Implementação de políticas públicas pela ótica top-down

O modelo top-down reflete-se nas estruturas tradicionais de governança, com a separação entre a política e a administração e com processos que enfocam o controle e a hierarquia. Essa corrente prevê que a política seria formulada no topo e executada por agentes de acordo com objetivos pré-determinados. Nesse sentido, os primeiros estudos de implementação top-down tinham como objetivo identificar as causas dos problemas e sugerir maneiras de obter acordo entre as ações implementadas e os objetivos da política (Lotta, 2010).

Autores da visão top-down, como Pressman e Wildalvsky (1973), Majone e Wildavsky (1979) e Van Meter e Van Horn (1975) partem das decisões políticas centralizadas e controladas para, em seguida, questionar como os processos e objetivos foram transformados e reformulados a partir das concepções originais. Autores como Bardach (1977, 1980), Sabatier e Mazmanian (1980), Najan (1995) e Barret (2004) foram além nessas observações, identificando pontos críticos no processo e propondo condições necessárias para que a implementação alcançasse êxito de acordo com suas concepções originais.

A teoria de implementação de políticas públicas foi desenvolvida no estudo seminal de Pressman e Wildalvsky (1973), em que os autores consolidam que a implementação, basicamente, seria a execução de um planejamento inicial. Alguns anos mais tarde, Majone e Wildavsky (1979) trazem algumas inovações à teoria, afirmando que o início de tudo é o plano,

29 caracterizado como um conjunto de disposições que funcionam como ponto de partida para um processo de experimentação, visando uma estratégia melhor adaptada a circunstâncias particulares. De tal maneira, os planos existem apenas como potencialidades, e sua realização depende de qualidades intrínsecas e de circunstâncias externas.

Para Majone e Wildavsky (1979), a política pública é definida como um conjunto de pressupostos que funcionam como pontos de partida para um processo de experimentação. Neste processo, em razão da racionalidade limitada, não é possível prever os comportamentos advindos do problema social ou da dinâmica da política pública. Em outras palavras, considera- se que os problemas sociais serão realmente conhecidos a partir do momento em que se busca uma solução, e a validade e a efetividade das estratégias escolhidas para enfrentá-los somente serão confirmadas após entrarem em operação.

Van Meter e Van Horn (1975) definem a implementação como um processo que supõe uma decisão inicial sobre uma política pública, englobando as ações de indivíduos (ou grupos) públicos e privados que são direcionadas para a realização dos objetivos estabelecidos nas decisões políticas anteriores. A fase de implementação não inicia até que metas e objetivos tenham sido estabelecidos por decisões políticas prévias, ou seja, só ocorre depois de aprovada legislação (ou de estatuto, como previsto em Sabatier e Mazmanian, 1980). Dessa forma, os esforços para transformar decisões em termos operacionais ocorrem de uma só vez, exigindo um comprometimento contínuo no alcance das mudanças, pequenas ou grandes, exigidas pelas decisões políticas.

Os autores analisam as causas das dificuldades da implementação em diferentes políticas públicas por meio de duas variáveis inéditas, que são a extensão da mudança almejada com uma política pública e a medida consensual em torno dos seus objetivos. Tais variáveis, capazes de afetar decisivamente a implementação de uma política pública, fizeram os autores concluírem que o êxito da implementação ocorrerá quando a mudança pretendida for pequena e o grau de consenso em torno da política pública for elevado (Van Meter e Van Horn, 1975).

Podemos verificar que Van Meter e Van Horn (1975) analisam a corrente definida “implementação como controle” por Majone e Wildavsky (1995), em obra mais recente, em que os autores afirmam que toda implementação pode ser controlada a partir de planos. Deste modo, a partir da definição de planos, metas e objetivos, as políticas podem ser controladas para que seus resultados sejam exatamente os previstos.

30 Porém, a perspectiva racional de “implementação como controle” não reconhece erros na implementação, afirmando que uma política pública só não levaria aos resultados desejados se os planos estivessem equivocados. Majone e Wildavsky (1995) afirmam que essa corrente não considera que a política pública esteja aberta a contingências e adaptações necessárias durante a implementação, tornando-se estática, pré-moldada e incapaz de se ajustar a possíveis alterações.

Autores como Barrett (2004) analisaram que, na medida em que se passou a valorizar a avaliação e a efetividade das políticas públicas, teve-se a ciência de que alguns fatores levavam o processo de implementação a ter falhas. Nesse sentido, a literatura passou a estudar a implementação top-down além do controle, considerando outros processos, outras observações e outros atores.

Nessa nova literatura surge Eugene Bardach (1977), que ultrapassa as fronteiras do modelo top-down em sua concepção original quando reconhece o caráter político do processo de implementação, além de dar enfoque ao peso do plano, definindo-o como um esquema que coloca em movimento uma série de atores. Logo, o plano estimula a implementação, mas, quando ela ocorre, toda a importância volta-se a esse momento, fazendo com que o plano seja deixado de lado.

Dessa maneira, a implementação é definida como a continuação da atividade política (com outro nome), agregando numerosos e diversos recursos. Congregados em diferentes atores – muitas vezes independentes – os recursos são disputados entre os atores, induzidos a contribuir por meio de persuasão e barganha. Quando os recursos são re(organizados), a implementação passa a ser um processo de transição no ciclo da política, vinculando arranjos sociais, políticos e econômicos prévios em uma nova configuração (Bardach, 1980).

Nesse sentido, Bardach (1980) institui um espaço próprio para a implementação e amplia sua autonomia referente à estrutura normativa, criticando avaliações que responsabilizam a implementação pelo fracasso ou sucesso da política. Para o autor, é um equívoco atribuir um resultado como fracasso do processo de implementação, pois a origem de um defeito parte de seu desenho. O autor ressalta que uma boa implementação não pode cancelar o efeito de uma má formulação política. Além disso, a implementação é exitosa quando auxilia atores a reconhecer seus erros e a corrigi-los, procurando melhores caminhos ao objetivo almejado.

31 Bardach (1977) tem grande reconhecimento na literatura por meio de sua metáfora do jogo da implementação: dominada por vários atores manobrando com e contra outros atores por resultados finais e vantagens estratégicas, na implementação, a maioria desses jogos estão conectados e são interdependentes. Porém, os jogos de implementação possuem resultado adverso no processo de reunião de elementos necessários para a execução da política.

Para obter êxito, os formuladores de política pública devem ser capazes de estruturar o jogo da implementação de modo inteligível aos atores nela envolvidos, tornando menos provável que as dúvidas quanto aos objetivos de uma política culminem em distorções na sua implementação. Alguns dos jogos considerados mais comuns são: evasão ou resistência dos subordinados ao seus superiores frente às tentativas de controle de seu comportamento; desvio de recursos; a não responsabilização de burocracias por atividades consideradas de pouco valor; e a alteração de objetivos durante a implementação (Bardach, 1977).

Bardach (1977) utiliza a metáfora dos jogos de implementação para realçar as lacunas do processo, uma vez que os jogos originam-se por meio da política pública, mas seu funcionamento acaba alterando-a. Logo, uma implementação bem-sucedida exige acompanhamento e, para enfrentar os jogos de implementação, o autor sugere três ações:

1) Estratégias que utilizem mediação e persuasão para negociações bilaterais ou multilaterais;

2) Ações baseadas na intervenção de agentes com poder sob a legitimidade política da política pública; e

3) Medidas preventivas tomadas no estágio do desenho da política, dentre elas: definir que grupos, organizações ou indivíduos podem contribuir com as necessidades do programa; estabelecer mecanismos de facilitação, com uma maior quantidade de apoiadores do que de opositores; adotar como estratégia administrativa básica simples a mínima dependência possível dos processos burocráticos; ter política baseada e respaldada em uma teoria social, econômica e política razoável e sofisticada; e identificar, mesmo que minimamente, os jogos de implementação que podem ocorrer ao longo do processo.

Nessa nova vertente de literatura top-down estão Sabatier e Mazmanian (1980), que definem a implementação de políticas públicas como a execução de uma decisão política básica, geralmente efetuada a partir de um estatuto (leis, ordens executivas ou decisões judiciais). Logo,

32 a decisão política identifica o problema a ser explorado, estipula os objetivos a serem almejados e estrutura o processo de implementação.

Os autores apontam que o processo de implementação de políticas públicas passa por cinco estágios fundamentais após a aprovação do estatuto básico: (1) os resultados das políticas e/ou decisões das agências implementadoras; (2) a conformidade dos grupos-alvo com essas políticas e/ou decisões; (3) os impactos reais das decisões da agência; (4) os impactos percebidos por essa decisões; e (5) a avaliação do sistema político de um estatuto no âmbito de revisões importantes (ou tentativas de revisão) em seu conteúdo (Sabatier e Mazmanian, 1980).

Sabatier e Mazmanian (1980) constroem uma análise dos fatores que afetam o alcance dos objetivos propostos ao longo da implementação. Estes fatores são divididos em três grandes categorias. A primeira categoria é a análise do problema proposto, que é afetado pelas dificuldades em medir as mudanças, devendo se relacionar com as modificações no comportamento de grupos-alvo na gravidade do problema. Além disso, deve-se atentar para a diversidade de comportamento e para a extensão da mudança comportamental exigida dos grupos-alvo.

A segunda categoria versa sobre o limite que o processo de implementação é estruturado de forma coerente, em que os fatores se alinham com a validade da teoria causal e precisão e classificação clara dos objetivos propostos, bem como os recursos financeiros disponíveis para a agência implementadora. Além disso, instituições implementadoras podem afetar o processo de implementação de uma política pública: a extensão da integração hierárquica dentro e entre instituições implementadoras, e o comprometimento e apoio destas, de suas regras de negócio e de seus funcionários para com os objetivos estatutários. Questiona-se, também, sobre até que medida as oportunidades de participação de atores externos às agências implementadoras são tendenciosas em relação à defesa dos objetivos propostos (Sabatier e Mazmanian, 1980).

Por fim, a terceira categoria analisa variáveis não estatutárias que afetam a implementação, dentre elas: a variação ao longo do tempo nas condições sociais, econômicas, tecnológicas e no apoio público que interferem no alcance dos objetivos; o nível de atenção da mídia a um problema; alterações de recursos; e o comprometimento dos grupos constituintes em relação aos objetivos estatutários, que podem se alterar ou podem se manter mediante a quantidade e direção da supervisão recebido e a extensão dos novos mandatos legais (após o estatuto original) (Sabatier e Mazmanian, 1980).

33 Najan (1995), também pertencente a essa nova literatura, define a implementação como uma etapa dinâmica, ou seja, um processo contínuo de alcançar os objetivos da política pública. Para o autor, a etapa da implementação, dentro do ciclo das políticas públicas, é um processo de significado próprio, ou seja, não restringe-se apenas à tradução de uma dada política em ação, mas com potencial em transformar a política em si.

Outro ponto abordado nessa nova literatura top-down é acerca da coordenação horizontal, discutida por Peters (1998) e Bouckaert et al. (2010). De acordo com os autores, essa ação existe para gerar sinergia entre como processos, instrumentos e mecanismos que visam operacionalizar a confluência, voluntária ou forçada, de atividades e esforços da administração pública, evirando as duplicações, lacunas e contradições no interior da mesma política na sua implementação.

Estudos de abordagem top-down também inserem a literatura sobre burocracia de alto escalão, em que podemos relacionar com os burocratas da Secretaria da Cultura. Loureiro, Abrucio e Rosa (1998) classificam os ocupantes do alto escalão do governo, sejam políticos, sejam burocratas como policymakers, ou seja, um profissional híbrido que é responsável tanto pela gestão eficiente quanto por atender aos objetivos políticos da agenda governamental. Além de possuir uma relação próxima aos políticos, o burocrata de alto escalão é responsável pela definição de agenda ou pela formulação das políticas públicas.

O fracasso na implementação de políticas públicas, de acordo com Najan (1995), em relação ao antagonismo encontrado nas abordagens top-down e a bottom-up, afirma que a implementação significa transição. Dessa forma, a fim de realizar um programa, implementadores devem lidar continuamente com afazeres, ambientes, clientes, e uns com os outros. O sucesso consiste no enfrentamento contínuo com os contextos, personalidades, alianças e eventos, em que formalidades de organização e mecanismos de administração ficam importantes como planos de fundo (secundário). É crucial que na adaptação haja o reconhecimento e correção de erros, mudança de direções, e aprendizado.

A análise de Barrett (2004) também contrapõe as visões top-down e bottom-up, considerando que o debate que surge dentre essas perspectivas levanta questionamentos importantes para os estudos da implementação, como a questão de que os estudos de implementação deveriam dar prescrição ou descrição. Na visão top-down enfoca-se a prescrição

34 e a conformação (ou performance8), ou seja, o que deveria ser feito e a comparação dos resultados adquiridos com resultados formulados. Porém, como crítica, está a falta de descrições profundas sobre os processos e suas complexidades. Já a perspectiva bottom-up enfoca o entendimento e a explicação. Como crítica, consta a falta do oferecimento de prescrições para a prática.

Sistematizando o debate acima, verificamos que apesar de haver necessidade de combinar ambas as perspectivas para promover um olhar factual das experiências de implementação, assim como Lotta (2010) defende, acreditamos que para análise da implementação das Organizações Sociais de Cultura em São Paulo, a perspectiva top-down é suficiente e explora vários níveis de análise.

Dentre eles, está a possibilidade de redesenho da política oficial, que molda a implementação, efetuada pelo órgão central. Majone e Wildavsky (1979) afirmam que a implementação buscaria respostas e (re)formularia perguntas, provocando mudanças nas soluções e na compreensão dos problemas sociais. De tal modo, a implementação seria um processo de evolução, pois envolve aprendizado e inovação. Por isso, a implementação modela a política pública, na medida em que, na maior parte do tempo, o que ocorre é o seu redesenho.

8 _{Barrett (2004) considera por “conformação” a comparação entre as políticas formuladas e os resultados. A}

35