O Senado Federal possui uma esfera política e outra administrativa. A parte política compreende o processo legislativo e a atuação dos parlamentares, organizados pelos dois conjuntos de regras vistas acima. Já a parte administrativa diz respeito ao ordenamento interno do Senado Federal, ou seja, o comportamento dos funcionários e a organização da estrutura funcional.
O Regulamento Administrativo do Senado Federal rege a organização e o funcionamento dos serviços administrativos, as condições de provimento e vacância dos cargos e funções e suas respectivas competências, além de disciplinar e indicar o regime jurídico dos servidores do Senado Federal. Sua criação foi aprovada pela Resolução nº 58,
de 1972 e, desde então, recebeu alterações necessárias à sua adaptação às mudanças da legislação ordinária. Seu artigo primeiro afirma ser ele parte integrante do Regimento Interno do Senado Federal que, por sua vez, estabelece, no artigo 402, a obrigatoriedade da consolidação das modificações que lhe forem feitas ao final de cada legislatura. Todavia, o Regimento, em sua versão impressa, apenas apresenta poucos artigos soltos do Regulamento, cuja última consolidação foi realizada pela Resolução 09, de 1997, que incorpora as alterações ocorridas até o dia 07 de março de 1996. Algumas resoluções foram promulgadas desde então, acarretando correções e reedições que fizeram com que seu conteúdo se tornasse disperso. Não existe no presente momento o Regulamento Administrativo atualizado e consolidado e, talvez por isso, o Regimento não contenha o Regulamento.
A procura por esse aparato normativo se mostrou um curioso divisor de águas da pesquisa. Neste ponto, o trabalho de campo foi crucial e especialmente interessante. Enquanto a Constituição Federal e o Regimento Interno foram facilmente encontrados, uma vez que ambos possuem diversas publicações e estão disponíveis na internet, o mesmo não se deu com o Regulamento Administrativo. A obtenção do documento se mostrou dificultosa e teve como obstáculos diversos fatores, que incluíram desde a falta de conhecimento interno sobre sua existência até dificuldades institucionais de publicação e atualização do seu texto.
A indisponibilidade do documento por canais oficiais e a desatenção desta demanda por canais institucionais tronaram necessária a realização de diversas visitas ao Senado Federal, onde alguns contatos pessoais viabilizaram informações mais precisas e, principalmente, indicaram os possíveis caminhos a serem percorridos.
A Resolução nº 09, de 1997 – última consolidação do Regulamento Administrativo – foi gentilmente cedida pela Secretária Geral da Mesa. Esse órgão ocupa posição central no processo legislativo e sua competência inclui assessorar a Mesa no desempenho de suas atribuições constitucionais, legais e regimentais, secretariando suas reuniões, coordenando as unidades administrativas que lhe estão afetas e as atividades relacionadas à tramitação das proposições e ao provimento das informações pertinentes à tramitação das matérias legislativas. Após essa Resolução de 1997, algumas modificações foram realizadas, de forma que não existe uma versão final consolidada do texto.
Entretanto, existe hoje (dezembro de 2008) em funcionamento uma comissão coordenada pela Secretaria de Recursos Humanos com o objetivo de consolidar as alterações efetuadas no Regulamento Administrativo promulgadas até 25 de abril de 2007. O trabalho da comissão já se encerrou, mas o texto final está na Gráfica do Senado para correções finais e publicação.
A dimensão “Senado” neste texto apresenta-e de forma muito distinta das anteriores. Dada a natureza do documento, o Senado é visto a partir de sua estrutura interna, ou seja, parte-se da estrutura, da competência e do funcionamento dos órgãos, do regulamento e atribuições dos cargos e funções. Em outras palavras, a Casa é abordada de forma administrativa e não política. Segundo o Regulamento, o Senado possui a seguinte estrutura:
O Senado Federal tem a seguinte estrutura básica: I – Comissão Diretora;
II – Gabinetes dos Senadores e Lideranças; III – Órgãos de Assessoramento Superior; IV – Órgão Central de Coordenação e Execução; V – Órgão Supervisionado;
VI – Centro de Integração de Estudos do Legislativo;1
VII – Órgãos de Assessoramento Especial da Presidência do Senado Federal.2
As Comissões, no Regulamento Administrativo, podem ser apontadas a partir desta “estrutura básica” do Senado, pois se encontram dentro dos órgãos de assessoramento superior, quais sejam:
São Órgãos de Assessoramento Superior: I – Secretaria-Geral da Mesa;
II – Consultoria Legislativa;
III – Consultoria de Orçamentos, Fiscalização e Controle;
1
IV – Advocacia do Senado Federal;
V – Secretaria Especial de Comunicação Social;3 VI – Secretaria de Controle Interno;
VII – Assessoria de Planejamento e Modernização Administrativa;
VIII – Cerimonial da Presidência.
E na Secretaria Geral da Mesa tem-se:
São órgãos da Secretaria-Geral da Mesa:4 I – Gabinete;
II – Assessoria Técnica;
III – Serviço de Protocolo Legislativo; IV – Serviço de Sinopse;
V – Serviço de Distribuição de Avulsos e Apoio ao Plenário; VI – Serviço de Redação;
VII – Subsecretaria de Administração;
VIII – Secretaria de Apoio a Conselhos e Órgãos do Parlamento;5 IX – Secretaria de Coordenação Legislativa do Senado Federal; X – Secretaria de Coordenação Legislativa do Congresso Nacional;
XI – Secretaria de Comissões;6 XII – Secretaria de Taquigrafia; XIII – Secretaria de Ata;
XIV – Secretaria de Expediente
3
Nome do Órgão alterado em decorrência do disposto no Ato da C. Diretora nº 2/2005, convalidado pela Resolução nº 1, de 22/02/2005.
4
Vide o Ato da C. Diretora nº 7/2006. 5
Finalmente, a Secretaria de Comissões tem como órgãos o Gabinete, a Subsecretaria de Apoio às Comissões Mistas, a Subsecretaria de Apoio a Comissões Especiais e Parlamentares de Inquérito e a Subsecretaria de Apoio a Comissões Permanentes. A esta, dentro da qual se inserem as Comissões, compete: submeter a despacho dos Presidentes das Comissões as proposições e os documentos recebidos; receber, processar e encaminhar aos respectivos relatores as matérias e as emendas; organizar a pauta das reuniões, segundo orientação do respectivo Presidente; preparar a correspondência e as atas das Comissões; controlar os prazos das proposições em tramitação nas Comissões; prestar as informações necessárias aos membros das Comissões; alimentar o sistema de informações; e executar outras atividades correlatas.
Nota-se que as Comissões se inserem em uma estrutura bastante hierarquizada e possuem competências claramente definidas.
Dado o caráter do Regulamento Administrativo, voltado para o funcionamento e administração internos da Casa, não há normatização relativa aos parlamentares. Apenas os órgãos responsáveis pelo seu assessoramento e serviços técnicos, como a consultoria, os gabinetes, as lideranças e demais áreas técnicas e administrativas são objeto de normatização. Aos gabinetes e lideranças cabe:
Aos gabinetes dos senadores e lideranças compete assessorar diretamente o titular na atividade legislativa, parlamentar, fiscalizadora, política e de comunicação social, bem como providenciar o suporte administrativo e logístico necessário à sua atuação.
Por fim, parte do Regulamento Administrativo fixa a nomenclatura e os quantitativos dos cargos de provimento efetivo e em comissão e das funções comissionadas existentes no Senado Federal, bem como estabelece as atribuições dos respectivos titulares e indica sua lotação. Como nesta pesquisa o foco são os Secretários e Secretários Adjuntos das Comissões Permanentes, apenas suas atribuições são apontadas.
Em entrevista, a Sra. Claudia Lyra, Secretária Geral da Mesa, ressaltou a similaridade entre suas atribuições funcionais e a dos Secretários das Comissões. Segundo ela, os Secretários desempenham nas Comissões o mesmo papel que ela no Plenário. Com enorme facilidade a Secretária listou as atribuições dos Secretários, apresentando detalhes de suas atribuições cotidianas. O Regulamento Administrativo, em seu Título III – Das
atribuições dos Titulares de Cargo em Comissão ou de Função Comissionada, discrimina quais seriam essas atribuições:
Ao Secretário de Comissão compete submeter ao despacho dos Presidentes das Comissões as proposições e os documentos recebidos; receber, processar e encaminhar, aos respectivos relatores, matérias e emendas; organizar a pauta de reuniões; preparar e encaminhar convocação; preparar a correspondência e as atas das reuniões; controlar os prazos das proposições em tramitação nas Comissões; prestar as informações necessárias aos membros das Comissões, imprensa e outros órgãos interessados; fiscalizar a execução das tarefas compreendidas nas linhas de sua competência administrativa; manter informado o diretor a que estiver subordinado sobre as atividades desenvolvidas; decidir sobre problemas administrativos dos servidores imediatamente subordinados; assistir os Presidentes e demais membros das Comissões nas reuniões plenárias dos órgãos ou a qualquer momento que for solicitado; e desempenhar atividades peculiares à função, de iniciativa própria ou de ordem superior.
Curiosamente, nas Disposições Gerais e Transitórias do Regulamente, lê-se:
As atribuições dos cargos e funções fixadas neste Regulamento poderão ser objeto de especificação por ato da Comissão Diretora.
O interessante é que mesmo com as atribuições previstas, a Comissão Diretora do Senado pode alterar competências. Essa medida pode ser justificada pela incapacidade do legislador prever todas as futuras situações a que a lei será aplicada, o que inclui alterações decorrentes de situações políticas conflitantes.
O Regulamento Administrativo e o Regimento Interno não disciplinam a atuação do Secretário Adjunto. Sua figura apenas aparece nos anexos que discriminam as funções comissionadas (FCs), ou seja, as gratificações por desempenho de função. Os Secretários e Adjuntos recebem a mesma gratificação (FC,-8), no valor de R$ 5.396,43. Ao Adjunto cabem exclusivamente, segundo a Secretária Geral da Mesa, funções de substituição e auxílio ao Secretário de Comissão. Entre as comissões permanentes, cinco não possuem Secretários Adjuntos.
Na Subsecretaria de Apoio as Comissões permanentes, tem-se 45 funções comissionadas assim distribuídas: uma para o Diretor da Subsecretaria, 11 para Secretários de Comissão, 11 para Secretários de Comissão Adjuntos e 22 para Assistentes Técnicos.