Um estudo conjunto da Consultoria de Orçamento do Senado Federal e do Tribunal de Contas da União discutiu a elaboração de anteprojeto de proposta legis-
lativa a fim de propor normas gerais de controle interno na Administração Pública brasileira.
O estudo analisa modelos de gestão de riscos e controle interno em alguns países que são referência na matéria – Canadá, Estados Unidos (NY), Chile, Para- guai, Colômbia, Peru e África do Sul – e como foi tratada a questão em cada ordenamento jurídico.
Um dos objetivos propostos para esta dissertação pretende avaliar especifica- mente o modelo de gestão de riscos e controle interno da África do Sul e do Brasil.
2.3.1 Regulação do controle interno na África do Sul
A Constituição sul-africana prevê a implantação e manutenção de controle in- terno na Administração Pública, que é regulamentada em várias legislações com cri- térios e responsabilidades, cujos princípios básicos de accountability são: “(...) con- formidade, economicidade, desempenho (eficiência e efetividade), publicidade, análi- se de risco, controles internos, responsabilização e monitoramento”.
A Lei de Finanças Municipal (Municipal Finance Management Act.), por exem- plo, rege que os municípios devem possuir um departamento de auditoria, que deve: (a) preparar um plano de auditoria baseado em risco e um programa de au- ditoria interna para cada ano fiscal;
(b) assessorar o secretário de finanças do município e reportar ao comitê de auditoria sobre a implementação do plano de auditoria interna e sobre ques- tões relacionadas a:
(I) auditoria interna; (II) controles internos;
(III) procedimentos e práticas contábeis; (IV) risco e gerenciamento de riscos; (V) gerenciamento de desempenho; (VI) controle de perdas;
(VII) conformidade com esta lei, a lei anual de Repasse de Re- ceitas e qualquer outra legislação aplicável; e
(VIII) desempenhar quaisquer outras funções que lhe forem atribuídas pelo secretário de finanças municipal.
2.3.2 Regulação do controle interno no Brasil
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/1988) dis- pôs no art. 31, 70 e 74 sobre os sistemas de controle interno no setor público. Algu- ma confusão se estabeleceu em relação à terminologia corrente sobre o assunto, porque estão tipificadas as finalidades e as características orgânicas do sistema de controle interno, mas não há definições.
O Conselho Federal de Contabilidade editou a Resolução CFC nº 1.135 (CFC, 2008) aprovando a NBC T 16.8, que se restringe ao controle interno como mitigador de riscos para dar efetividade às informações da contabilidade.
O Manual de Controle Interno. Um guia para implementação e
operacionalização de unidades de controle interno governamentais, do Sistema
de Controle Interno do Poder Executivo Federal, autorizado pela Instrução Normativa Nº 01 (CGU, 2001), da Secretaria Federal de Controle Interno (SFC), lembra que um dos fundamentos do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal é a avaliação e na Seção VIII trata das normas relativas aos controles internos administrativos (SFC, 2001, p. 67):
2. Controle interno administrativo é o conjunto de atividades, planos, rotinas, métodos e procedimentos interligados, estabelecidos com vistas a assegu- rar que os objetivos das unidades e entidades da Administração Pública se- jam alcançados, de forma confiável e concreta, evidenciando eventuais des- vios ao longo da gestão, até a consecução dos objetivos fixados pelo Poder Público.
Em relação a fraquezas, vulnerabilidades e riscos, o Manual orienta a fazer um quadro de situações críticas (efetivas ou potenciais) que devem ser auditadas ou fiscalizadas (SFC, 2001, p. 23):
Trata-se da composição dos elementos referenciais de vulnerabilidade, das fraquezas, dos pontos de controle com riscos latentes, das trilhas de audito- ria ou fiscalização. Deve-se levar em consideração o valor relativo de cada situação indesejada. A criticidade, é ainda, a condição imprópria, por ilegali- dade, por ineficácia ou por ineficiência, de uma situação gestional. Expressa a não-aderência normativa e os riscos potenciais a que estão sujeitos os recursos utilizados. Representa o perfil organizado, por área, dos pontos fracos de uma organização.
O Manual aconselha a criação e operacionalização de departamentos de con- trole interno governamental, devendo abarcar a esfera federal, estadual e municipal, destacando pontos tidos como relevantes nas atividades de responsabilização de cada esfera.
O TCU (2004, p. 20) preceitua:
Controles Internos – Conjunto de atividades, planos, métodos e procedimentos interligados utilizados com vistas a assegurar que os objetivos dos órgãos e entidades da Administração Pública sejam alcançados, de forma confiável e concreta, evidenciando eventuais desvios ao longo da gestão, até a consecução dos objetivos fixados pelo Poder Público.
Não há, no entanto, definição para sistema de controle interno, mas de ativi- dades ou procedimentos de controle. A SFC (2001, p. 67) defende que “(...) quanto maior for a adequação dos controles internos administrativos menor será a vulnera- bilidade aos riscos inerentes à gestão propriamente dita”. E acrescenta que os con- troles internos administrativos em uma entidade devem:
I. prioritariamente, ter caráter preventivo;
II. permanentemente, estar voltados para a correção de eventuais desvios em relação aos parâmetros estabelecidos;
III. prevalecer como instrumentos auxiliares de gestão; e
IV. estar direcionados para o atendimento a todos os níveis hierárquicos da administração.
Apesar do detalhamento e abrangência do Manual da SFC, é necessário afi- nar conceitos e abordagens com as normas-referências adotadas atualmente no mundo todo. Exceção feita ao Banco Central (Bacen), à Comissão de Valores Mobi- liários (CVM) e à Superintendência de Seguros Privados (Susep), que estão em ade- quada sintonia com as referências internacionais.
Na abertura do Seminário Turismo e Hospitalidade, realizado em 03/06/2014 cuja pauta era o Compromisso Nacional para Aperfeiçoar as Condições de Trabalho na Copa do Mundo da Fifa Brasil 2014, o ministro Gilberto Carvalho, da Secretaria- Geral da Presidência da República, falou para empresários e representantes de tra- balhadores propondo que “Que a gente faça da Copa um pretexto para um grande
A representante da Organização Internacional do Trabalho (OIT), Laís Abra- mo, lembrou dos riscos de um megaevento como a Copa de 2014, que incluem a precarização do trabalho, jornadas de trabalho excessivas e trabalho escravo. A pro- posta era buscar eliminar os riscos e ampliar as oportunidades, sem esquecer do respeito aos direitos humanos e ao trabalho decente (BRASIL, 2014c).
Essa participação da representante da OIT faz pensar na extensão dos riscos e na impossibilidade de incluir tantos e diversificados aspectos que envolvem risco numa dissertação como esta. Além do fato de não se ter acesso aos profissionais encarregados de examinar “(...) a governança pública e a governabilidade da organi- zação, incluindo aspectos relativos à transparência, eqüidade, prestação de contas e responsabilidade corporativa” (GESPÚBLICA, 2009), entre centenas de outros as- pectos que envolvem um megaevento – sem contar com o fato de que em muitos casos as informações são sigilosas por razões óbvias e por outras nem tanto assim.
Isso obriga a trabalhar com os dados públicos a analisar as ações do controle interno e dos riscos a partir dos resultados finais.
3 O RISCO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA
Neste capítulo discutem-se avaliações, a partir de modelos, realizadas na Ad- ministração Pública por órgãos públicos como o TCU e uma avaliação com base no
Instrumento para avaliação da gestão pública (ciclo 2008/2009) do GesPública.