Interação Movimentos sociais-Estado

Recuperando um pouco do que já foi abordado neste trabalho, Alvarez, Dagnino e Escobar (2000) colocam que, embora de um modo geral, a literatura sobre os movimentos sociais dos anos 70 e 80 tivessem sua ênfase na abstenção da política institucional, autonomia e democracia direta, havia uma certa expectativa – até mesmo uma postura crítica por parte de autores na década de 9021 – no sentido de saber como os movimentos lidariam com as instituições democráticas formais. Dentre os críticos, alguns ressaltavam que as posturas adotadas anteriormente teriam fomentado a formação de um “ethos de rejeição indiscriminada

do institucional”; enquanto outros criticavam o caráter fragmentário e de âmbito local dos movimentos que dificultariam o diálogo com instituições democráticas formais. Alvarez, Dagnino e Escobar (2000) sustentam, portanto, que, embora as relações entre movimentos sociais e Estado sejam importantes, as referidas análises citadas acima, que partem de uma perspectiva institucionalista, negligenciam, com frequência, a importância das arenas não governamentais e extra-institucionais para o funcionamento da democracia.

No contexto de tal discussão, no Brasil, foi elaborada a constituição de 1988, que acolheu a ideia de que a participação da população, embora também inclua o voto, não deve se limitar a este. Além dos mecanismos de participação direta, previstos expressamente no artigo 14º (plebiscito, referendo e iniciativa popular), a constituição de 88 conferiu ainda, ao cidadão, a possibilidade de exercer o controle social das políticas públicas, como pode ser verificado nos artigos 198º e 204º.

Art. 198. As ações e serviços públicos (...) constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes:

III- participação da comunidade. (BRASIL, 1988)

Art. 204. As ações governamentais na área da assistência social serão (...) organizadas com base nas seguintes diretrizes:

II- participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis. (BRASIL, 1988).

A participação da população na elaboração, acompanhamento e avaliação de políticas públicas se deu através de mecanismos como as conferências, orçamento participativo e conselhos de políticas públicas (AVRITZER, 2011, p.14). Lopez e Pires sustentam que tais formas de participação política têm sido consideradas instituições por “envolverem normas e procedimentos que estruturam a ação social e política” (LOPEZ e PIRES, 2010).

Cortes (2011, p. 137) definiu tais espaços como:

(...) mecanismos de participação criados por lei, emendas constitucionais, resoluções ou normas administrativas governamentais que permitem o envolvimento regular e continuado de cidadãos com a administração pública, tanto diretamente quanto através de representantes, como ocorre com maior frequência. (...) estão instituídas como elementos característicos da gestão pública brasileira (CORTES, 2011, p. 137).

Assim, a partir da década de 90, foram instituídos, através das leis 8.742/1993 e 8.142/1990, os conselhos de assistência social e os conselhos de saúde, o que motivou a criação de outros diversos conselhos de políticas públicas no Brasil, nos âmbitos nacional, estadual e municipal, voltadas à educação, políticas para as mulheres, alimentação escolar, entre outras. Para Avritzer (2011, p.13), esses fenômenos apontavam “na direção da presença de formas ampliadas de participação na democracia brasileira”, o que permitiu e incentivou a realização

de diversos estudos a respeito dessas formas de participação institucional com diferentes enfoques, como análise do desenho institucional das Instituições Participativas - IP´s, qualidade da deliberação que ocorre nessas instituições e avaliação da efetividade das mesmas.

Como mencionado anteriormente, a agenda de pesquisas sobre participação no Brasil se conecta com uma transformação que ocorreu no âmbito das TNMS após a virada do século XXI22. Naquele momento, as TNMS foram se convertendo em uma teoria da sociedade civil. Isso se deu a partir da articulação do conceito de sociedade civil, resgatado por Touraine, com a teoria do espaço público, elaborada por Habermas, em trabalho teórico realizado por Cohen e Arato em 1992. Aqui, o foco deixa de ser o ator movimento social e passa a ser o locus da mobilização a sociedade civil, abrindo espaço para muitas pesquisas empíricas sobre participação e democracia deliberativa (ALONSO, 2009, p. 24).

As TPP, com Tarrow e Tilly, acabaram seguindo um caminho diferente, colocando foco na análise de ações coletivas “contenciosas”, inaugurando uma corrente de pesquisa que comumente é chamada de contentious politics, argumentando que a escolha de formas mais ou menos violentas variariam de acordo com a apreensão dos movimentos a respeito das oportunidades políticas. Mas falando em América Latina, é possível dizer que a apropriação da abordagem da teoria da sociedade civil foi muito mais intensa para compreender tal contexto do que a do contentious politics (ALONSO, 2009).

No do século XXI, era possível constatar a ocorrência de dois processos simultâneos e interrelacionados: a ascensão de governantes e partidos de esquerda e/ou centro-esquerda ao poder, a chamada onda rosa, e o aumento da proeminência dos movimentos sociais (PREVOST, CAMPOS e VANDEN, 2012). Autores se dedicam a estudar as relações entre diferentes movimentos e tais governos de esquerda e centro-esquerda na América Latina.

Em livro organizado em 2012, Prevost, Campos e Vanden organizaram análises de casos nesse sentido, abrangendo Argentina, Brasil, Bolívia, Chile, Equador e Venezuela, sendo o tom dos estudos a análise das relações entre movimentos e governos, verificando principalmente questões relativas à existência de confronto ou cooptação. Especificamente em relação ao caso brasileiro, Vanden (2012), ao analisar a relação do MST com os governos do PT, sustenta que apesar do apoio eleitoral prestado pelo MST para a eleição de Lula, após a posse, as lideranças do MST não reivindicaram cargos na administração, preferindo preservar sua autonomia para exercer pressão externa. No entanto, mesmo antes das eleições, Lula já havia sinalizado que governaria no sentido de uma esquerda moderada, dialogando amplamente com o agronegócio.

Assim, o tom moderado da política adotada pelo governo Lula se mostrou cada vez mais incompatível com a demanda de uma reforma agrária radical sustentada pelo MST. Por isso, mesmo tendo comunicação com o governo do PT, o MST continuou com suas estratégias de confrontação, como ocupação de terras improdutivas e realização de manifestações.

Abers, Serafim e Tatagiba (2014) realizaram, posteriormente, estudo sobre a interação Estado-sociedade, tomando como referencial empírico as interações entre movimentos sociais e o Estado durante o governo Lula. No entanto, o fizeram a partir de outra abordagem. Ao invés de tentar classificar as interações como confronto ou cooptação, retomaram a TPP: partiram do conceito de repertórios de confronto procurando ampliá-lo de forma que passasse a abranger, também, outros tipos de interação. Utilizaram, então, o conceito de repertórios de interação para identificar padrões ou rotinas de interação entre movimentos e Estado durante o governo Lula a partir de estudos sobre três setores de políticas públicas: política urbana e o Ministério das Cidades, Política de Desenvolvimento Agrário e Política de Segurança.

No âmbito do estudo, as autoras sustentaram o seguinte argumento:

(...) neste contexto de maior proximidade, movimentos sociais e atores estatais experimentaram criativamente com padrões históricos de interação Estado-sociedade e reinterpretaram rotinas de comunicação e negociação de formas inovadoras (ABERS, SERAFIM e TATAGIBA, 2014, p. 326).

Naquele momento, ativistas que assumiram altos cargos levaram para o interior do Estado as pautas que defendiam anteriormente a partir da sociedade civil, fortalecendo os espaços formais de participação e permitindo a experimentação de outras formas mais próximas de interação entre Estado e sociedade civil, como encontros menos públicos e mais personalizados com os representantes de movimentos sociais. Houve, então, um aumento do acesso e influência dos movimentos sociais sobre o Estado. Porém, é importante frisar que o aumento da interação não implicou, necessariamente, em ampliação do atendimento às demandas (ABERS, SERAFIM e TATAGIBA, 2014).

Ao trabalharem o conceito adaptado de “repertório”, as autoras identificaram pelo menos quatro rotinas de interação Estado-sociedade no Brasil:

o Protestos e ação direta: trata-se do exício de pressão externa através da

demonstração de sua capacidade de mobilização. Ações coletivas desse tipo podem ser empreendidas tanto para abrir ou retomar negociações quanto sendo parte do ciclo de negociação (quando o governo é aliado).

o Participação institucionalizada: uso de arenas formais de participação para

monitoramento de políticas públicas. Três formas de participação institucionalizada predominam no Brasil: Conselhos, Conferências e orçamento participativo.

o Política de Proximidade: interação funciona através do contato pessoal entre

atores do Estado e da sociedade civil. Embora tal forma seja característica de relações clientelistas, também pode ser utilizada para a promoção de direitos coletivos através da negociação direta com os atores que tomam decisões. “O recurso mobilizado pelos ativistas nesse caso é a posição como interlocutor reconhecido” (ABERS, SERAFIM e TATAGIBA, 2014, p. 333).

o Ocupação de cargos na burocracia: alguns movimentos têm a ocupação de

postos no governo como estratégia para a obtenção de seus objetivos, sendo mais comum nos casos em que os governos são vistos como aliados dos movimentos. A adoção desse tipo de estratégia acaba potencializando outras rotinas de interação. Quanto um ativista ocupa um posto no governo, torna mais fácil a prática de política de proximidade pelos movimentos. Trata-se da ocupação de cargos tanto por ativistas que iniciaram a trajetória na sociedade civil quanto por aqueles que já trabalhavam no Estado desde o início.

As contribuições de Abers, Serafim e Tatagiba são muito importantes no presente estudo, pois a ampliação do conceito de repertório proposta por elas através da identificação de padrões de rotinas de interação entre Estado e sociedade, que podem ou não ter caráter conflitivo, auxilia na análise da relação entre organizações de catadores em nível local e municipal durante a discussão dos casos analisados no presente estudo.

Embora reconhecendo a importância do estudo, se faz necessário dizer que os padrões identificados pelas referidas autoras são insuficientes para compreender o que aqui se pretende. Portanto, é relevante trazer, também, a contribuição de Cristiana Losekann (2013), que aponta a mobilização de instituições ligadas ao sistema de justiça como parte do repertório de ação coletiva de movimentos sociais do campo ambiental no Brasil.

Em estudo no qual procura compreender como a mobilização do direito torna-se um repertório de ação coletiva e sua relação com as instituições participativas, a autora constrói argumento segundo o qual considera que a alteração legal que conferiu ao Ministério Público, entre outros atores, a possibilidade de propor Ação Civil Pública em casos relacionados à defesa de direitos difusos e coletivos teria aberto uma janela de oportunidade para os movimentos ambientais incluírem no rol de possibilidades de ações coletivas a mobilização de tal instituição:

Nosso argumento é de que a abertura dessas “janelas” oferece incentivos à mobilização legal, articulando distintas performances de ação coletiva. No que se refere à ampliação de acesso, nota-se a criação da própria Lei da ACP, a qual permite, desde o final dos anos 1980, que associações civis de proteção ambiental, além do próprio MP, entrem diretamente com a ação judicial. Com relação à existência de aliados influentes, evidenciam-se as relações informais entre atores da sociedade civil e promotores e procuradores, além de juízes ativistas e outros burocratas que viabilizam informações ou manifestam apoio às demandas ambientais. O poder da influência desses é óbvio na medida em que detêm posições institucionais que lhes garantem legitimidade de enforcement, sobretudo, no caso do Judiciário (Ostrom, 1999; Keck e Hochstetler, 2007; McAllister, 2008). Como afirma Maciel (2011), as normas legais também constrangem ou incentivam a ação estratégica dos atores, o que torna o direito um recurso estratégico de ação. Ademais, temos que admitir o protagonismo conjuntural do Judiciário na revisão de decisões tomadas por outros poderes. Este fator contribui para gerar disputa entre as elites no poder e também fomenta a percepção da sociedade civil de que é possível reverter uma decisão já tomada pelo poder público, entrando com uma ação judicial.

Embora seu estudo tenha como foco de análise Ações Civis Públicas, Losekann percebe a possibilidade de solução de conflitos através de atuação extrajudicial do Ministério Público através dos Termos de Ajustamento de Conduta, quando uma ou ambas as partes do conflito assinam um acordo, que caso descumprido pode ser executado junto ao Poder Judiciário. Assim, mesmo nos casos em que o Ministério Público utiliza uma abordagem extrajudicial, o efeito do poder institucional do Judiciário tem importância, pois tem um efeito de “ameaça” que costuma ser percebida e levada em conta pelos interlocutores, conforme excerto apresentado a seguir:

É preciso compreender que o referido processo é iniciado quando há uma percepção dos atores de que a arena judicial pode ser acionada. Esse acionamento ocorrerá de duas formas: entrando diretamente com uma ACP ou realizando uma denúncia ao Ministério Público que pode ingressar ou não com uma ACP. Mesmo que o conflito seja resolvido sem a entrada em cena do Judiciário, através de um Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), por exemplo, permanece essa possibilidade, no caso do descumprimento do acordo. Assim, a possibilidade de acionar o Judiciário tem um efeito de enforcement, ou de “ameaça”, nas próprias palavras de ambientalistas. O efeito do poder institucional do Judiciário existe, portanto, mesmo quando o conflito não chega de fato a ser decidido nessa esfera. Neste caso, haverá ainda um efeito simbólico (McCann, 2010). Quando esse processo se repete ao longo de um período, torna-se um repertório de ação.

A partir da contribuição de Losekann (2013), sustento que a mobilização de instituições do sistema de justiça seria potencialmente uma das formas de interação Estado-sociedade que podem vir a compor o repertório de movimentos sociais de um modo geral e, especificamente, do movimento dos catadores de materiais recicláveis.

No capítulo anterior me propus a apresentar um pouco do debate teórico sobre movimentos sociais no âmbito da Ciência Política, procurando mostrar onde em tal discussão se insere este estudo, bem como os principais conceitos que serão utilizados na análise dos dados construídos em conjunto com os entrevistados. No capítulo seguinte, por sua vez, pretendo me dedicar à construção do objeto de pesquisa. Mas para que isso seja possível, é essencial, no presente capítulo, tratar a respeito dos catadores de materiais recicláveis e seu processo de organização no Brasil e, especificamente, em Minas Gerais, onde a pesquisa foi realizada. Nas próximas subseções, abordarei, portanto, os seguintes assuntos: catadores na literatura acadêmica, perfil socioeconômico dos catadores, processo organizativo dos mesmos, relação entre movimento, redes e empreendimentos formados por catadores, Fóruns Lixo e Cidadania e a questão das reivindicações dos catadores por pagamento pelos serviços ambientais que têm prestado.