INTERESSES DOS ATORES

Tem-se assistido à presença crescente e influente de atores econômicos nas decisões de interesse público, demonstrando as alterações ocorridas na forma de atuar da sociedade, conforme discutido por Jessop (1998), especialmente em relação ao processo de licenciamento ambiental, quando se trata da forma como o capital subordina a natureza aos interesses da sua produção e reprodução, o que origina muitos problemas e conflitos ambientais.

Entende-se que a governança é constituída pelos atores que dela participam e pelos arranjos institucionais a ela inerentes. Em relação à dinâmica do licenciamento ambiental em foco, participam: o Estado - CPRH, Empresa Suape, Ministério Público Estadual e Federal e Prefeitura do Ipojuca; os

empreendedores - Estaleiro Promar e consultores; e a sociedade - grupos sociais atingidos e ONGs que possuem interesses diversificados.

O entendimento dos interesses, a relação que estabelecem entre si e as suas ações são elementos importantes, uma vez que esses são agentes centrais da gestão ambiental na direção da construção de diretrizes que possibilitem o fortalecimento do processo participativo do licenciamento ambiental.

A relação entre esses atores revela as clivagens de interesses existentes, ou seja, cada ator tem seus interesses e são esses que guiam a ação de cada um. Ao governo do estado, especialmente à CPRH, é atribuída a maior responsabilidade, visto que é o órgão competente para conceder as licenças ambientais, mobilizar a população e fiscalizar e acompanhar o monitoramento das medidas mitigadoras e compensatórias.

Para entender a dinâmica do licenciamento, é importante destacar que o governo do estado de Pernambuco norteia suas ações embasadas no modelo gerencial de administração pública - ou gerencialismo -, enfatizando a eficiência das atividades, da qualidade das ações e da concretização do regime democrático. O modelo gerencial da administração do governo do estado tem como inspiração a prática do gerenciamento de empresas privadas, cujos instrumentos de gerência empresarial são transportados para o setor público. É importante lembrar que esse tipo de administração se inscreve dentro de um contexto mais amplo94. Ou seja, o Brasil está inserido na lógica do chamado neodesenvolvimentismo95 materializado no Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), que promove a instalação de diversos empreendimentos produtivos e de infraestrutura em vários estados da federação.

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O presidente Lula da Silva na sua gestão (2003-2006/2007-2010) cedeu aos interesses de grandes empreendedores produzindo uma crise interna que culminou com a saída da então ministra de meio ambiente, Marina Silva, decorrente das dificuldades que estava enfrentando para dar prosseguimento à agenda ambiental federal. Lula dividiu o IBAMA (IBAMA e ICMBio) um para acelerar o licenciamento ambiental diante da pressão que vinha recebendo das empresas, a exemplo da Votorantim que estava em processo de instalação de mais oito fábricas de cimento, sendo duas delas no Pará com foco de investimento na construção da hidrelétrica de Belo Monte, e o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio) outro para cuidar da conservação.

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O neodesenvolvimentismo é uma expressão teórica que remete a política e economia brasileira. É um fenômeno localizado que surgiu na segunda metade dos anos 2000, que segundo os economistas adeptos a esse fenômeno, o neodesenvolvimentismo tem como desafio conciliar os aspectos positivos do neoliberalismo (estabilidade da moeda, competitividade internacional, etc.) com os positivos do velho desenvolvimentismo. (SAMPAIO Jr., 2012).

No estado de Pernambuco, governado desde 2007 pelo Partido Socialista Brasileiro (PSB),96 a política ambiental, na primeira gestão de seu governo (2007-2010), foi relegada a segundo plano, tendo o manguezal do CIPS sofrido forte degradação. No segundo mandato, o governador criou a Secretaria de Meio Ambiente e Sustentabilidade, sendo indicado um representante do Partido Verde (PV)97 para assumir a pasta.

A estratégia do governador foi minimizar as críticas introduzindo à sua gestão a questão ambiental, sobretudo no que se refere ao CIPS. É importante ressaltar que o referido representante era um crítico da gestão e considerava o governo sem compromisso socioambiental. Também reagiu contra a aprovação da Lei n. 1496/2010, que prevê a supressão de vegetação nativa no CIPS, aprovada mesmo com parecer contrário do CONSEMA. Na ocasião, ele fez uma referência ao movimento Mangue Beat dizendo que no CIPS assiste-se ao Mangue Brita, crítica postada em 2010 no seu blog não estando mais disponível. O representante do PV alertava para a necessidade de realizar um estudo antes de desmatar, de modo que apresentasse com clareza as compensações socioambientais. Para ele, o governo do estado estava

[...] desejando cobrir de concreto o imenso manguezal de Suape [...] lança o que podemos chamar de “MangueBrita”. É o velho poder econômico varrendo o bom senso e impondo caminhos sem qualquer imaginação, sem sequer avaliar se não há alternativas mais inteligentes, equilibradas e também lucrativas. (XAVIER, 2010, s.p.). (grifo do autor)

Na época, chamava a atenção para a importância das compensações sociais, visto que na região há muitas comunidades que vivem da pesca e foram

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O PSB foi fundado em 1947, pela antiga Esquerda Democrática. Foi interrompido durante a ditadura militar (1965-1985) e com a conquista da democracia em 1985, o partido começa a se reorganizar e consegue o seu registro em 1987. Tem hoje como presidente o atual governador do estado de Pernambuco, eleito após a morte do seu avô Miguel Arraes para o triênio (2005- 2008), mas se licenciou da presidência nacional em 2006 para concorrer ao governo de Pernambuco, pela Frente popular. Foi reeleito presidente do partido em 2011 com mandato até 2014.

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O representante do PV explicou no O Globo (internet) de 10 de outubro de 2013, que aceitou o convite porque houve uma mudança na gestão ambiental no segundo mandato e o governador se comprometeu com alguns pontos de interesse ambiental e está cumprindo. Destaca ainda, que o Porto de Suape é o porto com maior percentual de área verde. Disputou as eleições estaduais contra o PSB e obteve o terceiro lugar.

afetadas pela supressão do mangue. Reforçando essa ideia, o ator público - 10, diz que

[...] a ideia dessa gestão desde o começo foi a de imprimir um caráter gerencial à administração pública para aumentar o grau de eficiência e eficácia das politicas públicas. Então, claro que aí entra corte de despesas, parcerias público-privadas, transferências de responsabilidade para o setor privado e para a sociedade. Mas, em relação aos investidores, a política foi de fazer grandes isenções fiscais, renúncia fiscal e fechou os olhos para a precarização do trabalho [...] e permitiu que as empresas pudessem se instalar em áreas que eram de reservas, manguezais. Isso foi feito com várias empresas, como a FIAT e o Complexo de Suape. Este governo ‘vendeu’ o estado de Pernambuco mediante esses benefícios [...], manteve sobre estrito controle a política ambiental para permitir essas concessões, essas licenças para as empresas poderem usar como quisessem o território, [...] causando imenso impacto ambiental. (grifo nosso)

O conteúdo desta fala foi muito presente nas entrevistas da sociedade civil e de alguns atores públicos, ao afirmarem que a natureza é vista pelo governo e pelos setores econômicos como uma mercadoria. Logo, para esses, o licenciamento ambiental é um entrave para o desenvolvimento econômico do país. Nessa direção, recentemente, a atual ministra de meio ambiente, Izabella Teixeira, amenizou o discurso do governo dizendo que o “[...] licenciamento ambiental não é contra o progresso, mas nós [governo federal] temos que trabalhar o progresso com a ideia compartilhada com a proteção ambiental, com o manejo adequado”98

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Na reunião do CONAMA, ocorrida em 04 de setembro de 2013, em Brasília, a ministra Izabella Teixeira, em resposta à provocação de setores da sociedade (movimentos ambientalistas e empresários) a fim de alterar o licenciamento ambiental, apresenta uma proposta de realização de um seminário nacional, ainda em 2013. Na sua fala a ministra aponta que

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Fala da ministra proferida enquanto presidente do Conama, na reunião ocorrida em setembro de 2013. Coloca-se o nome da ministra, visto que o documento a que se refere o presente trabalho está disponível na página do Conama, bem como a palestra que está disponível em vídeo na Confederação Nacional da Indústria.

Há posições diversas da sociedade civil, [...] há uma pulverização de iniciativas de natureza política sobre a necessidade de modernizarmos o processo de licenciamento ambiental, particularmente naquilo que as Resoluções Conama 001/86 e 237/97 disciplinam, que já não dialogam com o que a LC 140 estabeleceu99.

Complementando essa assertiva, em outro momento, a ministra, em palestra conferida no Seminário Nacional dos Conselhos de Meio Ambiente da Confederação Nacional da Indústria (CNI), realizada em junho de 2013, em Ouro Preto – MG, diz que “é necessário permitir que a envergadura política da questão ambiental dialogue com a envergadura política dos atores que querem fazer parte desse debate”. Destacando que essa discussão não pode se limitar aos espaços pré-definidos da área ambiental, o Ministério de Meio Ambiente (MMA) deve ouvir todos, independentemente de suas origens e compromisso com a questão ambiental. O que para ela é um aspecto fundamental no diálogo sobre o licenciamento ambiental.

Postula, ainda, que não basta simplificar os procedimentos de licenciamento ambiental, a questão é mais complexa, visto que existem diferenças regionais entre os órgãos ambientais e na cultura ambiental do empresariado brasileiro, bem como desafios de interlocução com a sociedade.

Vale salientar que o debate em torno do licenciamento ambiental não se limita aos grupos de interesse e, nesse processo, é fundamental considerar a contribuição do judiciário, do Ministério Público e de setores de desenvolvimento, além das indústrias. Enfim, necessita-se do envolvimento de toda a estrutura federativa do país, uma vez que este debate deve ser visto na perspectiva de uma política de Estado e não de uma política de governo.

As alterações [do licenciamento ambiental] devem fortalecer a avaliação de impactos ambientais como instrumentos estratégicos do planejamento e para as escolhas de desenvolvimento do Brasil. Os procedimentos exigidos é uma escolha para a governança [...] no sentido que se coloca em prática o que se fala de sustentabilidade.100

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Fala da Ministra Izabella Teixeira, presidente do Conama. Ata n. 111 da reunião plenária do Conselho Nacional do Meio Ambiente. Brasília, p. 06, 2013. A Lei Complementar 140, de 08 de dezembro de 2011, fixa as normas para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios em matéria ambiental, regulamentando o art. 23 da Constituição Federal; e altera a Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981.

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A questão colocada implica dizer que, nesse debate, não deve haver espaço para priorizar os interesses de um determinado setor em detrimento de outro. Ou seja, a questão ambiental deve ser tratada com a mesma importância de outras políticas estruturantes do desenvolvimento.

Convém destacar que, na prática, os interesses privados sobrepõem os interesses da sociedade, gerando conflitos ambientais decorrentes dos diferentes projetos de sociedade e do modelo de desenvolvimento que está materializado nas transformações produzidas por esses empreendimentos no território em que são instalados. Esse aspecto interfere no processo de licenciamento ambiental e evidencia as relações de poder muito desiguais e as decisões relacionadas ao uso dos recursos naturais sem a participação efetiva dos principais prejudicados com a instalação de grandes empreendimentos. Tendo como referência as diretrizes do PAC do governo federal, no nível estadual, foi estabelecida uma agenda de desenvolvimento com o objetivo de implementar ações públicas e privadas na perspectiva de criar polos de desenvolvimento econômico em vários municípios101.

Esse modelo é concentrador, excludente e predatório, uma vez que existe: i) concentração de investimentos; ii) incentivos a indústrias com alto potencial poluidor; iii) tratamento que fere os direitos humanos - expulsão de comunidades, pagamento de indenizações irrisórias etc. e; iv) impacto nos ecossistemas. Esse modelo é afiançado pela instalação de grandes empreendimentos, reforçando a prevalência do crescimento econômico sem a devida consideração das dimensões da vida social dos grupos atingidos. Um desses exemplos é o Complexo Industrial Portuário de Suape, implantado com o objetivo de criar um novo polo de desenvolvimento no estado. A grande concentração de investimentos públicos e privados, com a instalação de empreendimentos considerados estruturadores, tem transformado o ambiente e a vida da população com os impactos ambientais. Para mitigar os efeitos

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Pode-se citar como exemplo: Cabo de Santo Agostinho e Ipojuca, no CIPS, a instalação da Refinaria de Petróleo Abreu e Lima, vários estaleiros e além de dezenas de indústrias, nos ramos de bebidas e de alimentos, entre outros; Goiana, com a Fiat e a Hemobrás; Vitória de Santo Antão com a instalação da Sadia; Serra Talhada com a criação de um campus da UFE, além de Escolas técnicas em outros municípios da região.

negativos e maximizar os efeitos positivos, o governo usa como argumento a geração de empregos para os pernambucanos.

A este respeito, na fala dos pescadores entrevistados, foi possível observar a indignação em relação à estratégia do governo de retirá-los da atividade pesqueira, oferecendo a possibilidade de participar de cursos profissionalizantes para que eles migrassem para outra atividade. Os pescadores entendem que essa foi uma forma usada pelo governo para neutralizar as críticas dos impactos na pesca.

Mas isso é uma estratégia que o governo está traçando. Quando foi instalada aqui essa história do chapéu de palha102, a discussão que chegou para os pescadores era que os pescadores tinham que fazer cursos profissionalizantes. Aí o movimento disse: ‘Não, a gente não quer esses cursos, a gente quer cursos profissionalizantes, sim! Mas para fortalecer a pesca’. E isso foi dito com todas as letras ao governador. (Depoimento do ator sociedade-5).

Todavia, a geração de empregos e a realização de cursos profissionalizantes voltados para as demandas do CIPS é uma ideia bastante veiculada nos meios de comunicação. Tal estratégia está centrada na interferência do capital na produção de materiais midiáticos, que torna cada vez mais tênues os limites entre marketing e comunicação, interferindo na qualidade das informações, bem como na participação de instituições e organizações sociais. Para o ator sociedade- 6: “[...] o governo e o empreendedor são muito unidos [...] o governo é a favor dele e contra o menos favorecido”.

O crescimento econômico é o principal argumento para a instalação de grandes obras de infraestrutura pelo governo do estado de Pernambuco. E isto fica evidenciado no conteúdo dos depoimentos dos gestores públicos quando enunciam a melhoria na qualidade de vida para o conjunto da sociedade. Há um contrassenso nesta lógica de desenvolvimento econômico, pois não considera os objetivos do PSB: “[...] no terreno econômico é a transformação da estrutura da sociedade, incluída a gradual e progressiva socialização dos

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O Programa Chapéu de Palha - Pesca Artesanal “tem por finalidade adotar medidas de combate aos efeitos decorrentes das condições adversas para a pesca artesanal e de subsistência durante o período de inverno, que resultem em geração de renda, capacitação e melhoria da qualidade de vida da população afetada, especialmente nas áreas de educação, saúde, cidadania, habitação, infraestrutura e meio ambiente.” (PERNAMBUCO, 2011-b).

meios de produção, que procurará realizar na medida em que as condições do País a exigirem.”103

Todavia, em Pernambuco, a convergência de interesses do governo e empreendedores produz distorções que interferem na democracia, na participação e na governança para a sustentabilidade. Tal como pode ser observado no depoimento do ator sociedade-8:

[...] a agenda do poder público é pautada em função da agenda do empreendedor, quando a pauta do empreendedor deveria ser pautada pela agenda do poder público e, se você observar, isso acontece em todas as instâncias: prefeitura, governo do estado e governo federal. [...] Eu acho que o grande imbróglio é a relação do poder público com o licenciamento e a sociedade civil.

Com base no depoimento acima, pode-se dizer que há uma interferência política no processo de licenciamento, constituindo-se em um problema para a eficácia deste instrumento de gestão ambiental. Cabe aqui questionar como a governança para a sustentabilidade, baseada nos princípios da democracia participativa, pode ser pensada nesse contexto. Na medida em que os interesses do governo se alinham aos interesses dos setores econômicos em detrimento aos da sociedade, coloca-se em questão a própria democracia e os critérios da participação no licenciamento ambiental.

Essa forma de agir privilegia a acumulação do capital em detrimento à redistribuição social, quando não considera os interesses dos grupos sociais que sofrem os impactos desses empreendimentos. Retomando Santos e Avritzer (2002), na visão desses atores, a limitação ou a não participação visa não sobrecarregar o regime democrático, pois a inclusão de demandas de grupos sociais voltadas para a redistribuição pode colocar em risco a prioridade da acumulação do capital. Dito isto, a governança fica comprometida ao alijar do processo os grupos sociais.

O que pode inferir no modelo de política observado no CIPS é que não há espaço para a participação pública, o que evidencia a falta de um projeto de sociedade participativa (DAGNINO, OLVERA e PANFICHI, 2006). Apesar de o governo fazer uso de um discurso de participação e de sustentabilidade, esses elementos não são verificados na dinâmica do licenciamento ambiental.

103

Como evidência do alinhamento do governo com os empreendedores, observa- se que estes últimos, para obterem financiamento junto a entidades e órgãos, bem como conseguir incentivos governamentais, precisam apresentar as licenças ambientais, e, como o governo tem interesse na instalação desses empreendimentos, ele próprio, a exemplo do que acontece no CIPS, agiliza o processo.

Pode-se dizer que o EIA é um instrumento de governança para a sustentabilidade. No entanto, os empreendimentos instalados no CIPS apresentam um estudo complementar ao EIA do CIPS realizado no ano 2000. Observa-se que esses estudos não identificam todas as alterações ambientais ocorridas naquele ambiente. Essa estratégia está situada nas alterações dos procedimentos de licenciamento ambiental realizadas em 2011, pelo governo federal, visando agilizar e simplificar as etapas do licenciamento ambiental para obras de infraestrutura e logística.

As mudanças para a área de petróleo, gás e offshore permitem o aproveitamento de estudos já feitos sobre as mesmas áreas em licenciamentos futuros. Esses estudos são também utilizados como forma de apressar o licenciamento ambiental e ajudar o empreendedor a garantir o cumprimento da agenda de desenvolvimento econômico criada pelo governo do estado.

Hoje em dia, quem não foi diretamente e negativamente afetado por Suape, a vê como a salvação, a nova era no estado de Pernambuco, pois os índices de emprego têm superado em muito a média nacional. É como se Suape fosse a nova fase da plantação de açúcar do Brasil colonial, onde a capitania de Pernambuco teve um desenvolvimento enorme comparado com o restante do país. Eu, particularmente, acho que Suape tem colocado Pernambuco nas melhores estatísticas e isso é interesse público. Tá valendo a pena? (Depoimento do ator privado-3).

A discussão sobre os empreendimentos instalados no CIPS é complexa, porque envolve interesses públicos voltados para o crescimento econômico do estado e interesses privados voltados para o acúmulo de riqueza, como apontado anteriormente, e dos grupos sociais pela manutenção da sua reprodução sociocultural. Os interesses públicos e privados tornam os grupos sociais atingidos mais vulneráveis por não conhecerem a dinâmica do

licenciamento ambiental e por inexistir uma organização social coesa para interferir nas decisões desse processo.

Uma questão importante da governança é entender como o Estaleiro Promar se instalou no CIPS. Como foi dito no capítulo anterior, a proposta inicial do Promar era de se fixar no Ceará. Não foi divulgado o motivo pelo qual veio para o estado de Pernambuco. A consultoria não soube informar, e a notícia que circulou nos meios de comunicação aponta para uma motivação política e o estímulo do governo de Pernambuco para se instalar no CIPS. Essas negociações foram feitas às portas fechadas, sem a participação da sociedade, a qual deveria ter conhecimento antes da decisão tomada.

No CIPS há uma governança própria, com a participação da Empresa Suape, os empreendedores e as prefeituras. É bom destacar que, nessa governança informal, que é a que funciona para as decisões do CIPS, há também relações de poder diferenciadas. Às prefeituras cabem apenas acatar as decisões tomadas pelo governo.

O crescimento estimulado pela indústria de petróleo, gás e offshore recebe críticas de setores da sociedade (especialistas e ONGs) que são contra o modelo de desenvolvimento econômico implantado no litoral sul de Pernambuco. Essas indústrias têm alto poder poluidor e são consideradas “sujas”, mesmo assim, são recebidas pelos governos, que facilitam este processo oferecendo anuência de impostos.

Essa situação acontece, sobretudo, pela falta de condições do poder público no que se refere à aplicabilidade de critérios mais rigorosos para a fiscalização ambiental e para o monitoramento, bem como pela falta de controle por parte da sociedade.

No tocante à consultoria no processo de elaboração dos estudos ambientais, observa-se que esta alinha seu discurso com o do empreendedor, a fim de viabilizar os objetivos do mesmo. Porém, a consultoria destaca que tem