CAPÍTULO II – A LEI NACIONAL DA APRENDIZAGEM PROFISSIONAL
2.2 A Lei Nacional da Aprendizagem
Nas seções elencadas acima, objetivamos, de maneira sucinta, situar a formação profissional no âmbito das relações macroeconômicas da divisão internacional do trabalho e da produção de conhecimento. Nesta seção, além de apresentar a Lei Nacional da Aprendizagem, buscaremos discutir as contradições inerentes à educação da classe trabalhadora no Brasil, bem como apresentar as modificações na lei da aprendizagem ao longo da história para possibilitar a análise dessas mudanças e sua relação com a dinâmica do mercado da formação profissional26.
Em primeiro de maio de 1943, Getúlio Vargas assinava o decreto-lei de nº 5.452 (BRASIL, 1943), que ficaria conhecido como a Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT). O decreto tinha um conjunto de leis que protegiam o trabalhador nas relações contratuais com os empregadores. Além de instituir o salário mínimo, o descanso semanal remunerado e as férias, entre outros direitos trabalhistas, a CLT também tratava sobre o trabalho infanto- juvenil nos artigos do capítulo V, que estipulavam marcos civilizatórios para o trabalho de menores de idade.
Tais dispositivos regulamentavam e obrigavam as indústrias à contratação de aprendizes, caracterizados pelo decreto 5.091/1942 como “o trabalhador menor de dezoito anos e maior de quatorze anos, sujeito à formação profissional metódica do ofício em que se exerça o seu trabalho” (BRASIL, 1942).
Em 1967, durante a Ditatura Empresarial-Militar, ocorreu a primeira alteração na parte destinada ao trabalho infanto-juvenil. A partir de então, a idade mínima para o trabalho passou de 14 para 12 anos (BRASIL, 1967).
A regulação do trabalho infantil vem sendo, há muito tempo, pauta no debate internacional, sobretudo a partir de iniciativas da Organização Internacional do Trabalho
(OIT27). Esse organismo tem sido determinante na definição dos parâmetros do trabalho
infanto-juvenil, assim como na proibição do trabalho infantil.
Nesse sentido, desde sua criação em 1919, “a estratégia adotada pela OIT foi espelhada em diversas Convenções e Recomendações que fixaram a idade mínima para o trabalho em setores diversificados” (FONSECA, 2001, p. 2).
A partir dessas recomendações, em especial da Convenção 138 – que unificou a política internacional sobre trabalho infantil –, a Constituição de 1988 “revolucionou o tratamento dos brasileiros em idade infantil ou juvenil. Absorveu a doutrina internacional da proteção integral das crianças e adolescentes por meio de emenda popular subscrita por um milhão e meio de cidadãos” (FONSECA, 2001, p. 4).
Assim, a Constituição de 1988 estabeleceu, no art. 205: “a educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho” (BRASIL, 1988), bem como garantiu, prioritariamente aos adolescentes, o direito à educação e à profissionalização (art. 227). Após essa modificação, somente nos anos 2000 a regulação do trabalho infanto-juvenil sofreu novas mudanças.
A Aprendizagem Profissional estabelecida pela Consolidação das Leis do Trabalho foi modificada pela lei nº 10.097, de 19 de dezembro de 2000 (BRASIL, 2000), no governo do
então presidente Fernando Henrique Cardoso28 (FHC). Importante sublinhar que esta última,
conhecida como Lei Nacional da Aprendizagem, alterou dispositivos da CLT, nos artigos 402, 403, 428, 429, 430, 431, 432 e 433 (BRASIL, 2000).
Antes de abordarmos as mudanças implementadas a partir da referida lei, vale compreender os determinantes históricos dessa política. Nesse sentido, debruçamo-nos sobre a contextualização feita pelo desembargador Ricardo Tadeu Marques da Fonseca, à época – década de 1990 –, procurador do trabalho. Ele integrou uma
[...] comissão pluri-institucional composta por representantes do Ministério do Trabalho e Emprego, Ministério Público do Trabalho, Ministério da Educação e Cultura e Ministério da Previdência Social elaboraram o texto de uma minuta de anteprojeto de lei que, por fim, foi apresentada pelo excelentíssimo Presidente da
27 A Organização Internacional do Trabalho (OIT), criada em 1919, constitui um relevante aparelho privado de
hegemonia, com atuação internacional e de grande influência sobre os Estados nacionais no que tange às relações entre capital e trabalho. Criada no contexto da Revolução Russa e de acirradas disputas entre capital e trabalho, enquanto uma organização supranacional, teve como objetivo a disputa de hegemonia com a Associação Internacional dos Trabalhadores (AIT), a fim de estabelecer consensos e atenuar as disputas entre as classes antagônicas. Ver Giannotti (2009).
28 O governo FHC, no bojo do neoliberalismo, teve como marca a desconstrução do pensamento nacional-
desenvolvimentista. Redefiniu o papel do Estado, com vistas ao desenvolvimento do país com base no capitalismo dependente. Ver Silveira (2007).
República, no início de 2000, ao Congresso Nacional, o qual o aprovou integralmente, vindo a ser sancionado em 19 de dezembro daquele ano. (FONSECA, 2013, p. 101)
Tal comissão iniciou seus trabalhos devido a uma fiscalização29contra o trabalho
infanto-juvenil de forma irregular, por meio de ONGs que inseriam jovens no mercado de trabalho, através de “estágios” e pagamentos de bolsas. Diante dessa ação, para além do reconhecimento do trabalho desenvolvido por essas instituições, foi desenvolvido um estudo a fim de regularizar a atuação dessas ONGs na formação e na inserção de jovens no mercado
29 Vale conhecer em detalhes os fatos e circunstâncias que levaram à formulação da lei nº 10.097 de 2000
(BRASIL, 2000). Assim, vejamos a descrição de Fonseca: “Em 1992, a Procuradoria Regional do Trabalho da 15ª Região recebeu uma denúncia formulada pelo Ministério Público Estadual, no sentido de que haveria, na cidade de Campinas, duas entidades de cunho assistencial cuja finalidade precípua seria a de inserir os adolescentes no mercado de trabalho, sem, no entanto, assegurar-lhes direitos trabalhistas.
Em audiências iniciais com ambas as entidades, notou-se que se inspiravam na ideia do trabalho assistencial e se mobilizavam no intuito de arregimentar adolescentes carentes, ministrar-lhes noções iniciais de etiqueta, higiene e formação profissional para, ao cabo de determinado período, inseri-los em empresas mediante o pagamento de bolsas, as quais repassavam aos adolescentes em valor sempre inferior ao do salário-mínimo.
O aprofundamento das investigações ocorreu devido à deliberação do Conselho Superior do Ministério Público do Trabalho, o qual sugeriu aos Procuradores a busca progressiva da adequação dessas entidades às novas diretrizes legais. Diversos estudos foram realizados na 15ª Região, pautando-se a pesquisa pelo reconhecimento da evidente importância social da atividade realizada por essas entidades, as quais, verificou-se, já se instalaram, há décadas, em todo o Interior do Estado de São Paulo e mesmo em outros estados do país, demonstrando-se sérias, merecendo, por isso mesmo, respeito e uma ação pedagogicamente cuidadosa por parte do Ministério Público do Trabalho.
Vários artigos foram produzidos, inúmeras palestras foram proferidas, centenas de inquéritos civis foram instaurados, uma vez que, não obstante a relevância social dessas entidades, as questões inerentes ao cumprimento da legislação trabalhista permaneceram desatendidas. Os adolescentes prestavam serviços nas empresas, conforme já dito, sem acompanhamento metódico por educadores nas atividades laborais, recebiam remuneração inferior ao mínimo legal, submetiam-se à subordinação jurídica com os tomadores, evidenciando- se, portanto, todos os elementos que fazem incidir a legislação trabalhista. Dela, porém, não se beneficiavam. O Ministério Público do Trabalho empenhou-se em buscar a adequação dessas entidades à nova sistemática jurídica trazida pela Constituição Cidadã de 1988, considerando, acima de tudo, que várias denúncias da sociedade instigavam à urgente revisão dos programas assistenciais dessas organizações não governamentais sem fins lucrativos.
O Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (Conanda) e o Conselho Estadual dos Direitos da Criança e do Adolescente (Condeca) passaram a se manifestar oficialmente no sentido de insistir na adequação dessas entidades aos parâmetros legais contemporâneos ou propugnar pelo fechamento daquelas que permanecessem renitentes na utilização do velho modelo.
Recebemos notícias de adolescentes que se acidentavam no trabalho e deixavam de ser atendidos pela Previdência; meninas que engravidavam eram sumariamente dispensadas sem haver seus direitos. Em dezembro de 1997, realizou-se, na sede da 15ª Região, uma audiência pública, presidida pelo Dr. Raimundo Simão de Melo, então Procurador-Chefe, da qual participaram o ilustríssimo Delegado Regional do Trabalho de São Paulo, Dr. Antônio Funari Filho, e as cem maiores entidades de guardas mirins ou patrulheiros mirins do Estado. Traçou-se, na oportunidade, uma política estadual, capitaneada pelo Ministério do Trabalho e Emprego e Ministério Público do Trabalho da 15ª e 2ª Regiões. Visava-se obter o registro dos adolescentes nas entidades, bem como o seu acompanhamento por educadores no trabalho que desempenhariam junto às empresas conveniadas.
A ação foi bem sucedida, pois se obteve, por meio de negociação direta entre as entidades e o Ministério do Trabalho e Emprego, ou da lavratura de Termos de Ajustamento de Conduta perante o Ministério Público do Trabalho, o registro de cerca de 10 mil adolescentes em CTPS. O modelo proposto em São Paulo acabou por repercutir em manifestações oficiais de apoio e incentivo por parte do Conselho Paulista, em 28 de abril de 1999, e do Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente, em 12 de maio de 1999. Também houve menção honrosa por parte de uma Comissão Parlamentar Mista de Inquérito, criada com a finalidade de apurar denúncias sobre o trabalho de crianças e adolescentes no Brasil, que apresentou seu relatório final em 30 de junho de 1999” (FONSECA, 2013, p. 99-101).
formal de trabalho. Foi essa ação que suscitou o movimento de atualização da legislação que regia a aprendizagem profissional no Brasil.
Dentre as mudanças efetivadas pela lei 10.097/2000 (BRASIL, 2000), cabe destacar: a) a garantia de formação técnico-profissional a todos os aprendizes; b) o salário do aprendiz, proporcional a sua carga horária de trabalho; c) a determinação do percentual máximo para contratação de aprendizes, estipulado em 15% dos trabalhadores contratados em cada estabelecimento, cujas funções demandem formação profissional. Outro ponto relevante é que a Lei da Aprendizagem tem forte influência da lei 8.069, de 13 de julho de 1990 (BRASIL, 1990), conhecida como Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA).
Além das mudanças destacadas acima, cabe sublinhar também as alterações realizadas nos artigos 402 e 403, que versavam sobre o conceito de “menor” na legislação trabalhista e sobre a idade mínima do trabalhador infanto-juvenil, que era de 14 anos em 1943, quando da promulgação da CLT. Em 1967, reduziu-se para 12 anos, através do decreto-lei 229, de 1967 (BRASIL, 1967), e elevou-se para 16 anos, podendo ser incluído como aprendiz a partir dos 14 anos, conforme a lei 10.097/2000 (BRASIL, 2000).
Além disso, ele a regulamenta através do decreto nº 5.598, de 1º de dezembro de 2005
(BRASIL, 2005a)30, que, em seu texto final, determina a todas as médias e grandes empresas
a contratação de 5 a 15% de seus funcionários na qualidade de jovens aprendizes. Ao passo que, na determinação anterior – decreto-lei 5.452/1943 (BRASIL, 1943), em seu artigo 429 –, a contratação de aprendizes era restrita aos estabelecimentos industriais.
Em 2005, durante o governo do presidente Luís Inácio Lula da Silva, a Lei da Aprendizagem foi modificada através da lei nº 11.180, de 2011 (BRASIL, 2011a), que amplia a faixa etária do jovem aprendiz para até 24 anos de idade, limite que não se aplica às pessoas com deficiência31.
Outras mudanças significativas dizem respeito à exigência de matrícula e frequência à escola, até que se tenha concluído, no mínimo, o ensino médio. Essa exigência de escolaridade foi ampliada pela lei 11.788/2008 (BRASIL, 2008a), enquanto que, na lei 10.97/2000 (BRASIL, 2000), exigia-se apenas o ensino fundamental.
Além do aumento da escolaridade mínima, essa lei também instituiu a ampliação do tempo de contrato para pessoas com deficiência – delimitado em 24 meses para pessoas sem
30 Importa registrar que o presidente interino Michel Temer, ao apagar das luzes de seu governo, em novembro
de 2018, revogou o decreto 5.598/2005 (BRASIL, 2005a), por meio do decreto nº 9.579, de 22 de novembro de 2018 (BRASIL, 2018a). Entretanto, além de mudanças na organização do texto, não foi implementada nenhuma alteração significativa na lei da aprendizagem, além da tentativa de apagar o nome do presidente Lula da Silva, que regulamentou tal política pública.
deficiência – e retirou o teto de 24 anos para que essas pessoas possam estar na condição de aprendizes.
A legislação de 2000 associa o termo aprendiz ao menor e, ao mesmo tempo, vincula a proteção trabalhista do trabalho infanto-juvenil à necessidade de formação regular e de formação profissional. Essa é, sem dúvida, uma mudança significativa, pois introduz, em certa medida, uma articulação entre a formação profissional e a inserção no mercado de trabalho.
Para além da contratação do jovem aprendiz, as empresas também precisam matricular e custear a formação profissional desses aprendizes através de entidades32 de formação
técnico-profissional autorizadas a qualificar e a acompanhar a formação desses jovens. No texto do decreto:
Art. 6º Entende-se por formação técnico-profissional metódica para os efeitos do contrato de aprendizagem as atividades teóricas e práticas, metodicamente organizadas em tarefas de complexidade progressiva desenvolvidas no ambiente de trabalho.
Parágrafo único. A formação técnico-profissional metódica de que trata o caput deste artigo realiza-se por programas de aprendizagem organizados e desenvolvidos sob a orientação e responsabilidade de entidades qualificadas em formação técnico- profissional metódica definidas no art. 8º deste decreto. (BRASIL, 2005a)
As instituições que podem ser habilitadas enquanto entidades formadoras são os Serviços Nacionais de Aprendizagem – conhecidos como Sistema S – em suas diversas especialidades, as escolas técnicas de educação e as Organizações Não Governamentais (ONGs) sem fins lucrativos que tenham como objetivo fim a assistência ao adolescente e a educação profissional, e que estejam devidamente registradas no Conselho Municipal da Criança e do Adolescente (CMDCA).
A partir de 2016, as Instituições Privadas de Ensino Superior (IPES) foram autorizadas a oferecer educação técnica de nível médio – cursos técnicos –, por meio da portaria 401, de 10 de maio de 2016 (BRASIL, 2016c), emitida pelo Ministério da Educação (MEC). Por equivalência, essas instituições também ficaram autorizadas a atuar na Aprendizagem Profissional, assim como as escolas técnicas. Recentemente, entidades de práticas desportivas também foram incluídas pela lei 13.420/2017 (BRASIL, 2017d) enquanto entidades formadoras de aprendizes.
No que tange ao conteúdo programático dos cursos de aprendizagem, facultativo aos Serviços Nacionais de Aprendizagem e às escolas técnicas de educação, as ONGs devem
32 Termo utilizado pelo Ministério do Trabalho na definição das instituições qualificadas e autorizadas a formar
formular e apresentar um Programa de Aprendizagem33 a ser apreciado e validado pela
Secretaria de Políticas Públicas de Emprego (SPPE) do Ministério do Trabalho (MT).
A Lei Nacional da Aprendizagem se diferencia das demais políticas e dos demais projetos e programas voltados à juventude, especialmente em dois aspectos. Primeiro, devido à inserção imediata no mercado formal de trabalho. Segundo, pelo fato de determinar que o jovem aprendiz esteja estudando (matriculado, frequentando e progredindo na escola) ou tenha concluído o ensino médio (art. 428, caput e § 1º, da CLT). O que coaduna com os objetivos dos organismos supranacionais no que diz respeito à ampliação da escolaridade nos países de capitalismo dependente.
Diante do contexto histórico, político e econômico do surgimento da Lei da Aprendizagem, percebe-se que essa política objetiva, para além da inserção no mercado formal de trabalho, a formação profissional de seu público-alvo. Tal formação ocorre por meio do programa de aprendizagem inscrito no MT, que segue alguns parâmetros formativos que balizam o conteúdo programático, assim como a aprendizagem prática que ocorre nas empresas contratantes desses jovens.
No entanto, embora o Ministério do Trabalho, através da Superintendência Regional do Trabalho e Emprego (SRTE), seja o órgão responsável pela análise e pela fiscalização do cumprimento dos conteúdos obrigatórios nos cursos de aprendizagem desenvolvidos por entidades formadoras, e apesar de seguirem um parâmetro determinado pelo Catálogo Nacional da Aprendizagem Profissional (CONAP)34, essas entidades dispõem de relativa
autonomia no que se refere à carga horária dos conteúdos básicos e dos temas transversais abordados a partir dessa base comum.
Isso quer dizer que, apesar da existência de um conjunto de temas denominado “conteúdo programático” do módulo básico, comum a todos os cursos e entidades formadoras, tais como: “Direitos trabalhistas e previdenciários”; “Diversidade cultural brasileira relacionada ao mundo do trabalho”; “Direitos humanos, orientação sexual, raça e etnia, idade, credo religioso, opinião pública”; “Educação para o consumo”, “Preservação do
equilíbrio do meio ambiente”; “Empreendedorismo”; Protagonismo juvenil”;
33 Determinado pela Portaria MTE nº 615/2007 (BRASIL, 2007b).
34 “O Catálogo Nacional de Programas de Aprendizagem Profissional – CONAP foi concebido com base
nas diretrizes legais da educação profissional e tecnológica e em consonância com a Classificação Brasileira de Ocupações – CBO, tendo como principal objetivo orientar as entidades qualificadas em formação técnico- profissional metódica, definidas no art. 8º do Decreto 5.598, de 1º de dezembro de 2005, e direcionar a elaboração dos programas de Aprendizagem Profissional” (BRASIL, 2012b). E fora instituído pela portaria MTE, nº 723, de 23 de abril de 2012 (BRASIL, 2012b).
“Empregabilidade”, entre outros, a carga horária e o conteúdo objetivo a ser abordado não são especificados pelo ministério.
Para além desse conjunto de temas avulsos sem determinação de carga horária mínima para cada um deles, a qualificação dos professores que os abordarão também não sofre determinação pelo MTE. Já o conteúdo dos cursos de aprendizagem contidos no CONAP sofre grande influência dos cursos do Sistema S. Estes, por sua vez, seguem as diretrizes pedagógicas e a concepção de educação da Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro (FIRJAN) e da Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (FIESP), da Confederação Nacional da Indústria (CNI), da Confederação Nacional do Comércio (CNC), entre outras associações de sindicatos patronais.
De acordo com a portaria MTE, nº 335 de 15 de maio de 2018 (BRASIL, 2018e), a CNI e a CNC são responsáveis pela proposta de ação nº 3 do Plano Nacional da Aprendizagem Profissional (PNAP) – que trata das atualizações legislativas –, no âmbito do Fórum Nacional da Aprendizagem Profissional (FNAP). Este fórum, instituído pela portaria MTE nº 983, de 26 de novembro de 2008, apresenta, no capítulo I, artigo 1º, suas atribuições:
I - promover o contínuo debate entre instituições formadoras, órgãos de fiscalização e representação de empregadores e trabalhadores;
II - desenvolver, apoiar e propor ações de mobilização pelo cumprimento de contratação de aprendizes, conforme legislação vigente; e
III - monitorar e avaliar o alcance das metas de contratação e efetividade na oferta de programas de aprendizagem profissional. (BRASIL, 2008b)
Importante salientar que, para além das reportagens, decretos e portarias, os principais campos de observação dessas disputas foram os fóruns de aprendizagem. O decreto nº 5.598/2005 (BRASIL, 2005a), que regulamentou a Lei Nacional da Aprendizagem, também determinou, em seu § 2º do art. 8º e seu art. 32, a criação dos fóruns de aprendizagem profissional com o objetivo de aperfeiçoar e promover a aprendizagem profissional. Para
tanto, foi prevista a criação de um Fórum Nacional da Aprendizagem Profissional35 (FNAP) e
também de Fóruns Estaduais de Aprendizagem Profissional (FEAP).
35 Embora não seja objeto de estudo deste trabalho, sobretudo devido ao tempo requerido para tal análise, cabe
observar a composição desse fórum, determinado pela portaria MTE nº 751, de 10 de junho de 2015, que, no capítulo II, apresenta a seguinte composição:
“Art. 2º - O Fórum Nacional da Aprendizagem Profissional é composto pelos Órgãos e entidades indicados em Portaria do MTE e será integrado por seu representante ou seu suplente que terá direito a voz e voto.
§ 1º - O Fórum Nacional de Aprendizagem Profissional tem por primazia a paridade entre seus participantes e sua composição inicial será:
I - Ministério do Trabalho e Emprego: a) Secretaria Executiva - SE; b) Secretaria de Inspeção do Trabalho - SIT; c) Secretaria de Políticas Públicas de Emprego - SPPE; d) Secretaria de Relações do Trabalho - SRT; e e) Fundação Jorge Duprat Figueiredo de Segurança e Medicina do Trabalho - FUNDACENTRO. II - Ministério da Educação - MEC; III - Ministério da Saúde; IV - Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome - MDS; V - Secretaria Nacional da Juventude da Secretaria Geral da Presidência da República; VI - Secretaria de
Em relação aos fóruns estaduais, estes são fundados de acordo com a articulação e a mobilização de cada estado. No Rio de Janeiro, o Fórum Estadual de Aprendizagem Profissional (FEAP-RJ) foi instituído pela portaria MTE nº 1.232, de 22 de julho de 2009 (BRASIL, 2009).
Com objetivo semelhante ao do fórum nacional, o FEAP-RJ articula empresários, poder público, sociedade civil e entidades formadoras no debate e no fomento da aprendizagem profissional. Além deste, atualmente, existem apenas mais nove fóruns estaduais de aprendizagem profissional fundados36.
Assim como na década de 1940, em que a política de Aprendizagem Profissional esteve permeada pelas mudanças político-econômicas externas e internas, sobretudo diante do processo de industrialização do país, hoje, a “nova” Lei da Aprendizagem também está diretamente ligada às mudanças macroeconômicas. O que podemos constatar através das dinâmicas que a regulam e também da conjuntura política e econômica em que são formuladas as políticas públicas de educação profissional no Brasil.
As análises de Rummert (2008), Kuenzer (1998), entre outros pesquisadores do campo crítico da educação, contribuem para a compreensão da essência dessas políticas. As autoras
Direitos Humanos da Presidência da República; VII - Ministério Público do Trabalho; VIII - Fórum Nacional de