Os contratempos em torno da obtenção do Regulamento Administrativo em oposição ao aparente clima de tranquilidade na execução das atividades funcionais dos Secretários e Adjuntos conduziram à pesquisa sobre o histórico da burocracia legislativa, partindo do pressuposto de que o processo de institucionalização da atividade funcional e dos funcionários poderia elucidar as atuais configurações.
A teoria institucionalista sustenta que as instituições aprendem através da acumulação de experiência no decorrer do tempo. Os resultados e influências do passado se refletem nos procedimentos operacionais, nas normas profissionais e afins (MARCH & OSLEN, 1984). Já o neo-institucionalismo compreende a dependência de trajetória como algo além da evolução das instituições via processo incremental, pelo qual as restrições e incentivos de ontem providenciam as possibilidades de hoje. A matriz institucional abrange uma interdependente rede de instituições cujo processo de desenvolvimento se dá de forma interligada (DENZAU & NORTH, 1994).
Isto ocorre porque o desenvolvimento humano, para Denzau & North (1994), é composto por várias formas de aprendizado indireto, também denominado de aprendizado cultural. A cultura é o conjunto de experiências das gerações passadas de certo grupo social. Promove certa homogeneização de algumas dimensões básicas entre pessoas do mesmo grupo social, a qual se dissipa por toda a realidade social. Para os autores “The presence of learning creates path-dependence in ideas, ideologies and then in institutions” (DENZAU & NORTH, 1994, p. 15).
A herança cultural seria tanto responsável como consequência da homogeneização dos modelos mentais, os quais transferem percepções unificadas através de gerações. Sobre a forma como a cognição e as instituições se desenvolveriam, os autores acrescentam que “Both usually evolve incrementally but the latter, institutions, clearly are a reflection of the evolving mental models” (DENZAU & NORTH, 1994, p. 12). Isto se dá, segundo Mantzavinos, North e Shariq (2004), dada a dimensão cognitiva do aprendizado. Para eles, a dependência de trajetória existe porque os modelos mentais compartilhados em um momento t2 são formados com base nos modelos mentais compartilhados em t1.
Desta forma, para compreender como os Secretários e os Adjuntos das Comissões Permanentes podem ter suas atribuições consolidadas mesmo na ausência de um ordenamento claramente identificado, mostra-se interessante retomar o processo de consolidação do corpo administrativo do Senado como um todo, visando a estabelecer relações entre o momento político e as atividades principais a serem desempenhadas pelos servidores.
Tal contextualização é realizada por Abdo Baaklini em sua obra “O Congresso e o Sistema Político do Brasil” (1993), na qual analisa o papel desempenhado pelo Congresso Nacional durante a ditadura militar. Baaklini argumenta que o desenvolvimento do corpo de servidores do legislativo pode ser dividido em quatro momentos distintos, quais sejam, o período competitivo (1946 a 1960), o do bem-estar (1960 a 1970), o institucional (1970 a 1985), e o período político (1985 a 1988).
Durante o Império e a República Velha, a demanda pelo trabalho dos funcionários do Congresso se restringia ao registro das atas das sessões, por isso havia poucos servidores em turnos parciais. Contudo, já havia um interesse diferenciado quanto ao trato dos funcionários públicos nas questões sociais, uma vez que representavam a administração pública e era necessário melhorar suas condições sociais quanto à jornada de trabalho, salários e aposentadoria.
Dos projetos de lei apresentados à Câmara dos Deputados entre 1904 e 1914, 31,4% tratavam de assuntos individuais dos funcionários do Estado, como férias, pensões e licenças. Como pressupunham situações específicas, essas concessões de benefícios eram tratadas caso a caso. Já assuntos mais gerais do funcionalismo público, como vencimentos e regras, foram responsáveis por 16,5% dos projetos apresentados. Juntos, os temas do trabalhador do Estado obtiveram a atenção de 47,9% dos projetos de lei no período. As discussões parlamentares sobre a regulamentação da questão social, em grande parte vistas como a ausência de normas trabalhistas, por mais que não tenham resultado em consolidada legislação social e trabalhista, são politicamente relevantes, pois formalizam a visão da elite parlamentar brasileira sobre o processo de articulação entre Estado e sociedade:
Em outras palavras, a noção de trabalho como um elemento integrante da questão social no país, para as elites parlamentares brasileiras, se esboça também na perspectiva de viabilizar condições de vida para esses trabalhadores
que não estavam diretamente ligados ao setor privado (RANINCHESKI, 2004, p. 137).
Após 1946, início do primeiro período indicado por Baaklini, começa a se desenvolver um corpo estável de funcionários do legislativo, devido ao estabelecimento de um Congresso forte e às reformas do serviço público iniciadas com Vargas, em 1938. Nessa época, o Congresso contava com poucas centenas de empregados, a maior parte contratada sem concurso público e encarregada de serviços de secretaria, administrativos ou de manutenção. Poucos funcionários se ocupavam diretamente do processo legislativo, de forma que aos parlamentares cabia a tarefa (BAAKLINI, 1993).
O segundo período, do bem-estar, começa com a transferência do parlamento para Brasília e é marcado por um novo padrão de funcionalismo. Como Brasília era uma cidade com poucos atrativos, o Congresso oferecia aos seus membros e funcionários um “pacote de bem estar” que incluía moradia, manutenção e conservação de instalações, serviços médicos e de transporte, clubes, dentre outros. Para cada serviço oferecido era criada uma unidade de funcionários para administrá-lo, de forma que, em uma década, o número de funcionários saltou das centenas para os milhares e a maior parte deles não tinha nenhuma relação com as atividades legislativas (BAAKLINI, 1993).
O período institucional, terceiro deles, é o mais importante em termos do desenvolvimento do funcionalismo legislativo. Procurou-se adequar a burocracia às prescrições da Reforma Administrativa de 1967, com a preocupação de conferir ao Legislativo capacidade institucional para processar as informações recebidas do Executivo. Foi dado treinamento aos funcionários em diversas áreas gerenciais e legislativas e algumas unidades importantes foram criadas e/ou fortalecidas, como ocorreu com a Secretaria Geral da Mesa. Criaram-se subsecretarias de monitoramento e coordenação das propostas legislativas, ampliaram-se as bibliotecas e o número de funcionários especializados em referências, pesquisa e informação (BAAKLINI, 1993).
Por fim, o período político, entre 1985 e 1988, compreende a volta à democracia e a competição partidária aberta. Surge a necessidade de funcionários a serviço dos partidos e dos parlamentares individualmente. Logo, a disputa entre blocos partidários deu-se pelo controle do corpo central de funcionários. Outra demanda política do período referia-se à vontade dos parlamentares de controlar a admissão e demissão dos funcionários dos seus
gabinetes. Incentiva-se a utilização do quadro de funcionários permanentes do Senado pela ausência de custos parlamentares para a manutenção desses (BAAKLINI, 1993).
O histórico mostra como a consolidação do corpo de funcionários do Senado ocorreu de acordo tanto com situações conjunturais como necessidades políticas. Sendo assim, a burocracia consolidou-se caminhando ao encontro das novas situações criadas a partir de novos contextos que posteriormente foram ganhando materialidade normativa. O aprendizado do grupo, a forma como os funcionários se percebiam e atuavam como atores institucionais, pareceu estar em função de uma demanda política.