DE JUNHO DE 2002, E AS ALTERAÇÕES NO REGIME DOS PRECATÓRIOS
Finalmente, alterando, novamente o dispositivo constitucional rela- tivo ao pagamento dos precatórios, foi promulgada a Emenda Consti- tucional n. 37, de 12 de junho de 200278 (“Altera os arts. 100 e 156 da
Constituição Federal e acrescenta os arts. 84, 85, 86, 87 e 88 ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias”), com o seguinte teor, no que interessa:
Art. 1º. O art. 100 da Constituição Federal passa a vigorar acres- cido do seguinte § 4º, renumerando-se os subseqüentes: “Art. 100. (...)
7 8 DOU de 13.6.2002.
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CAPÍTULO 3
(...)
§ 4º São vedados a expedição de precatório complementar ou suplementar de valor pago, bem como fracionamento, reparti- ção ou quebra do valor da execução, a fim de que seu pagamen- to não se faça, em parte, na forma estabelecida no § 3º deste artigo e, em parte, mediante expedição de precatório”. (NR) (...)
Art. 3º. O Ato das Disposições Constitucionais Transitórias pas- sa a vigorar acrescido dos seguintes arts. 84, 85, 86, 87 e 88: (...)
Art. 86. Serão pagos conforme disposto no art. 100 da Consti- tuição Federal, não se lhes aplicando a regra de parcelamento estabelecida no caput do art. 78 deste Ato das Disposições Cons- titucionais Transitórias, os débitos da Fazenda Federal, Estadual, Distrital ou Municipal oriundos de sentenças transitadas em jul- gado, que preencham, cumulativamente, as seguintes condições: I – ter sido objeto de emissão de precatórios judiciários; II – ter sido definidos como de pequeno valor pela lei de que trata o § 3º do art. 100 da Constituição Federal ou pelo art. 87 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias;
III – estar, total ou parcialmente, pendentes de pagamento na data da publicação desta Emenda Constitucional.
§ 1º Os débitos a que se refere o caput deste artigo, ou os respec- tivos saldos, serão pagos na ordem cronológica de apresentação dos respectivos precatórios, com precedência sobre os de maior valor.
§ 2º Os débitos a que se refere o caput deste artigo, se ainda não tiverem sido objeto de pagamento parcial, nos termos do art. 78 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, po- derão ser pagos em duas parcelas anuais, se assim dispuser a lei. § 3º Observada a ordem cronológica de sua apresentação, os débitos de natureza alimentícia previstos neste artigo terão pre- cedência para pagamento sobre todos os demais.
Art. 87. Para efeito do que dispõem o § 3º do art. 100 da Consti- tuição Federal e o art. 78 deste Ato das Disposições Constitucio- nais Transitórias serão considerados de pequeno valor, até que se dê a publicação oficial das respectivas leis definidoras pelos entes
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da Federação, observado o disposto no § 4º do art. 100 da Cons- tituição Federal, os débitos ou obrigações consignados em precatório judiciário, que tenham valor igual ou inferior a: I – quarenta salários-mínimos, perante a Fazenda dos Estados e do Distrito Federal;
II – trinta salários-mínimos, perante a Fazenda dos Municípios. Parágrafo único. Se o valor da execução ultrapassar o estabelecido neste artigo, o pagamento far-se-á, sempre, por meio de precatório, sendo facultada à parte exeqüente a renúncia ao crédito do valor excedente, para que possa optar pelo pagamento do saldo sem o precatório, da forma prevista no § 3º do art. 100.
(...).
A nova emenda, no tocante ao novo § 4º do art. 100, teve dois obje- tivos: a) impedir a transformação do precatório em “pensão vitalícia”, o que se dava por meio dos inúmeros precatórios complementares que eram expedidos devido ao pagamento sem correção; b) impedir o fracionamento do precatório, para que o montante equivalente ao “pe- queno valor” fosse pago de uma vez, e o restante, por meio de precatório. A proibição de expedição de precatório complementar seria total-
mente desnecessária se a Constituição fosse cumprida.79 De fato, se o
comando constitucional (art. 100, § 1º, com a redação dada pela EC n. 30, de 2000) determina que o precatório seja pago em valor atualiza- do, não há necessidade – nem possibilidade – de se expedir precatório complementar. Assim, a interpretação necessária é a de que precatórios complementares não serão expedidos porque não poderá haver paga- mento “a menor”. Lembramos que a complementação dos precatórios se dava em virtude de jurisprudência, assentada sobre outro texto cons- titucional, que autorizava o pagamento em valores nominais ou que determinava a atualização em 1º de julho, para pagamento até o final do exercício seguinte. Diante do novo texto, no entanto, tal iniqüidade teria sido sanada.
Com relação à proibição de fracionamento, o dispositivo traz políti- ca legislativa lamentável, impedindo que credores de precatórios de “pequenos valores”, mas de valor superior ao definido em lei como de “pequeno valor”, fracionem seus precatórios, recebendo fora do par- 7 9 Cf. voto do Min. Carlos Velloso no RE 298.616-SP, j. 31/10/02, DJ 3.10.03, p. 10.
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CAPÍTULO 3
celamento “em até dez anos”. De lege ferenda, o ideal seria que os cre- dores pudessem fracionar seus créditos recebendo, à vista, o “pequeno valor”, e o restante em parcelas anuais.
O art. 86, acrescentado ao ADCT, tem a virtude de determinar o pagamento, de uma vez, dos precatórios que haviam sido parcelados, mas que foram definidos em lei como de “pequeno valor”, observados os requisitos ali enumerados.
Por sua vez, o art. 87 definiu, provisoriamente, o que seria débito de “pequeno valor” para as Fazendas Estaduais e Municipais – para efei- to de exclusão destes valores do sistema geral dos precatórios –, facul- tando aos credores, ainda, a renúncia ao valor excedente, para que o recebimento se faça como se fosse de pequeno valor.
Feitas as considerações que entendemos necessárias à compreen- são do sistema de precatórios, bem como à da jurisprudência aplicá- vel às diversas hipóteses suscitadas, passamos à resposta aos quesi- tos elaborados.
R E S P O S T A S A O S Q U E S I T O S
1. Pode ser solicitada intervenção federal ou estadual para
exigir o pagamento dos precatórios?
A intervenção, federal ou estadual, é o remédio constitucionalmen- te previsto para o caso de descumprimento de decisões judiciais. O Supremo Tribunal Federal, no entanto, tem entendido, por maioria, que o descumprimento de decisão judicial que justifica a intervenção é apenas o descumprimento doloso.
Nesses termos, tendo em vista que os Estados e os Municípios ale- gam que não pagam os precatórios por absoluta impossibilidade finan- ceira, os pedidos de intervenção têm sido indeferidos pelo STF.
2. O que significa a expressão “segundo as possibilidades do
depósito”, constantes no art. 100, § 2º, da Constituição Federal de 1988?
A expressão “segundo as possibilidades do depósito” e outras asse- melhadas, utilizadas nas Constituições passadas, somente se justifica-
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vam até o advento da Constituição de 1967, cujo art. 112, § 1º, deter- minou “a inclusão, no orçamento das entidades de direito público, de verba necessária ao pagamento dos seus débitos constantes de precatórios judiciários, apresentados até 1º de julho”. Após essa exi- gência, cumprida a Constituição, “as forças do depósito” devem equi- valer ao montante a pagar, não havendo mais falar-se em pagamento “dentro das forças do depósito”.
3. Qual o prazo para a Fazenda exercer o direito de opção
pelo parcelamento?
Tendo em vista que o direito dado à Fazenda de parcelar os pagamen- tos devidos é potestativo, uma vez ultrapassado o prazo para o seu exer- cício, ocorre a sua decadência. As Fazendas, assim, deveriam ter inicia- do o pagamento das parcelas até 31 de dezembro de 2000, prazo após o qual, à ausência de qualquer pagamento, ocorreu a decadência do direi- to de parcelar, dando ao crédito decorrente de precatório não pago o “poder liberatório” de pagamento de tributos da entidade devedora.
4. Qual o significado do “poder liberatório do pagamento de
tributos da entidade devedora”, constante no § 2º do art. 78 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT?
O “poder liberatório” atribuído pela Constituição Federal aos precatórios não pagos significa que o credor desses precatórios poderá – sponte sua – utilizar o crédito para pagamento de tributos da entidade devedora do precatório, em mecanismo assemelhado à “compensa- ção”. Ressaltamos que, tendo poder liberatório de pagamento de tri- butos, como se dinheiro fosse, tem, também, poder de garantir execu- ções fiscais.
5. Há necessidade de observância da “ordem cronológica”
de apresentação dos precatórios para o exercício do direito ao “poder liberatório”?
A “ordem cronológica” determinada pela Constituição tem o esco- po de dar aos credores da Fazenda tratamento isonômico, impedido-a
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CAPÍTULO 3
de privilegiar alguns deles. No caso de utilização do “poder liberatório”, em que todos os credores podem compensar seus créditos, não há ofen- sa ao princípio da isonomia, sendo dispensada a observância da ordem cronológica para a “compensação”.
6. O dispositivo constitucional relativo ao “poder liberatório”
carece de regulamentação?
Como afirmamos anteriormente, o dispositivo é auto-aplicável, por conter todos os elementos necessários a sua concretização. As Fazen- das poderiam regulamentá-lo em seus aspectos formais, mas a inércia das Fazendas não pode ser óbice ao exercício do direito conferido pela Constituição.
É o nosso parecer, salvo juízo melhor e mais alto.
Belo Horizonte, fevereiro de 2005. José Otávio de Vianna Vaz
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DEBATES 139
CAPÍTULO 4
D
EBATES Coordenador Desembargador Nilson Reis Debatedores Procurador Carlos Bastide Horbach, Juiz Fernando Neto Botelho, Dr. Humberto Theodoro Júnior, Juiz Pedro Carlos Bitencourt Marcondes, Professor Vincenzo Demetrio FlorenzanoDesembargador Nilson Reis:
O tempo é muito escasso, vou fazer as perguntas, e são todas pro- vindas do auditório e, como diz o Professor Humberto Theodoro, “o tempo é implacável”.
“A Emenda Constitucional n. 30/2000 estabeleceu que a inadim- plência pelo Estado das parcelas de precatório gerariam poder libera- tório para a quitação de tributos. O Estado, entretanto, não vem aca- tando tal poder liberatório. Qual o instrumento processual apto ou hábil para assegurar o direito do contribuinte previsto no art. 78, § 2º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias?”
Essa pergunta é do Dr. João Cláudio Barbosa. Dr. Humberto Theodoro Júnior:
Tem que se resolver pela garantia de pleno acesso ao Poder Judiciá- rio, alguma medida, alguma ação, que seja compatível com a situação jurídica ou de documentos que dispõe. A ação ordinária seria a via ampla, dentro da qual isso poderia ser discutido.
Pode-se pensar também no mandado de segurança, se a clareza dos fatos, espelhada em documentos, produzir a figura do direito líquido e certo.
Enfim, acho que a ação pode ser montada pela “engenharia” do advogado sob uma forma cominatória, condenatória, declaratória, inde- nizatória, podem-se imaginar várias saídas, mas não fica o credor desguarnecido da tutela jurisdicional.
Desembargador Nilson Reis:
O Professor Dr. Nassan Jan Louwerens, da Assessoria de Precatórios do Tribunal, pergunta:
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“Como fica a aplicação da Lei de Responsabilidade Fiscal em matéria de precatórios? Na prática, ela não está sendo aplicada. Os juros moratórios são devidos em precatórios? Há jurisprudência pacificada?”
Dr. Humberto Theodoro Júnior:
A questão da responsabilidade fiscal é tema de debate na doutrina, e há estudos já divulgados que defendem a possibilidade de configura- ção de crime de responsabilidade, de improbidade administrativa. Não há, ainda na prática, uma experiência dos Tribunais. Eles não foram levados a enfrentar esse tema de uma maneira concreta, e é justamen- te um dos motivos pelos quais é fácil para o administrador público se esconder atrás dessa impunidade e adotar condutas não muito probas no campo do cumprimento das decisões judiciais.
Os juros moratórios, no sistema atual do art. 100, não são devidos, segundo a melhor interpretação, entre o registro do precatório até o seu cumprimento, desde que ele ocorra no exercício seguinte até o fim do exercício. A partir daí, voltam a correr, nos precatórios comple- mentares, os juros pelo atraso.
Desembargador Nilson Reis:
“É Constitucional a Lei Estadual n. 14.669, de 2003, que impõe a observância da ordem cronológica para a compensação de tributos no âmbito do Estado de Minas Gerais? Pode haver seqüestro de precatório alimentício?”
Dr. Humberto Theodoro Júnior:
Essa ordem cronológica nada tem, a meu ver, com a força liberatória e, conseqüentemente, com o poder de compensação.
O sistema de compensação é definido por lei quando cabe compen- sação, quando dívidas líquidas e certas, pessoas em posições contrá- rias fazem a aproximação de seus débitos e créditos. O que se requer para uma compensação é a liquidez e a exigibilidade dos dois créditos e a fungibilidade de pessoas envolvidas na operação.
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CAPÍTULO 4
Não sei se o problema é constitucional, mas me parece que se a garantia dessa liberação, por essa via, foi assegurada pela Constitui- ção, não é razoável admitir que, por meio de uma lei local, se venha inviabilizar a garantia da Carta Máxima, porque basta então não pagar a ninguém, para não haver compensação para ninguém.
Então, aquilo que foi imaginado como uma garantia seria facilmen- te burlado por uma manobra do devedor esperto.
Desembargador Nilson Reis:
“Professor, os precatórios alimentícios não seguem a ordem geral para o seu pagamento, segundo a lei? Se essa ordem, porém, não for observada, qual a providência judicial que pode ser tomada? Há prefe- rência para os precatórios que beneficiam os jurisdicionados com ida- de superior a 65 anos?”
Pergunta encaminhada pela Dra. Leda Duarte Machado. Dr. Humberto Theodoro Júnior:
Os precatórios alimentícios não estão fora do sistema de ordem de preferência. Eles têm uma ordem própria, e os demais têm outra or- dem, mas a desobediência, se for entre os próprios precatórios alimen- tícios, vai resultar diretamente no seqüestro. Se for entre um precatório alimentício e outro não alimentício, com maior razão ainda, terá o cre- dor alimentício direito ao seqüestro.
Quanto à preferência dos precatórios de pessoas com idade de 65 anos, já vi esse tema questionado por alguns autores e não sei se isso chegou a algum pretório, se já houve algum pronunciamento. Parece- me, no entanto, que, nessa ordem constitucional de direitos materiais, porque o que está em jogo no precatório e na garantia de ordem não é uma questão puramente processual, é uma questão de satisfação ma- terial do crédito em uma determinada ordem, e uma regra como essa que protege o idoso é uma regra de mera tutela processual.
Desembargador Nilson Reis:
“Pode o Presidente do Tribunal autorizar, mediante alvará, o le- vantamento do valor pela parte, ainda que existam outros precatórios
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na ordem cronológica de preferência, mas que não foram reclama- dos, ou dependerá da natureza do precatório?”. Pergunta sem iden- tificação.
Dr. Humberto Theodoro Júnior
Pela natureza do precatório, é claro que, se for um precatório ali- mentício em relação a um não alimentício, estará facilmente recuperá- vel a preferência do alimentício. Na seqüência, porém, do seu próprio grupo, parece-me que o seqüestro não pode beneficiar fora da ordem. Mesmo que o requerimento seja de alguém que está longe da ordem do pagamento, não poderá receber este pagamento passando por cima dos outros que estão a sua dianteira. O seqüestro seria, quando muito, para restabelecer a ordem, e não para criar uma nova ordem, colocan- do um credor numa posição privilegiada que a ele não corresponde. Esse tema também não é pacífico e gera muita divergência, muito de- bate, mas, na minha opinião, a solução correta seria essa: restabelecer a ordem, e não criar um privilégio para aquele que se insurgiu contra a quebra da seqüência constitucional.
Desembargador Nilson Reis:
“‘Pegando carona’ na pergunta do Dr. Pedro, qual é o ano de venci-
mento da primeiraparcela dos precatórios vencidos em 1997 e não
pagos até hoje?”. Sem identificação. Dr. Humberto Theodoro Júnior:
Pela sistemática constitucional, que não é rigorosa, não é detalhada, instituiu-se, a partir de uma determinada data, um sistema de parcelamento anual. Quem é que tem de promover esse parcelamento? Não dizem, não falam. O parcelamento terá de ser requerido por al- guém interessado. Pode ser o próprio Estado, ao criar o seu esquema e colocar a forma numa lei local, dizendo que vai pagar tudo direitinho. Mas, se não fizer isso, então deve ser o próprio credor que comparece
perante o juiz de primeirograu e requer que lhe seja assegurado o
parcelamento, com a fixação das parcelas e, conseqüentemente, a par- tir daquele momento, seguirá o sistema constitucional. A parcela do
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CAPÍTULO 4
ano deverá ser paga no exercício previsto pela Constituição, cada par- cela em um exercício.
Desembargador Nilson Reis:
“A Emenda Constitucional n. 30, de 2000, é bastante clara ao defi- nir o poder liberatório. A parcela vencida e não paga pode ser utilizada para pagamento de tributos. Pergunto: qual a natureza jurídica do po- der liberatório?”. Dr. Francisco Amaral, do Instituto dos Advogados. Dr. Humberto Theodoro Júnior:
A dívida de dinheiro, o poder liberatório é o poder do dinheiro. Em outros termos, a execução se reconhece ao próprio título de crédito, título executivo, a força de pagar uma dívida que deveria ser paga por dinheiro. O que a Constituição quer fazer é transformar o crédito, na relação deve- dor-credor, a algo equivalente à moeda, para se liberar da obrigação. Desembargador Nilson Reis:
Antes porém de encerrar, queria agradecer ao Professor Humberto, Dr. Pedro, Dr. Carlos, e dizer, como Voltaire, quando tentava reabili- tar a memória... (inaudível). Ao agradecer a homenagem do parlamen- to, ele dizia: “Não há necessidade de agradecer, fiz um pouco de bem”. Muito obrigado. V. Exa. fez muito bem a todos nós.
Intervenção do Juiz Fernando Neto Botelho:
Desembargador Nilson Reis, Presidente da Mesa; Dr. José Otávio Vaz, nosso ilustre palestrante, e Professor Doutor Vincenzo Florenzano; senhoras e senhores.
Depois que ouvimos o Professor Humberto Theodoro Júnior, como ressalvou o próprio Dr. José Otávio Vaz, chega-se a um ponto de tra- tar aqui da questão prática ou da possibilidade prática de solução des- se intrigante problema do precatório.
Ouvir o Professor Humberto Theodoro Júnior é fundamental, ex- tremamente importante para todos nós que trabalhamos com o Direi-
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to, sempre. Dr. Humberto Theodoro foi magistrado, tem quase uma centena de trabalhos publicados sobre matéria processual, Direito material, e falar sobre a impossibilidade de eficácia de prestação jurisdicional é extremamente importante, principalmente para nós magistrados. Creio que os meus colegas aqui presentes devem sentir também isso, sobretudo aqueles que atuam na Fazenda Pública, dian- te de sua advertência, com toda a autoridade que têm, quanto à inefi- cácia efetiva e indiscutível da prestação jurisdicional no que diz res- peito às condenações contra a Fazenda Pública, que não faz cumprir o título judicial.
Fixado esse pressuposto e chegado agora esse momento de tratar- mos, efetivamente, de uma solução para atingir a eficácia, principal- mente os que militam na Fazenda Pública, vamos deparar com essa equação e temos de estudar um modo de resolvê-la dentro do princí- pio da legalidade, dentro de um respeito mínimo à estrutura armada e prevista na própria Constituição Federal para apreciação das normas que ela edita, ainda que depois de reformada ou revisada, e, também, das normas infraconstitucionais que lhe dão complemento.
Ouvi, com muita atenção, a abordagem do Professor José Otávio Vaz a respeito da auto-aplicabilidade desses dispositivos, especifica- mente com relação à compensação tributária como instituto realiza- dor da liberação prevista na Emenda Constitucional n. 30. Não há dúvidas de que, se nós estivéssemos, e neste caso eu faço, com muito respeito, uma provocação a essa afirmação do ilustre Professor, mas se nós estivéssemos na realidade imediatamente posterior à edição da Emenda n. 30, talvez pudéssemos caminhar mais tranqüilamente nes- se entendimento da auto-aplicabilidade deduzida por nós mesmos, por meio da atividade, em primeiro grau ou mesmo pelos Tribunais Esta- duais, desse dispositivo constitucional.
Nós, porém, temos hoje a palavra do Supremo Tribunal Federal, que já foi lembrada aqui na primeira Mesa, no sentido de que ele já interpre- tou normas infraconstitucionais diante da Emenda Constitucional n.