributos alimentariam estes fundos. Depois disso, cada Estado e município passou a ter direito a uma quota-parte daquele valor conforme a população residente nos respectivos territórios. Desta forma, o poder central mantém um controle considerável sobre as políticas que acontecem sob a responsabilidade das esferas inferiores de exercício do poder (Cf. Oliveira, 1991; Idem, 1995).

O poder político exercido a partir da União Federal dispõe de maior poder regulador e de maior potencial arrecadador tributário, pois exercem este poder sobre os proprietários dos meios de produção, enquanto que o poder local (município) ficou encarregado do IPTU cujos pagantes são, em sua maioria, os assalariados. Embora todos os recursos sejam provenientes do exercício da força de trabalho, o tributo de maior importância que está sob a responsabilidade arrecadadora atribuída aos municípios é mais diretamente dependente dos salários. Trata-se de um tributo a ser pago em razão do uso do solo cuja função é, na grande maioria dos casos, para fins de moradia, que é um dos elementos essenciais para a reprodução da força de trabalho. Isto revela uma dificuldade do Estado burguês quanto às suas próprias características determinantes, que é a dependência de impostos e viabilizar a reprodução da força de trabalho (Ver capítulo IV). A entrevista de nº3 testemunha que as reações populares à coleta estatal chegaram a ser usadas como meio de obter legitimidade de uma candidatura de um partido essencialmente burguês em Camaragibe, quando o candidato do PFL na eleição do ano de 2000 “empunhou uma bandeira na campanha que surtiu razoável efeito, a de que a cobrança judicial do IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano) era a mando da Prefeitura”. A tabela a seguir apresenta a capacidade de arrecadação segundo o tamanho da população de municípios brasileiros no ano de 2000.

Tabela nº7

Distribuição proporcional das receitas municipais, segundo o tamanho da população dos municípios brasileiros no ano de 2000.

Distribuição das receitas municipais brasileiras Proporção Tamanho da população De municípios De população Receita

Tributária Transferências correntes Receita disponível

Até 5.000 25,6 2,9 0,7 5,4 4,1 De 5.001 até 20.000 48,2 17,9 3,7 18,9 13,3 De 20.001 até 100.000 22,2 29,2 10,7 25,6 19,4 De 100.001 até 500.000 3,5 23,0 20,4 21,6 20,6 Mais de 500.000 0,5 27,0 60,8 28,5 40,3 Fonte: IBGE, 2004:34.

A tabela acima mostra que somente os municípios com população superior a 500.000 (quinhentos mil) habitantes contam com receitas tributárias superiores aos valores provenientes das transferências e, ainda, a maior parte da população brasileira vive em municípios de até 100.000 (cem mil) habitantes. Estes municípios apresentam o menor potencial de arrecadação. Mesmo no intervalo de classificação das cidades com