Resgate teórico do conceito de governança

A noção de governança entrou recentemente no léxico das ciências sociais e passou a ser utilizada por vários círculos de leigos. Originalmente se referia à ação ou maneira de governar e, durante muito tempo, o seu uso era limitado, principalmente utilizado para as questões constitucionais e legais referentes aos “assuntos de Estado” e/ou para a direção de instituições com múltiplos

stakeholders (JESSOP, 1998).

No final da década de 1980, o termo ressurge com significados diversos e contraditórios. A sua retomada é atribuída à necessidade de distinguir governança e governo, bem como de representar as limitações do conceito de governo com a separação entre Estado, sociedade e mercado. Pode-se então indagar: por que um conceito com alcance limitado ressurge e é aplicado por várias agências, organizações e indivíduos?

Jessop (1998) responde a esse questionamento explicando que em termos teóricos o ressurgimento do termo governança pode estar relacionado a certas crises paradigmáticas das ciências sociais nas décadas de 1970 e 1980 em decorrência da insatisfação com a sua capacidade de explicar o mundo real. Dessa forma, o interesse pela governança como um tema relevante de estudo está enraizado na rejeição de dicotomias que incluem mercado x economia; público x privado na política, anarquia x soberania nas relações internacionais. Essa insatisfação é refletida nas reorientações disciplinares recentes: i) na

economia institucional – o interesse recente pelos mecanismos de como

mercados organizados em grupos, associações comerciais e alianças estratégicas coordenam as atividades econômicas em outras formas de troca e de hierarquia; ii) nas relações internacionais - descobriu-se as formas de coordenação internacional que evitem a anarquia internacional e, ainda, contornar o Estado-nação descrito como “governança sem governo”; iii) na

ciência política – transformou-se em formas de coordenação que não só

abrangem a relação público-privada convencional, mas também envolvem “hierarquias emaranhadas”, redes de poder paralelo ou outras formas de interdependência entre os diferentes níveis de poder do governo. Nesse

contexto, a governança tanto critica como complementa abordagens mais dicotômicas.

Para Jessop (1998), muitas práticas identificadas como governança foram examinadas sob outras denominações, a exemplo das parcerias público- privadas, associações comerciais, comunidades políticas, entre outras, e envolvem aspectos do que hoje é chamado de governança. Para o autor, existem quatro possibilidades de explicação da expansão dos discursos de governança. A primeira é a estreita relação entre as ciências sociais e discursos leigos. A segunda refere-se à persistência das realidades subjacentes sob os caprichos da moda intelectual. A terceira possibilidade está relacionada ao ciclo dos modos de coordenação de ações, às contradições, aos paradoxos e aos fracassos. Ou seja, o Estado e o mercado falham de maneiras diferentes. A redescoberta da governança surge como resposta às tendências de fracassos. A quarta possibilidade refere à mudança nas relações entre Estado, sociedade e mercado. Assim, a expansão de redes em detrimento dos mercados e de governança em detrimento do governo reflete uma alteração das estruturas do mundo real e uma mudança em torno dos ciclos da política.

A governança assume múltiplos significados podendo ser verificados em várias abordagens: governança corporativa (SHLEIFER e VISHNY, 1997; LA PORTA et al., 2000); governança pública (HEIDEMANN e KISSLER, 2006; JANN, 2002); governança metropolitana (AZEVEDO e MARES GUIA, 2004; KLINK, 2010; RIBEIRO e BRITTO, 2013; PINTO, 2007); governança ambiental (AGRAWAL e LEMOS, 2006; CAVALCANTI, 2004; ZHOURI, 2008);

governança global ou mundial (WEISS, 2000; MILANI e SOLINÍS, 2002;

ROSENAU, 2000); governança interativa (FREY, 2004); governança urbana (BORRAZ e LE GALÈS, 2010; LE GALÈS, 1995; LEFÈVRE, 2004 e 1992; OSMONT, 2008; PIERRE, 1997); governança democrática (SANTOS JR, RIBEIRO e AZEVEDO, 2004 ); governança de risco (JESSOP, 1998); governança formal e governança informal (CHRISTIANSEN e PIATTONI ,

Na década de 1990, o conceito de governança passa a ser amplamente utilizado sobre diversas formas visando descrever tipos de relações e coordenações entre atores em diversos âmbitos.

Os trabalhos de agências multilaterais, notadamente o Banco Mundial, passam a utilizar o termo associando à concepção de bom governo (good government) e à capacidade de ser governo definindo governança como “a maneira em que o poder é exercido na gestão dos recursos econômicos e sociais de um país visando o seu desenvolvimento.”46

(WORLD BANK,1992, p.1) e implica a forma como o Estado planeja, formula e implementa as políticas públicas.

Essa abordagem de governança está centrada no modo de operação das políticas públicas e na relação entre demandas sociais e a capacidade do Estado em atendê-las (SANTOS Jr., 2001). Para Diniz (1997), a governança é a capacidade do Estado de definir as suas estratégias e ações. Melo (1995) postula que a governança está relacionada ao formato político-institucional dos processos decisórios, à articulação público-privada nas políticas públicas, à participação, à descentralização e ao financiamento das políticas públicas. O conceito de governança não se restringe aos aspectos gerenciais e administrativos e ao funcionamento eficaz do aparelho de Estado. A “boa governança” passa a ser um requisito indispensável para um desenvolvimento sustentado que incorpora ao crescimento econômico equidade social e os direitos humanos.

Para Camargo (2005), a busca da governança prioriza o fortalecimento do poder local e os processos de descentralização, bem como valoriza os movimentos comunitários e a promoção do associativismo, especialmente o empoderamento (empowerment) dos principais atores do desenvolvimento institucional e da democracia. Essa abordagem de governança é também chamada de governança democrática, governança urbana, governança comunitária ou governança pública, associada às formas de gestão das políticas públicas.

46 _{“Governance is defined as the manner in which power is exercise in the management of a}

Com base nas reflexões dos autores citados, constata-se que o processo de decisões políticas, antes concentrado no Estado, passou a ser compartilhado com outros atores: ONGs, o mercado e seus agentes, evidenciando as transformações da autoridade política que estão na base do conceito de governança. Nesse sentido, o conceito de governança pode também ser apreendido através das transformações na relação entre Estado, atores econômicos e sociedade. Dessa forma, governança tem sido identificada como uma tendência da gestão pública e das políticas públicas visando à melhoria da ação do poder público e à democratização dos processos decisórios. Leal (2012) destaca que a importância da presença dos atores econômicos na governança das cidades cresceu, sobretudo a partir dos anos de 1990 com a consolidação das ideias neoliberais que prega a participação do setor privado como um requisito para a boa governança e empoderamento social.

Há um movimento amplo de uso do termo governança, portanto, é necessário precisar o seu conceito no contexto em que é aplicado. Destarte, é possível distinguir as perspectivas de governança ao identificar a ênfase que a mesma dá na sua aplicação, ou seja, o aumento da eficiência e efetividade governamental (boa governança) ou a focalização no processo democrático evidenciando a diferença ideológica que norteia a vertente teórica. Nessa perspectiva, o presente trabalho adota a ideia de governança democrática como forma de interação entre o Estado, atores econômicos e a sociedade civil.