Alguns constitucionalistas têm chamado a atenção para a análise de Trie- pel, segundo a qual as relações entre o Estado e os partidos atravessaram quatro fases. As três primeiras corresponderam a períodos de hostilidade
(até ao século XIX, com exceção do Reino Unido), desconhecimento ou in-
diferença (Estado Constitucional liberal) e legalização (pós--I Guerra Mun- dial). A última fase, que se abre no pós-II Guerra, seria a da incorporação (Inkorporierung), ou seja, a da sua constitucionalização (Gouveia e Cabrita 2001; Laguna 2006). É esta que aqui nos interessa na vertente da militância. O processo de constitucionalização dos partidos portugueses insere-se no início da 3.ª vaga de democratização de que falava Huntington (Casal Bértoa, Piccio, e Rashkova 2012, 5), ou na 6.ª vaga das constituições de Elster (1995, 369), juntamente com a Grécia (1975), a Espanha (1978) e a Turquia (1982). Este facto não significa que em países inseridos na mesma vaga de constitucionalização a magnitude e a intensidade desse processo sejam iguais em todos eles (Van Biezen e Borz 2012, 337). Mas a inserção histórica desse processo poderá ajudar a compreender a extensão da receção constitucional dos partidos em Portugal no confronto entre velhas e novas democracias e para as tendências demonstradas por Avnon (1995) e Müller e Sieberer (2006, 438) quanto à necessidade que os países saídos de regimes totalitários e autoritários, sem uma longa tradição democrática, sentem de enfatizarem o papel dos partidos nas suas constituições (Alemanha, Espa- nha, Grécia, e países da Europa de Leste e Central no pós-1989).
A receção constitucional dos partidos e subsequente regulamentação legal confere-lhes a validade legal, justifica a sua existência e constitui ma- nifestação da evidência democrática de aprovação do seu papel. Ou seja, por essa via contribui-se para a sua legitimação (Rashkova e Van Biezen 2014, 267-268) interna – porque a nível do próprio sistema político – mas também externa – porque dirigida aos olhos da comunidade destinatária da sua ação cuja aprovação é demonstrada pela participação eleitoral e o voto nos partidos (Beetham 1991; 1993).
A CRP contém atualmente um conjunto de estatuições relativas aos partidos abrangendo dez dimensões, de um total das doze compiladas por Van Biezen e Casal Bértoa (2014, 75). Este elenco espelha os diferentes espaços – democratic principles, rights and freedoms, activity and behaviour, iden- tity and programme, extra-parliamentary party, electoral party, parliamentary party, governamental party, public/party finance, judicial/external oversight, se- condary legislation e media access – em que os partidos se projetam nas cons- tituições dos diversos países (Van Biezen e Casal Bértoa 2014, 75; Casal Bértoa 2014) e a variação do respetivo acolhimento constitucional.3
3Com esta perspetiva não se confunde a de Laguna (2006, 121) sobre o desdobramento
em três vertentes do controlo estadual sobre os partidos – ideológico-programático, ex- terno ou negativo e interno ou estrutural-funcional.
No texto constitucional identificaram-se vinte e duas disposições que dizem diretamente respeito aos partidos ou onde lhes são feitas referên- cias explícitas. Estas, contudo, não esgotam a amplitude da sua influência, sempre presente em termos indiretos em tudo quanto diga respeito à in- tervenção do Parlamento face ao monopólio da representação parlamen- tar dos partidos. Considerando todas essas disposições, por outro lado, há somente quatro artigos com relevância e eventual influência direta na militância, a saber: 35.º/3 (proteção dos dados informáticos referentes à filiação), 51.º (proibição de bigamia partidária, direito a não ser prejudi- cado e princípios relativos à organização interna dos partidos em matéria de transparência, organização e gestão democrática), 160.º (perda do mandato de deputado por inscrição noutro partido durante a legislatura) e 269.º (proteção do direito à filiação dos funcionários públicos). Quer isto dizer que em matéria de militância são as dimensões extraparlamen- tar e a dos direitos e liberdades aquelas que mais diretamente lhe dizem respeito, assumindo preponderância face às restantes. É este aspeto que sendo desenvolvido na CRP a afasta das suas congéneres europeias, quanto ao acolhimento dos partidos, mesmo daquelas colocadas no mesmo plano geográfico (Sul da Europa), em virtude de essa matéria não gozar de tão apurado tratamento (Grécia, Espanha, Itália), ou nem sequer haver nenhum que tenha sido contemplado, limitando-se as referências existentes à vertente eleitoral/parlamentar/burocrática (Chipre, Malta). Numa perspetiva de análise e acolhimento, já não dos partidos mas da própria militância, reparar-se-á que a Constituição espanhola limita-se a referir no artigo 6.º a necessidade de os partidos terem estruturas e fun- cionamentos democráticos, a Constituição italiana apenas consagra no artigo 49.º o direito – subjetivo porque relativo aos cidadãos – de asso- ciação a um partido político, e o artigo 29.º da Constituição grega so- mente postula um genérico direito de adesão a partidos, acrescentando que a sua atividade e a sua organização deverão servir o livre funciona- mento democrático do governo. Os textos constitucionais de Malta e de Chipre nada desenvolvem a esse respeito.
De qualquer modo, tal como sublinhado por Van Biezen e Casal Bér- toa (2014) a respeito das democracias do Sul da Europa, aquilo que apro- xima as constituições portuguesa, grega e espanhola, mais recentes e in- seridas em movimentos temporalmente distintos face a Itália, Chipre e Malta, é a circunstância de esses textos não circunscreverem o papel dos partidos às arenas parlamentar e eleitoral, preocupando-se com a regula- ção de outras vertentes, designadamente as que se referem aos seus prin- cípios enformadores, regras de organização e funcionamento.
Importa recordar, para melhor se perceber a inserção e extensão das disposições constitucionais, que aquando da restauração da democracia,4
a regulação dos partidos e da militância precedeu o respetivo acolhi- mento constitucional (Decreto-Lei n.º 595/74, de 7 de novembro). A ex- plicação para este facto residiu na necessidade que o novo regime sentiu de preparar as condições de participação nas primeiras eleições de onde sairia a Assembleia que iria elaborar e aprovar a Constituição de 1976 (no mesmo sentido, Casal Bértoa 2014), e de ser necessária uma legisla- ção, ainda que embrionária, contendo as regras dessa participação. Tam- bém em Espanha isso se verificou com a Lei dos Partidos Políticos, de 4- -12-1978, «formalmente anterior à Constituição, ainda que discutida quando já era conhecido o texto constitucional» (Laguna 2006, 132).
A nova ordem jurídico-política definiu a estrutura constitucional tran- sitória logo na Lei n.º 3/74, de 14 de maio, que procurava articular-se com o Programa do MFA. Aí se previa que a escolha dos membros do Governo Provisório fosse feita de entre cidadãos representativos de gru- pos e correntes políticas, esclarecendo-se que o novo governo tinha de promover a liberdade de reunião e de associação, devendo neste âmbito ser permitida a constituição de associações políticas, futuro embrião dos partidos. Daí que não seja de estranhar que o Decreto-Lei n.º 595/74 ti- vesse conferido aos partidos políticos portugueses o relevo e as funções que desde há séculos lhes são apontadas no funcionamento dos sistemas de governo democráticos.
Esse diploma sobre os partidos políticos, antecessor da Constituição de 1976, para além de conter uma primeira definição da noção de parti- dos e de um conjunto de normas versando sobre os seus fins, constitui- ção, princípios pelos quais deviam reger a sua atividade e a sua relação com o Estado, designadamente em matéria fiscal, fazia ressaltar do seu elenco algumas disposições pertinentes em termos da perspetiva de mi- litância que se abria com o novo regime. Na sua essência, o que de subs- tancial sobre os partidos foi então aprovado teria continuidade na legis- lação posterior e na que seria consagrada pelos partidos, em cumprimento da lei, nos respetivos estatutos.
4Em Portugal, a origem dos partidos políticos remonta ao século XIX, ao período
do constitucionalismo liberal, tendo emergido de grupos de notáveis, sem enquadra- mento constitucional, possuindo uma organização rudimentar, ausência de estruturas e fraca implantação nacional. Embora alguns tivessem depois continuidade na I República, praticamente desapareceriam com o golpe militar de 28 de Maio de 1926, só ressurgindo no pós-1974 (para mais desenvolvimentos: ver Sardica 1997, 558-559; Sousa 1983; An- tunes 1982, 113).
Referimo-nos às exigências de só poderem ser filiados nos partidos os (i) titulares de direitos políticos (art.º 15.º, n.º 1) e ao (ii) princípio da fi- liação única (art.º 16.º), impeditivo da inscrição simultânea em mais do que um partido. Mas, de igual modo, e não menos importante, ficava registada a salvaguarda de que a militância, designada como participação, implicava direitos de carácter pessoal mas não conferia direitos de con- teúdo patrimonial (art.º 17.º, n.º 1).
Às referidas exigências acrescia a da necessidade de os partidos garan- tirem meios de reclamação e recurso das decisões que tomassem afetando os filiados, bem como a conformação da disciplina partidária às exigên- cias constitucionais e legais. A preocupação manifestada com esta matéria específica pelo legislador revolucionário levou a que fosse depois recebida pela Constituição de 1976, onde a primeira referência feita aos partidos surge no artigo 10.º, no âmbito da chamada aliança com o MFA, e vi- sando enquadrá-los para o desenvolvimento pacífico do processo revo- lucionário. Esta norma viria ser substituída logo na 1.ª Revisão, em 1982, que mudando a sua epígrafe de «processo revolucionário» para simples- mente «sufrágio universal e partidos políticos», dessa forma vincou a nor- malização constitucional e democrática do respetivo estatuto, objeti- vando o papel dos partidos como entidades que concorrem para a organização e expressão da vontade popular. Na versão originária, ao lado de um conjunto de disposições destinadas ao reconhecimento dos partidos, do sufrágio universal, da sua função mediadora e da conversão de votos em mandatos, referia-se no artigo 46.º o direito de os cidadãos livremente e sem dependência de prévia autorização constituírem asso- ciações, proibindo-se, no entanto, as que perfilhassem a ideologia fascista. O regime da liberdade de associação completava-se no artigo seguinte (47.º), que tinha por epígrafe «Associações e Partidos Políticos». Com esta norma assegurava-se a inclusão no direito de associação da liberdade de constituição e participação em partidos políticos, atribuindo-se-lhes a função de democraticamente concorrerem para a formação da vontade política e a organização do poder político. Ao mesmo tempo, garantia- -se a proibição de inscrição simultânea e o direito a não ser prejudicado no exercício de qualquer prerrogativa pelo facto de se ser membro de um partido. A utilização de expressões ou símbolos confundíveis com os símbolos nacionais e religiosos ficava igualmente vedada aos partidos. Se até 1982 a ação dos partidos, e de certa forma a militância, esteve condicionada à tutela militar exercida pelo Conselho da Revolução (CR), a extinção deste órgão conduziu ao reforço do papel dos partidos (Van Biezen e Casal Bértoa 2014, 74). Não só as suas competências sobre os
partidos passaram a ser exercidas pelo Tribunal Constitucional (TC),5a
partir de 6-4-1983, como se deu o esvaziamento da sua tutela. No texto originário, o CR era um órgão de soberania cujo peso se impunha ao Presidente da República até para nomear o primeiro-ministro em conse- quência de eleições legislativas, visto que antes da audição aos partidos, prévia à indigitação do primeiro-ministro, era aquele obrigado a ouvir o CR (art.º 190.º, n.º 1, versão originária). Na revisão de 1982 suprimiu-se a menção ao CR.
Mais tarde, a revisão constitucional de 1997 teria ainda maior impacto sobre os partidos, em especial sobre os poderes dos militantes, já que veio consagrar a extensão dos princípios da democracia representativa aos partidos, mediante o aditamento dos n.ºs 5 e 6 ao suprarreferido ar- tigo 47.º, que após a revisão de 1982 passara a ser o artigo 51.º Pelo refe- rido n.º 5 ficavam consagrados os princípios da transparência, organiza- ção, gestão democrática e participação de todos os militantes dos partidos,6dispondo o novo n.º 6 sobre as regras de financiamento. Ao
contrário do que aconteceu em Espanha, em que foi o combate ao ter- rorismo a determinar as mudanças constitucionais, em Portugal, na base de tais alterações terá estado a vontade de eliminar as votações de braço no ar, normalmente seguidas pelo PCP e pelo PEV, e terminar com as cíclicas purgas de militantes (Van Biezen e Casal Bértoa 2014; Casal Bér- toa 2014). Como sublinhado pelo TC (Acórdão 304/2003, de 18 de junho) e já enfatizado por Revez (2007, 89), ao alargar-se em toda a sua extensão o princípio democrático aos partidos, na sua dupla vertente ma- terial, relativa aos direitos dos militantes, e burocrático-procedimental, o legislador quis conferir maior autenticidade e verdade ao voto dos militan- tes, acrescentando genuinidade democrática à participação interna.
Ao contrário do que sucedeu noutros sistemas, caracterizados pela es- tabilidade dos seus textos constitucionais, com alterações pontuais e di- latadas no tempo (Van Biezen e Casal Bértoa, 2014), a CRP foi alvo em Portugal de sucessivas intervenções, que aprofundaram a intervenção es- tadual sobre os partidos, muito para lá do reconhecimento da sua im- portância e funcionalização constitucional (Canotilho e Moreira 2007, 692),
5A Lei Constitucional 1/82, de 30/9, por via da aprovação da 1.ª Revisão à CRP, de-
terminou a extinção do CR e a transferência das suas competências em matéria de revisão constitucional para o TC. Durante um período transitório e até à instalação do TC, a Comissão Constitucional, que era um órgão auxiliar do CR, exerceu as funções transfe- ridas para o TC.
6Princípios estruturantes da democracia que são estendidos e impostos aos partidos
somando ao controlo ideológico (art.º 46.º) a moldagem específica das condições em concreto de exercício da militância, através da imposição de apertadas regras desenvolvidas na legislação específica (Lei dos Partidos Políticos). Esta moldagem realizada por via estadual constitui uma das razões para a similitude substancial dos estatutos dos partidos, quer sejam estes catalogados como sendo de direita ou de esquerda, quer esteja em causa o elenco dos direitos e deveres, os requisitos de admissão, perma- nência e exclusão, ou, ainda, a organização interna e os processos de es- colha dos seus órgãos de direção.