O Abandono da Finalidade Restrita à Ordem Pública

Como visto, é muito comum observar na doutrina confusões entre a finalidade e o objeto do poder de polícia. Parece-nos mais consentâneo, como já nos manifestamos, que a ordem pública seja considerada como sua finalidade.

Com efeito, muitos autores consideram a ordem pública como o maior objetivo do poder de polícia, mormente os mais clássicos. Contudo, grandes ponderações foram (e ainda são) realizadas no sentido de seu abandono, em substituição pela finalidade de assegurar o interesse público.

Em magistral dissertação acerca do poder de polícia administrativa, Germana de Oliveira Moraes traça uma análise detalhada dos maiores expoentes doutrinários estrangeiros, cujas reflexões acabaram por influenciar o pensamento brasileiro sobre o poder de polícia.

No aludido estudo, a autora aponta que na doutrina francesa clássica, o manifesto objetivo do poder de polícia é o de manutenção da ordem pública, esta entendida como o que a legislação tem em conta como tranqüilidade, segurança e salubridade. Assim, A. Laubadére resume que sua finalidade é a de “assegurar a tranqüilidade (ausência de risco de desordem), a segurança (ausência de riscos de acidentes) ou a salubridade pública (ausência de risco de epidemias)” 111_.

Com a mesma tríplice noção de ordem pública (tranqüilidade, segurança e salubridade), a autora aponta Maurice Hauriou e R. Rolland.

Com concepções diversas daquela doutrina francesa mais clássica, destaca Georges Vedel (para quem a polícia reparte-se em geral, destinada à tranqüilidade, segurança e salubridade; e especial, destinada às demais atividades com exclusão das gerais) e Jean Rivero (o qual não demarca as áreas de intervenção estatal).

111 _{MORAES, Germana de Oliveira. O poder de polícia administrativa. Dissertação (Mestrado em}

Ainda com base no valioso estudo de Germana de Oliveira Moraes, podem-se identificar dois posicionamentos que muito divergem do objetivo de manutenção da ordem pública desenvolvido na França.

O primeiro decorre da jurisprudência norte-americana, criadora de uma concepção ampla de poder de polícia, de modo a envolver o Legislativo e a possuir ampla finalidade. Importa reproduzir as palavras do Juiz Cooley:

A polícia de um Estado, em seu sentido amplo, compreende o sistema de regulação interior, pelo qual o Estado busca não somente preservar a ordem pública e prevenir as ofensas contra o Estado, mas também estabelecer para a vida de relação dos cidadãos, aquelas regras de boas maneiras e de boa vizinhança que se supõem suficientes para prevenir um conflito de direitos e para assegurar a cada um o gozo ininterrupto de seu próprio (direito), hasta do que é [sic] razoavelmente compatível com igual gozo dos direitos dos demais.112

No mesmo sentido de amplitude, Willoughby afirma que “na doutrina norte-americana os fins da polícia são não apenas aqueles que tendem a proteger a segurança, a saúde e a moralidade pública, mas também os que perseguem a conveniência e a prosperidade geral” 113.

Como observa Bielsa, o “police power” norte-americano tem uma extensão considerável “[...] compreendendo também normas protetoras da condição econômica e social dos indivíduos, esse poder visa o fomento do bem-estar geral e a regulação de sua vida econômica.”114

Ainda no âmbito de sua retromencionada obra, Germana de Oliveira Moraes aponta a doutrina desenvolvida por Augustín Gordillo como exemplo que diverge da vinculação da finalidade do poder de polícia à ordem pública.

Segundo a autora, Gordillo afirma que a concepção clássica do poder de polícia, com a “finalidade de salvaguardar a segurança, salubridade e moralidade pública [...] estaria superada pela multiplicação de bens jurídicos que o Estado protege através de limitações e restrições de direitos individuais.”115

Gordillo, então, acrescenta à “segurança, salubridade e moralidade públicas, a tranqüilidade, a confiança, a economia, a estética e o decoro públicos e a

112 _{Apud. MORAES, Germana de Oliveira. Op. cit., p. 26.} 113 _{Apud. MORAES, Germana de Oliveira. Op. cit., p. 26.} 114 _{Apud. MORAES, Germana de Oliveira. Op. cit., p. 26.} 115

seguridade social, elastecendo o objeto do conceito tradicional de poder de polícia.”116

Luis Manuel Fonseca Pires igualmente cita as ponderações de Augustín Gordillo:

‘[...] é impróprio o conceito de ordem pública para determinar a polícia, enquanto atividade administrativa de limitação e controle dos administrados’ uma vez que corresponde a uma concepção liberal de Estado, é, por isto, categórico ‘[...] a ordem pública é um conceito metajurídico incapaz de servir para caracterizar a instituição e seja qual for o conceito de ordem pública que se adote e ainda que se considere que se tem havido modificações fundamentais e sua fisionomia’.117

Acorde Luis Manuel Fonseca Pires, interpretando Gordillo:

a constituição das limitações administrativas aos temas segurança, salubridade e moralidade públicas associa-se ao Estado Liberal no qual a ação estatal devia ser tão somente negativa, isto é, estabelecer proibições e restrições, mas nunca obrigações positivas e [Gordillo] pondera que atualmente os bens jurídicos relacionados com as limitações administrativas multiplicaram-se porque os fins

do Estado contemporâneo também multiplicaram-se.118 _(grifo

nosso)

Maria Sylvia Zanella Di Pietro, em esclarecedora retrospectiva histórica, observa que no Estado de Direito Liberal, a regra era o livre exercício dos direitos individuais. A atuação estatal era a exceção, só podendo limitar o exercício dos direitos individuais para assegurar a ordem pública.

A ilustre doutrinadora lembra que a passagem do Estado Liberal para o Intervencionista trouxe a ampliação do poder de polícia. Assim:

[...] o próprio conceito de ordem pública, antes concernente apenas à segurança, passou a abranger a ordem econômica e social, com medidas relativas às relações de emprego, ao mercado dos produtos de primeira necessidade, ao exercício das profissões, às comunicações, aos espetáculos públicos, ao meio ambiente, ao patrimônio histórico e artístico nacional, à saúde e tantas outras;”119

(grifos do original)

Com o mesmo entendimento, Germana de Oliveira Moraes salienta que a ampliação dos fins do Estado trouxe uma inegável dilação da esfera de agir da Polícia Administrativa. “Todavia, o aparecimento dessas dimensões contemporâneas

116 _{Idem. Ibidem, p. 36.}

117 _{PIRES, Luiz Manuel Fonseca. Op. cit., p. 275.} 118 _{PIRES, Luiz Manuel Fonseca. Ibidem, p.274.} 119 _{DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Op. cit., p. 110.}

do Poder de Polícia não afetaram sua substância, consistente no condicionamento do exercício dos direitos individuais.” 120

Neste passo, vale lembrar que o já mencionado artigo 78 do nosso Código Tributário Nacional, expressamente divide o interesse público em várias partes. Dessa forma, infere-se que o Estado brasileiro utiliza seu poder de polícia em diferentes campos de atuação, logo, não restrito apenas à ordem pública. Novamente transcrevendo seu caput:

Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração

pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou a abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.121 _{(grifo nosso)}

Di Pietro esclarece que “pelo conceito moderno, adotado no direito brasileiro, o poder de polícia é a atividade do Estado consistente em limitar o exercício dos direitos individuais em benefício do interesse público.” 122

Resume-se, então, o que aqui se pretendeu concluir por meio de um breve apanhado histórico: a finalidade de manter a ordem pública é resquício do Estado Liberal absenteísta. Modernamente, no Estado de Direito Democrático, a finalidade do poder de polícia não é outra senão a proteção do interesse público, nos múltiplos setores em que este esteja presente, demandando a disciplina normativa.