OS MODELOS RACIONAIS BUROCRÁTICOS

A compreensão e interpretação das organizações e, nomeadamente, das organizações escolares foi durante várias décadas sujeita a análises que tinham como base modelos que a perspetivavam com base no pressuposto de que os objetivos organizacionais eram consensuais e os processos e as tecnologias claros e estáveis.

A racionalidade na tomada de decisões, baseada na adoção de procedimentos que traduzem a escolha da alternativa que melhor responde aos objetivos e interesses da organização, articula a solução ótima entre meios e fins.

Estes modelos têm por base as grandes linhas concetuais das organizações que Taylor (1982) e Weber (1978), no início do século XX, apresentaram para as definir, tradicionalmente designadas por mecanicistas e burocráticas e que, de certo modo, representam modelos oficiais da realidade social.

Em conformidade com os conceitos de Taylor, o modelo de organização mecanicista tem por base a racionalidade de processos em cadeia e uma organização do trabalho assente na divisão das tarefas e em rotinas de produção eficiente, caraterística das organizações “científicas” por ele apresentadas.

Este autor defende um tipo de gestão “científica” do trabalho, baseada nos princípios do positivismo, tendo por princípio que “o seu principal objetivo deve ser o de assegurar o máximo de prosperidade ao patrão e, ao mesmo tempo, o máximo de prosperidade ao empregado” (1982, p.29).

Assim, as teorizações apresentadas pelo autor nos Princípios de Administração Científica, identificados como “administração de tarefas” tem por base a racionalidade de processos na cadeia e a organização do trabalho apresentada de acordo com:

i) a hierarquização das tarefas; a administração pensa, define, planeia e manda; o trabalhador executa;

ii) a seleção criteriosa de trabalhadores para cada tarefa;

iii) o treino para desempenho de tarefas e consequente mecanização, rapidez e eficiência; iv) o controlo em função dos objetivos fixados pelo topo;

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Em convergência com esta base de desenvolvimento organizacional, Weber (1978) integra nos princípios de gestão “científica” uma outra teoria organizacional mais complexa, caracterizada conforme o sentido de autoridade dominante nas organizações, desenvolvendo e teorizando globalmente relações, comportamentos e processos numa base de “racionalidade” e “eficiência” e considerando-os como construções sociais.

Na perspetiva de Morgan (1996), Weber analisou e observou as semelhanças entre a mecanização industrial e a forma burocrática das organizações caracterizadas como tipos de organizações que, através da precisão, do formalismo, das regras e regulamentos, da divisão das tarefas, da supervisão hierárquica e da perseguição da eficiência e racionalidade, também podem ser perspetivadas como instrumentos de dominação. As preocupações com os aspetos da vida dos atores potenciada pelos aspetos enunciados do desenvolvimento organizacional e as consequências ao nível da ação intencional e da criatividade individual, e de outras formas de participação, autonomia e democratização das instituições foram também aspetos sobre os quais este teórico se interessou e que abordou (ibid., pp.26-27).

Na literatura da Administração Educacional as organizações baseadas nas teorias de Weber são, tradicionalmente, denominadas burocracias, tal como ele as definiu.

As organizações burocráticas, conforme Weber (1978) as carateriza, assentam na reprodução de normas e orientações, adotadas ou impostas de cima para baixo, numa estrutura organizacional centralizada e hierarquizada que previsivelmente funciona segundo os normativos e, portanto, como é esperado.

Assim, Weber reconhece o carácter racional, burocrático, normativo e formal das organizações. Ao afirmar que o “processo administrativo é a busca racional dos interesses – especificados nas ordenações da associação – dentro dos limites estabelecidos pelos preceitos legais e segundo princípios suscetíveis de formulação geral” (1978. p.16), aceite organizacionalmente, traduz uma clara hegemonia e dominação da administração. Por outro lado, ao defender que “a fonte principal da superioridade da administração burocrática reside no papel do conhecimento técnico” (ibid., p.27), traduz uma hierarquização formal-legal da organização. Nesta mesma perspetiva, considera que “o tipo mais puro de exercício da autoridade legal é aquele que emprega um quadro administrativo burocrático” (ibid., p.19); em conformidade com o tipo monocrático de burocracia, e que a organização “é capaz, numa perspetiva puramente técnica, de atingir o mais alto grau de eficiência, e, neste sentido, é, formalmente, o mais racional e conhecido meio de exercer dominação sobre os seres humanos” (ibid., p.24).

Do Projeto Educativo da Escola ao Projeto de Intervenção do Diretor: (Inter)dependências 91 O modelo burocrático de Weber reconhece a burocracia como uma construção ideal na procura de eficácia e numa lógica de otimização.

Como diz Clegg, ao falar da burocracia de Weber, “a presença de um líder e de um corpo administrativo, constituía a característica definidora da organização” burocrática. O tipo de dominação existente na relação social, mentora da atividade organizacional, em conjunção com a racionalidade formal, expressa pela relação entre meios e fins incontornáveis, são caraterísticas que fazem da burocracia um modelo organizacional que Weber acreditava conferir-lhe “superioridade técnica inigualável” sendo “um instrumento ou uma ferramenta” sem oposição na via produtiva (1998, pp.39-43).

Segundo Weber, citado por Clegg “A principal razão do avanço da organização burocrática foi sempre a sua superioridade exclusivamente técnica, sobre qualquer outra forma de organização” (ibid.).

O líder, como defensor dos valores e fins da organização burocrática,

Para exercer o seu poder na prossecução desses valores supremos, […] tem de socorrer-se de um corpo administrativo de confiança como instrumento de autoridade. […] Enquanto os membros dessa burocracia têm de se afirmar pela atuação imparcial, a liderança política consagra-se na competição pelos votos durante as eleições, e em atuações heroicas ao longo da legislatura. Destas atuações, resultam os fins últimos e as políticas mais amplas que o burocrata tem de servir na definição dos meios calculáveis para a consecução dos fins politicamente sancionados. Assim, em termos ideais, a organização burocrática, na sua totalidade, é um mero instrumento nas mãos dos líderes políticos (ibid.).

A organização, olhada à luz destes modelos teóricos, é uma organização legalista, atuando dentro dos limites fixados pela lei, impessoal, indiferente às realidades do contexto social, padronizada por uma hierarquia de autoridade e poder de cima para baixo, portanto subordinada, e em que as ações se processam em obediência a regras e regulamentos escritos e aceites por todos os membros.

Dos modelos de análise inspirados na burocracia weberiana, uns acentuam mais “a eficiência e a inevitabilidade da burocracia”, outros destacam “as disfunções e as necessidades de ultrapassar o próprio modelo”, mas a todos importam os objetivos organizacionais, a racionalidade e os processos de tomada de decisão (Lima, 1998, pp.71-72).

Ainda como diz o mesmo autor, “o modelo burocrático, quando aplicado ao estudo das escolas, acentua a importância das normas abstratas e das estratégias formais, os processos de planeamento, e a tomada de decisões, a consistência dos objetivos e das tecnologias, a estabilidade, o consenso e o carácter preditivo das ações organizacionais” (ibid., p.73).

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As organizações pensadas à luz destes princípios são por Morgan (1996) associadas à imagem de máquinas ao desenvolverem uma atividade “com a precisão de um relógio” (p. 22) que funcionam “de maneira rotinizada, eficiente, confiável e previsível” (p.24). Por outro lado, diz-nos este investigador que estas organizações estruturadas “como se fossem máquinas são comummente chamadas burocracias (ibid.).

Como consequência da revolução industrial que levou “os donos das fábricas e os seus engenheiros” a considerarem que “a operação eficiente das suas novas máquinas, […], requeria grandes mudanças no planeamento e controlo do trabalho” nas empresas, a gestão eficiente passa pela divisão do trabalho planeado em cadeia de rotinas, posteriormente traduzidas em teorias de gestão e administração eficientes (ibid., p.25).

O foco da análise, segundo esta metáfora, baseia-se nos princípios da administração clássica consubstanciados na ideia de que a administração passa por processos de planeamento, organização, direção, coordenação e controlo, no pressuposto de que as organizações são sistemas racionais que operam de maneira eficiente e em que se verifica a subordinação do indivíduo ao interesse geral. Então, toda a administração organizacional se reduz a um problema técnico.

Comprovadamente estas teorias têm-se confrontado empiricamente com realidades em que as máquinas funcionam menos bem. Os ambientes são instáveis, os interesses são divergentes e os indivíduos não se comportam sempre conforme a precisão planeada.

As limitações no funcionamento das organizações segundo estas perspetivas mecanicistas e burocráticas decorre das dificuldades de adaptação a mudanças necessárias, quando confrontadas com o imprevisto e com a falta de cooperação dos atores que, ou não se identificam com os objetivos definidos pelas chefias e se demitem das iniciativas necessárias, ou não dispõem de poder de decisão na estrutura hierárquica que lhes permita intervir.

Numa proximidade com o que temos vindo a expor, os modelos formais de Bush aplicados às organizações educativas são perspetivados na centralidade dos objetivos, estrutura, ambiente e liderança. Considera este autor, que estes modelos “assume that organizations are hierarchical systems in which managers use rational means to pursue agree goals. Heads possess authority legitimized by their formal positions within the organization and are accountable to sponsoring bodies for the activities of their institutions” (2003, p.37).

Assim, segundo Bush, estes modelos tem as seguintes caraterísticas principais:

 Consideram as organizações como sistemas onde os atores estão institucionalmente relacionados uns com os outros e com a própria instituição.

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 A organização está oficialmente estruturada, representada pelo seu organigrama onde estão previstas as relações formais entre os seus membros.

 As estruturas estão hierarquizadas. Os atores respondem pela sua atividade perante o chefe do departamento, que por sua vez é controlado pelo diretor da instituição, e este é responsável perante alguém acima dele na estrutura. A hierarquização serve como meio de controlo estruturado de cima para baixo.

 As organizações escolares estão comprometidas com os fins oficiais para a obtenção das metas definidas que todos os membros perseguem. As metas são os principais objetivos gerais das lideranças, traduzindo a sua visão de futuro.

 As decisões da liderança são resultado de processos racionais em que todas as opções são consideradas e avaliadas por forma a que se opte pela alternativa que melhor responda aos objetivos da organização.

 A autoridade dos líderes é resultado da sua posição oficial dentro da organização, e cessa quando esta termina.

 A prestação de contas é altamente valorizada nestes modelos. Seja junto da administração central seja junto da direção da escola, que na situação atual se traduz no conselho geral. A prestação de contas está na ordem do dia nas nossas escolas (ibid., pp.37-38).

Nesta linha de pensamento o mesmo autor considera que existem cinco variantes dos modelos formais: modelos estruturais, modelos de sistema, modelos burocráticos, modelos racionais e modelos hierárquicos. Esta divisão baseia-se no facto de se enfatizar principalmente um ou outro aspeto; no entanto, as características centrais enunciadas verificam-se na maior parte destas teorias embora, cada uma enfatizando mais um ou outro aspeto.

Na linha de pensamento que temos estado a desenvolver e, também em consonância com Bush, diremos que o modelo burocrático é o mais importante no contexto deste desenvolvimento.

Este modelo está profundamente ligado às teorizações de Weber e é sustentado por um conjunto de pressupostos baseados na hierarquização da estrutura de autoridade, na definição clara de objetivosdefinidos pela sua direção, numa rigorosa divisão do trabalho, na existência de regras e regulamentos claros e aceites pela comunidade, na independência e impessoalidade de relações entre líderes, atores e utentes e no recrutamento e promoção baseados no mérito.

A complexidade das organizações educativas é traduzida por Bush do seguinte modo:

Schools and colleges have many bureaucratic features, including a hierarchical structure with the headteacher or principal at the apex. Teachers specialise on the basis of expertise in

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seccondary schools and colleges and, increasingly, in primary schools also. There are many rules for pupils and staff, whose working lives are largely dictatid by `the tyranny of timetable`. Heads and senior staff are accountable to the governing body and external stakeholders for the activities of the school or college. Partly for these reasons, bureaucratic theories pervade much of the literature on educational management (2003, p.45).

Isto, por si só, justifica que este modelo de análise das organizações seja frequentemente reclamado na compreensão e interpretação das realidades escolares concretas socialmente construídas por uma grande multiplicidade de atores.

A liderança à luz destes modelos é essencialmente “administrativa”. O mesmo autor considera que,

Managerial leadership assumes that the focus of leaders ought to be on functions, tasks and behaviours and that if these functions are carried out competently the work of others in the organisation will be facilitated. Most approaches to managerial leadership also assume that the behaviour of organizational members is largely rational. Authority and influence are allocated to formal positions in proportion to the status of those positions in the organizationalhierarchy (Bush, 2003, p.54).

Isto significa que a liderança baseada na gestão se concentra no sucesso das atividades, numa perspetiva de eficiente desenvolvimento do futuro da escola.

No contexto da administração escolar, a influência destas perspetivas racionais e burocráticas na organização da ação educativa escolar pedagógica verifica-se, segundo Martin-Moreno (1989), citado por Costa (1996, p. 33), e tendo por base os princípios da teoria da administração científica, verifica-se através: “i) da uniformidade curricular; ii) das metodologias dirigidas para o ensino coletivo; iii) dos agrupamentos rígidos de alunos; iv) do posicionamento insular dos professores; v) da escassez de recursos materiais; vi) da uniformidade na organização dos espaços educativos; vii) da uniformidade de horários; viii) da avaliação descontínua; ix) da disciplina formal; x) da direção unipessoal; xi) da insuficiente relação com a comunidade”.

Por outro lado, na senda de Costa, e numa perspetiva mais burocrática de escola, mencionamos alguns dos indicadores mais significativos que a caraterizam: a centralização das decisões nos órgãos de cúpula do ministério da educação; a regulamentação pormenorizada de todas as atividades a partir de uma rigorosa e compartimentada divisão do trabalho; a previsibilidade de funcionamento com base numa planificação minuciosa da organização; a formalização, hierarquização e centralização da estrutura organizacional dos estabelecimentos de ensino (modelo piramidal); a obsessão pelos documentos escritos; a atuação rotineira com base no cumprimento de normas escritas e estáveis; a uniformidade e impessoalidade nas relações humanas; a

Do Projeto Educativo da Escola ao Projeto de Intervenção do Diretor: (Inter)dependências 95 pedagogia uniforme: a mesma organização pedagógica, os mesmos conteúdos disciplinares, as mesmas metodologias para todas as situações; a conceção burocrática da função docente (1996, p.39).

As organizações escolares estruturadas segundo estas ideologias organizacionais e administrativas têm expressão analítico-interpretativa por via dos modos em que se realiza a ação.

Como afirma Lima, relativamente a estas teorias,

a sua influência pode ocorrer ou não, pode encontrar-se expressa, ou mesmo ser assumida abertamente como forma de clarificação ou legitimação de modelos organizacionais de escola em termos de orientação e ação, ou pode encontrar-se apenas implícita, ou oculta, podendo ser desocultada e reconhecida através da análise (2001, p. 97).

Verifica-se a mesma influência nas políticas educativas mais gerais expressa em,

certas perspetivas em torno das “escolas eficazes”, bem como a defesa da “gestão centrada na escola” e de uma autonomia definida em termos técnico-gestionários, a obsessão avaliativa e da qualidade, […], representam, entre outros, elementos integráveis no que venho designando por educação contábil, uma definição objetiva e consensual dos objetivos, o predomínio das dimensões mensuráveis e comparativas, a perseguição da eficácia e da eficiência (Lima, 2001, pp.101-102).

Por outro lado, tendo ainda em conta Costa, “parece ser opinião comum que a administração do sistema educativo português tem assumido marcas óbvias deste modelo organizacional”, ou seja, do modelo burocrático, embora também se afirme que, no que diz “respeito ao funcionamento das organizações escolares concretas, […] parecem, no entanto, não se sujeitar completamente aos ditames da racionalidade burocrática” (1996, p.52).

Os estudos empíricos foram demonstrando que os pressupostos enunciados por Weber na sua teoria da burocracia, bem como as teorias desenvolvidas nos mesmos ou em análogos pressupostos, não se verificavam com a coerência que a teoria pressupunha. Como nos diz Clegg “A racionalidade e a burocratização não formam um pacote sistemático coerente. Ao invés, constituem um conjunto de tendências passíveis de acentuação em vários moldes” (1998, p.55).

Esta constatação levou muitos investigadores a considerar, que, no seu ambiente, as organizações sofrem pressões dos mercados e das próprias estruturas organizacionais que afetam a sua eficiência, numa vertente de ideias em convergência com as da modernidade, mas continuando a ignorar aspetos essenciais da análise organizacional como a ecologia, as instituições e o poder.

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As limitações dos modelos formais na análise das organizações foram também por Bush apreciadas. Como modelos normativos, apresentam e impõem regras sobre como os atores se devem comportar. As escolas são consideradas como organizações onde alcançar estabilidade e metas organizacionais por meios racionais é objetivo estabelecido pelo líder oficial (2003, p.55).

Assim, existem cinco debilidades nestes modelos formais.

Por um lado, caraterizar organizações escolares sob o ponto de vista dos objetivos, pela pouca relevância que assumem em confronto com a diversidade de objetivos e interesses e recursos dos atores e pelo facto de serem definidos ministerialmente ou pelos líderes da organização, é irrealista atribuir-lhes um papel central na organização, também decorrente do distanciamento ou desconhecimento dos atores.

Em segundo lugar, considerar processos de decisão racionais nas escolas, onde os principais decisores - os professores -, influenciados pela sua natureza humana, tomam, muitas vezes, decisões menos racionais, parece pouco razoável.

Sendo as organizações formais entendidas como aquelas que menos importância atribuem às contribuições individuais para o seu desenvolvimento, não considerando as experiências e qualidades pessoais dos atores, apesar de as suas atitudes contribuírem para o retrato da organização, parece resultar daqui um empobrecimento da sua imagem.

A atenção exclusiva na estrutura formal não contribui para a perceção das tensões e conflitos existentes entre os profissionais e as hierarquias. Nomeadamente, nas organizações educativas, os professores e outros profissionais especializados não vêm bem a interferência nas suas ações dos líderes escolares, apesar de estes serem responsáveis pela qualidade do ensino. Não ter em atenção estas situações na observação e análise é adquirir uma imagem menos precisa da organização.

Finalmente, nestes modelos parte-se do princípio de que as organizações são estáveis. Os indivíduos entram e saem nas organizações sem influenciar as estruturas. Este pressuposto é pouco aceitável na generalidade, na medida em que o contributo individual implícito ou explícito sempre fica marcado (ibid., pp.56-59).

Em conclusão, dir-se-á que a abordagem burocrática que referimos esquece a importância dos conflitos organizacionais, o problema da indefinição ou desconhecimento dos objetivos, as estruturas informais, as dificuldades que surgem em função de tecnologias ambíguas, ou seja, “um universo não oficial, muitas vezes construído à margem de leis e regulamentos, que o modelo burocrático não comtempla” (Lima, 1998, p.76).

Do Projeto Educativo da Escola ao Projeto de Intervenção do Diretor: (Inter)dependências 97 Por outro lado, há que considerar que as organizações são construções sociais onde as interações subjetivas, individuais e grupais se desenvolvem e onde as ações humanas constroem e reproduzem a estrutura social.

Sendo o modelo burocrático um modelo muito usado na análise organizacional, o lado invisível e informal das dinâmicas escolares escapam ao olhar analítico por via deste modelo, como salientam