Há nos meios forenses e no seio da sociedade um descrédito e um desânimo em torno da tutela jurisdicional dispensada aos credores da Fazenda Pública. A sensação geral é de que a Justiça não tem força para compelir a Administração Pública a cumprir suas obrigações pecuniárias com os particulares, e de que os governos, cientes disso,
5 3 STJ, 3ª T., REsp 192.159/SP, ac. 19/11/1998, Rel. Min. Ari Pargendler, DJU 7.6.1999,
p. 96.
5 4 FRANCO, 2002, p. 168, 169.
A EXECUÇÃO CONTRA A FAZENDA PÚBLICA... 67
CAPÍTULO 2
adotam postura de completa imoralidade. Simplesmente ignoram as sentenças condenatórias e não se sentem ameaçados pela expedição dos precatórios, que se vão acumulando ano a ano, para desespero dos credores. Muitas vezes, nem mesmo são incluídos no orçamento pú- blico, e, quando o são, as verbas nunca se liberam.
As sanções constitucionalmente estabelecidas são duas:
a) a intervenção (da União nos Estados, e do Estado nos Muni- cípios) na pessoa jurídica de direito público que não cumpre o precatório no prazo devido (CF, arts. 34, V, e 35, IV); b) o seqüestro de receitas da entidade devedora, quando se
quebra o direito de preferência entre os credores (CF, art. 100, § 2º).
Ambos são impotentes, na maioria dos casos, para demover a Fa- zenda Pública de sua postura de devedor recalcitrante na inadimplência: o seqüestro, porque de escassa aplicabilidade, visto que só se pode dele cogitar quando ocorra pagamento fora da ordem cronológica de apre- sentação dos precatórios (ficam de fora os casos mais graves, que são os da crônica e geral inadimplência); e a intervenção, porque a Justiça quase nunca consegue executá-la, e chega-se a reconhecer que a falta de recursos orçamentários pode, como no caso do Estado de São Paulo julgado pelo STF, servir de justificativa para o descumprimento dos precatórios e a denegação da intervenção federal no Estado devedor. É justamente porque a União não interfere nos Estados que estes tam- bém se julgam liberados do ônus de intervir nos Municípios. Assim, a inadimplência se universaliza na seara da dívida pública.
Uma possível saída está, fora do processo civil, na adoção de postu- ra mais enérgica por parte dos tribunais na responsabilização penal dos culpados pelo inadimplemento, que prejudica não só o credor mas até mesmo o próprio Estado, pela improbidade administrativa configu-
rável na espécie.55 Com o processo criminal, não se resolve imediata-
mente o problema do exeqüente insatisfeito. Cria-se, porém, um clima de maior cuidado com o trato das obrigações das entidades públicas tuteladas por sentença judicial. Em médio prazo, os gestores dispensa- rão mais atenção ao cumprimento das condenações da Justiça. O te-
JORNADADEESTUDOS
mor ou a certeza da punição servirá para prevenir futuras infrações e, assim, quem sabe, os precatórios consigam mais respeito e considera- ção no meio social.
Duas outras providências, estas ligadas diretamente ao procedimento dos precatórios, mostram-se recomendáveis para diminuir os percal- ços da execução contra a Fazenda Pública e para abreviar a satisfação dos créditos exeqüendos:
a) é de toda conveniência que na Justiça Estadual se adote o sistema de regulamentação interna para clarear e nortear os procedimentos da espécie, tal como se faz no âmbito da Jus- tiça Federal, por iniciativa do Conselho da Justiça Federal. A uniformização de rotinas, de documentação, de atribuições e até a padronização de termos por meio de formulários e ex- pedientes similares são medidas que podem simplificar a tramitação dos precatórios, impedindo conflitos, divergên- cias e incidentes procedimentais no caminho a percorrer en- tre a formação do precatório em 1ª instância e seu cumpri- mento, já sob o comando do Presidente do Tribunal.
O Supremo Tribunal Federal já teve oportunidade de valorizar essa normatização interna, reconhecendo que “observadas as balizas cons- titucionais e legais, cabe ao Tribunal, mediante dispositivos do Regi- mento, disciplinar a tramitação dos precatórios, a fim de que possam ser cumpridos”.56
Nesse sentido, os dispositivos do Regimento Interno do Tribunal de Justiça de Minas Gerais têm sido elogiados pela doutrina, que os con- sidera mais bem idealizados do que, por exemplo, os do Tribunal de São Paulo, ao centralizar aquele R. I. na Presidência as liberações dos pagamentos, em vez de, como o último, delegar aos juízes de 1º grau essas múltiplas liberações.57
Penso, porém, que não se deva ficar apenas na edição de normas re- gimentais. É interessante baixar instruções-circulares, ressaltando os pro- cedimentos práticos necessários para bem e fielmente cumprir o pre- ceituado, com modelos dos atos e termos mais importantes inclusive;
5 6 STF-Pleno, ADIn 1.098-1/SP, Rel. Min. Marco Aurélio, ac. 11/9/1996, DJU 25/10/1996,
p. 41.025.
5 7 FRANCO, 2002, p. 159.
A EXECUÇÃO CONTRA A FAZENDA PÚBLICA... 69
CAPÍTULO 2
b) outras medidas de alta relevância podem ser observadas no parcelamento preconizado pelo art. 78 do ADCT, o qual, sem dúvida, vai, durante um decênio, envolver a maioria dos precatórios pendentes na Justiça. Para administrar essa gigantesca moratória, o Poder Judiciário foi munido de po- deres maiores do que os ordinários, como o de incluir juros moratórios no montante de cada parcela anual, o de usar o seqüestro na eventual omissão de verba no orçamento para ditas parcelas e pelo não-pagamento de cada uma no res- pectivo vencimento. Além disso, o não-cumprimento do pre- catório pela Fazenda devedora a seu tempo, confere força liberatória para uso em pagamento de tributos devidos pelo exeqüente à executada, além de facultar-lhe a cessão dos direitos creditórios no mercado.
A facilitação, pelo Poder Judiciário, dessas faculdades constitucio- nais conferidas aos titulares dos precatórios parcelados é medida que pode contribuir, e muito, para amenizar as agruras da longa moratória e proporcionar alguma receita, de imediato, aos credores.
Pela maior efetividade conferida às medidas coercitivas e satisfativas do art. 78 do ADCT, produzir-se-á um salutar efeito pedagógico, valo- rizando a moralidade administrativa e refreando o comportamento ar- raigado nas tradições de inadimplência contumaz da Administração às condenações judiciais. A quadra histórica é propícia a esse movimento moralizador, porque durante o longo processamento da moratória im- posta pelo EC n. 30, o Judiciário estará munido de poderes que nor- malmente não lhe confere o art. 100 da CF, como o seqüestro por inadimplemento e a facilitação da cessão dos precatórios para fins de compensação tributária. É preciso fazer uso adequado e profícuo des- ses poderes, a bem da moralidade pública e, sobretudo, do prestígio do Poder Judiciário.
11. CONCLUSÕES
O legislador, no plano constitucional, tem tomado medidas que podem estimular a maior eficiência da execução por precatórios, que, no entanto, são ainda relativamente tímidas, e sua satisfatória imple- mentação muito depende do esforço do Poder Judiciário para extrair das inovações todo o seu potencial de satisfatividade para os direitos
JORNADADEESTUDOS
dos credores da Fazenda Pública. Merecem destaque as seguintes no- vidades pós-EC n. 30:
a) os precatórios deverão ser registrados no Tribunal em dois grupos distintos: 1) o das obrigações comuns; e 2) o das obri- gações de natureza alimentícia. Assim, estes últimos poderão ser satisfeitos com preferência sobre os demais, embora se deva estabelecer a gradação cronológica entre os precatórios de igual natureza;
b) todos os precatórios devem ser pagos pela entidade devedora no curso do exercício seguinte a sua apresentação, desde que ocorra até 1º de julho do ano anterior;
c) a verba orçamentária deve ser disponibilizada para o Presi- dente do Tribunal de Justiça, a fim de que este centralize o cumprimento dos diversos precatórios, assegurando o respei- to à competente ordem cronológica de registro;
d) o pagamento deve ser pelo valor corrigido na data de sua efetivação, evitando-se, dessa maneira, os precatórios com- plementares;
e) os juros de mora deixam de correr a partir do encaminhamen- to do precatório para cumprimento, porque até o fim do exer- cício seguinte o devedor está dentro do prazo constitucional de pagamento;
f) a cessação dos juros refere-se, porém, apenas aos moratórios. Os compensatórios, como se dá nas desapropriações e em outras situações análogas, regem-se pela sentença, fazendo parte da condenação e da coisa julgada. Devem, pois, ser in- tegralmente satisfeitos no cumprimento do precatório. Hou- ve redução da taxa dos compensatórios para 6% a.a. (Medida Provisória 1.577/97), a qual, todavia, não atinge as senten- ças já transitadas em julgado;
g) havendo pagamento a menor, durante o prazo de cumprimen- to do precatório, caberá ao credor requerer no prazo de 1º grau a expedição de precatório complementar. Não haverá, porém, novo processo de execução, mas apenas um incidente daquele que ainda permanece em curso, enquanto não satis- feito por inteiro o crédito exeqüendo. Isso quer dizer que a citação não será renovada, nem a Fazenda poderá apresentar
A EXECUÇÃO CONTRA A FAZENDA PÚBLICA... 71
CAPÍTULO 2
novos embargos. Tudo se resolve por meio de simples deci- são interlocutória do juiz da execução;
h) ao Presidente do Tribunal foram conferidos poderes para con- trolar a regularidade formal dos precatórios e corrigir os erros materiais cometidos em sua formação pelo juiz da execução; i) os erros de julgamento (errores in iudicando) eventualmente co- metidos pelo juiz da execução têm de ser impugnados peran- te ele, e a ele competirá solucioná-los, por envolverem o mé- rito da causa;
j) o parcelamento instituído pela EC n. 30, embora tenha cria- do um longo prazo para satisfação completa dos precatórios pendentes e em vias de aperfeiçoamento dentro de processos em curso, conferiu maiores poderes à Justiça para proporcio- nar a realização do direito do credor da Fazenda Pública, no que diz respeito aos precatórios parcelados, ou seja, não sen- do paga a parcela no respectivo vencimento, o credor pode usá-la para satisfação de tributos que acaso deva à Fazenda executada, procedendo-se à respectiva compensação; pode ceder a terceiros o mesmo crédito; pode, ainda, obter seqües- tro de valores da Fazenda para satisfação em dinheiro da par- cela inadimplida. Já o estabelecimento das parcelas relativas à moratória do art. 78 do ADCT e as eventuais divergências a seu respeito serão objeto de deliberação do juiz da execução; l) os precatórios parcelados sujeitam-se não apenas a correção
monetária mas também a juros de mora durante todo o tem- po de sua vigência; grande importância foi conferida à fun- ção do Presidente do Tribunal competente para velar pela regular tramitação do precatório e pelo seu fiel cumprimento. Em contrapartida, a Constituição cominou-lhe as penas de crime de responsabilidade se, por ato omissivo ou comissivo, retardar ou tentar frustrar a liqüidação regular de precatório (CF, art. 100, § 5º);
m) finalmente, foram excluídas do regime processual dos precatórios as sentenças relativas a dívidas definidas em lei como de pequeno valor (CF, art. 100, § 3º; ADCT, arts. 86 e 87). Não se dispensou, porém, a ação de execução, nos mol- des do CPC, art. 730, mas apenas o precatório. Dispensa da
JORNADADEESTUDOS
actio iudicati houve apenas para as sentenças do Juizado Espe- cial Federal, cujo cumprimento se dará por meio de mandado de pagamento diretamente expedido pelo juiz sentenciante ao órgão competente para realizá-lo, com prazo de 60 dias, sob pena de seqüestro do numerário suficiente ao cumpri- mento da decisão (Lei n. 10.259, de 2001, art. 17, caput e § 2º). Para as dívidas de pequeno valor, não abrangidas pela competência do Juizado Especial Federal, finda a tramitação da ação executiva e não ocorrendo o pagamento pela Fazen- da devedora no prazo da requisição, também poderá haver seqüestro de numerário, já que a execução não tem de ob- servar a técnica constitucional dos precatórios judiciários, cabendo, portanto, a aplicação analógica da Lei n. 10.259, de 2001.
A verdadeira e definitiva reforma constitucional no rumo da mora- lização do precatório ainda está por ser feita, e será, quando imple- mentada, de extrema singeleza e de alta eficácia. Consistirá em gene- ralizar o seqüestro da verba pública como conseqüência necessária do descumprimento da requisição judiciária, no prazo que a Constituição já impôs para o competente pagamento. No dia em que o Constituinte tiver a coragem de completar a disciplina executiva – tal como já fez com referência ao parcelamento do art. 78 do ADCT –, estarão elimi- nados todos os desalentos dos credores da Fazenda Pública. Demora- rá um pouco a satisfação do crédito oriundo de sentença judicial, mas certos serão o seu pagamento e o momento de sua concretização. Já se emendou tanto a Constituição de 1988, no pertinente aos precatórios inclusive, por que não assumir os brios de fazê-lo mais uma vez e, desta vez, com os mais honestos e enérgicos propósitos de eliminar um clima de imoralidade pública que tanto afeta a dignidade da Justiça e vilipendia os direitos dos credores da Fazenda Pública?
12. ANEXO
Julgado do TJSP sobre questões relevantes referentes ao art. 78 do ADCT:
“DESAPROPRIAÇÃO – INDENIZAÇÃO – ARTIGO 78 DO ADCT – JUROS MORATÓRIOS E COMPENSATÓ- RIOS – CABIMENTO – RECURSO NÃO PROVIDO.
A EXECUÇÃO CONTRA A FAZENDA PÚBLICA... 73
CAPÍTULO 2
Ementa oficial:
PRECATÓRIO – São Bernardo do Campo – ADCT, art. 78 – Mo- ratória Constitucional – Desapropriação – Apuração de diferenças decorrentes de depósitos a menor (duas parcelas) – Decisão judicial que aprova conta apresentada pelos credores – Agravo da devedora, com diversas argüições.
1. CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA – As partes, na siste- mática atual, apresentam as contas que entendem corretas e apresen- tam, querendo, impugnação fundamentada ao cálculo da outra parte; não lhe cabe exigir prévia manifestação do contador judicial, cuja oitiva fica ao prudente arbítrio do juiz. A Prefeitura não impugnou a conta, mas apenas determinados critérios nela utilizados; entendendo o juiz que os critérios usados pelos credores estão corretos, não havia neces- sidade de remessa dos autos ao contador. Não se vê, sequer em tese, ofensa ao contraditório ou à ampla defesa.
2. ATUALIZAÇÃO – Mês de referência do cálculo judicial foi feita em 30/7/1993 e nela não foi incluído, ante a impossibilidade mate- rial, índice de correção monetária, para agosto. A atualização se faz a partir do mês de referência, no caso o mês da conta, dividindo o valor a atualizar pelo índice correspondente a julho de 1993 e multiplicando pelo índice do mês a que a atualização se refere. É sistema simples, que não comporta a impugnação feita. O uso do índice de setembro de 1993, como sugere a Prefeitura, implica em (sic) subtrair dois meses da atualização pretendida. Correto o critério utilizado pelos credores.
3. JUROS MORATÓRIOS E COMPENSATÓRIOS – A longa dis- sertação feita pelo Município e sua defesa da relativização da coisa julgada não convencem nem justificam o abandono, no caso concreto, de decisão já não sujeita a recurso. O Município foi condenado a pa- gar, em ação de desapropriação, juros compensatórios e moratórios cumulados, na esteira de longeva e sólida jurisprudência. Não vejo como excluir do título verbas nele incluídas nem alterar valores prote- gidos pela preclusão máxima. Correta a inclusão na conta dos juros moratórios e compensatórios.
4. MORATÓRIA DECENAL – Acréscimos – O art. 78 do ADCT da Constituição Federal, ao mandar incluir nas parcelas os juros legais, adotou linha diversa de moratória anterior. Por ‘juros legais’ enten- dem-se os juros fixados na sentença, moratórios e compensatórios,
JORNADADEESTUDOS
seja porque os juros foram fixados com base na lei (nunca contra ela), seja porque ambos os juros têm previsão legal. A moratória implica no (sic) parcelamento, não na (sic) diminuição, do valor concedido em de- cisão transitada em julgado. Correta a decisão.
5. COMPETÊNCIA – A lei não proíbe (ao contrário, o sistema re- comenda) que o juiz intime o devedor para pagamento da diferença apontada e lhe indique o valor de parcela a pagar nos anos seguintes; mas não pode o juiz determinar o seqüestro de recursos em caso de não pagamento. Não há ofensa ao art. 730, I do CPC. O seqüestro é providência que cabe ao Presidente do Tribunal de Justiça, nos exatos termos do art. 78, § 4º do ADCT, introduzido pela EC n. 30/00. Ale- gação rejeitada, com observação.
6. CITAÇÃO – Art. 730 do CPC – Não se trata de nova execução, mas de simples incidente da execução em curso, não se justificando nova citação para os efeitos do art. 730 do CPC. O incidente visa unicamente aferir se as parcelas decenais estão sendo pagas no valor correto, sem o que mais uma vez estará frustrada a moratória de novo concedida ao Poder Público. A Prefeitura manifestou-se amplamente nos autos e entrou com os recursos cabíveis, como está fazendo neste momento, nenhuma irregularidade processual transparecendo.
7. COMPLEMENTO – Momento temporal – A EC n. 30/00 diz que tais débitos serão liquidados em prestações anuais, iguais e suces- sivas; isto é, deve o Município pagar a cada ano 1/10 do valor devido. A nova benesse concedida ao Poder Público não lhe permite pagar valor menor nem deixar de pagar, hipóteses que justificam a interven- ção do juiz. O pagamento de valor inferior implica em (sic) que o débi- to não será liquidado no final do decênio, frustrando o objetivo da Emenda. Correto o magistrado em definir desde logo os critérios de cálculo e o valor das parcelas anuais sempre em benefício dos credores e da própria devedora.
8. ÍNDICE DE FEVEREIRO DE 1989 – O cálculo é feito segun- do os índices de correção monetária aceitos em juízo, não segundo parecer fornecido por entidade (a GV Consult) contratada pela Asso- ciação dos Municípios que demonstra desconhecimento do sistema judiciário brasileiro e desrespeita a coisa julgada. O índice de 23,60%, antes utilizado, foi indicado pelo IBGE em resposta à diminuição do índice do mês anterior e o índice de 10,14% agora utilizado decorre de decisões reiteradas do Superior Tribunal de Justiça, que prevalecem
A EXECUÇÃO CONTRA A FAZENDA PÚBLICA... 75
CAPÍTULO 2
sobre o parecer anexado pela devedora. Hipótese que foge ao caso concreto, em que a conta foi utilizada a partir de julho de 1993. Corre- ta a conta ao utilizar a Tabela Prática do Tribunal de Justiça.
9. LITIGÂNCIA DE MÁ-FÉ – Entende a Câmara que a ausência de má-fé deve ser excluída da pena correspondente, vencido o relator que tão-somente reduzia a multa a R$10.000,00, corrigidos desta data e excluía a condenação em honorários advocatícios por indevida na espécie.
Agravo provido em parte para excluir a multa pela litigância de má- fé em R$10.00,00 e a condenação em honorários, com observação quanto à competência para o seqüestro de rendas. Agravo regimental prejudicado.”
JORNADADEESTUDOS
LIQUIDAÇÃO DO PRECATÓRIO: PAGAMENTO... 77
CAPÍTULO 3
L
IQUIDAÇÃO DO PRECATÓRIO:
PAGAMENTO
,
COMPENSAÇÃOE PODER LIBERATÓRIO
José Otávio de Vianna Vaz
Sumário
1. Considerações introdutórias: evolução do regramento consti- tucional dos precatórios no Brasil. 2. A inovação trazida pela Emenda Constitucional n. 20, de 15 de dezembro de 1998. 3. A Emenda Constitucional n. 30, de 13 de setembro de 2000, e o regime dos precatórios. 4. Distinção entre precatórios comuns e precatórios alimentícios. 5. A consignação dos valores a serem pagos ao Poder Judiciário. 6. A inclusão da Fazenda Distrital. 7. O tratamento diferenciado conferido às entidades de direito pú- blico. 8. A imputação de crime de responsabilidade aos Presiden- tes de Tribunais de Justiça. 9. O novo prazo concedido às Fazen- das. 10. Análise das ADI’s n. 2356-0 e n. 2362-4. 11. O real sentido dos comandos do art. 78 do ADCT. 12. Atualização do valor dos precatórios. 13. A questão do prazo para o pagamento dos precatórios. 14. Conseqüência da inadimplência da Fazenda Pú- blica: caducidade do direito ao pagamento parcelado. 15. A prer- rogativa da cessão de créditos constitucionalmente assegurada aos credores das Fazendas Públicas. 16. O poder liberatório dos precatórios vencidos. 17. O problema da ordem de pagamento dos precatórios. 18. O regime jurídico do poder liberatório dos precatórios. 19. A natureza da compensação de créditos. 20. O prazo de parcelamento dos precatórios decorrentes de desapro- priação de único imóvel residencial. 21. O cabimento do seqües- tro de valores. 22. Auto-aplicabilidade das normas constitucionais analisadas. 23. O advento da Emenda Constitucional n. 37, de 12 de junho de 2002, e as alterações no regime dos precatórios.
E X P O S I Ç Ã O E C O N S U L T A
Com o advento da Emenda Constitucional n. 30, de 13 de setembro de 2000,1 foi alterado o art. 100 da Constituição Federal e acrescentado
o art. 78 ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT.
1 DOU de 14 de setembro de 2000.
JORNADADEESTUDOS
Dentre outras alterações, a emenda promulgada, posteriormente complementada por dispositivos da Emenda Constitucional n. 37, de