O impacto da publicação do Código Tributário Nacional e da reforma política de

A Constituição de 1967 foi marcada pela volta da centralização política e financeira no Brasil, promovida pelo militarismo, instaurado no Brasil em 1964. Diante do momento do histórico vivido pelo país na época, tal fenômeno foi justificado a partir de dois fatores diretamente interligados com a seara fiscal.

O primeiro, diz respeito ao fato de centros de poderes dispersos, dotados de poder de disciplina política e financeira, não serem capazes de se organizarem e fazerem um planejamento econômico eficaz a nível nacional. O desenvolvimento econômico pressupõe simultaneidade de estratégias financeiras e fiscais nas três orbitas de entes federados173_.

Estados e do Distrito Federal, e 10% ao Fundo de Participação dos Municípios; §1º A aplicação dos Fundos previstos neste artigo será regulada por lei complementar, que cometerá ao Tribunal de Contas da União o cálculo e a autorização orçamentária ou de qualquer outra formalidade, efetuando- se a entrega, mensalmente, através dos estabelecimentos oficiais de crédito. § 2º Do total recebido nos têrmos do parágrafo anterior, cada entidade participante destinará obrigatòriamente 50%, pelo menos, ao seu orçamento de capital. § 3º Para os efeitos de cálculo da percentagem destinada aos Fundos de Participação exclui-se, do produto da arrecadação do impôsto a que se refere o art. 8º, nº II, a parcela distribuída nos têrmos do art. 20, nº II” (BRASIL, Emenda Constitucional nº 18, de 01 de dezembro de 1965, art. 21).

173 _{Assim, o objetivo fundamental do sistema tributário foi elevar o nível de esforço fiscal da sociedade} de modo que não só se alcançasse o equilíbrio orçamentário como se dispusesse de recursos que pudessem ser dispensados, através de incentivos fiscais à acumulação de capital, para impulsionar o processo de crescimento econômico. Ao privilegiar o estímulo ao crescimento acelerado e à acumulação privada - e, portanto, os detentores da riqueza - a reforma praticamente desprezou o objetivo de equidade. De acordo com a estratégia traçada, a orientação e o controle do processo de crescimento caberiam ao governo federal, o que exigia a centralização das decisões econômicas. Quanto ao setor privado, suas decisões podiam ser moldadas por meio dos incentivos fiscais. Em

O segundo estava relacionado com a necessidade de desenvolver áreas isoladas, quer financeiramente, quer demograficamente ou, ainda, por falta de produtividade. Creu-se que o poder central consolidado na União, possibilitaria a criação de estratégias econômicas que interligaram União, estados e munícipios, bem como que, por meio de transferência intergovernamentais, fossem desenvolvidas as áreas menos abastadas. A União atuaria como agente de nivelamento, saneando os problemas da federação e provendo o equilíbrio nacional (DÓRIA, 1972, p. 158).

Não podemos negar, quer sejam verdadeiros ou não os argumentos utilizados, que a Federação passou por uma profunda transformação.

A nova constituição dava continuidade à reforma tributária iniciada pela Emenda Constitucional nº 18/1965, absorvendo-a com apenas alguns reparos174_. Também, neste mesmo período de reformas, foi publicada a Lei nº 5.172, de 25 de Outubro de 1966, posteriormente, nomeada de Código Tributário Nacional (CTN).

Na nova sistemática, ocorreram aumentos das medidas participatórias, as quais passamos a verificar.

A totalidade da arrecadação do imposto territorial rural, de competência da União e arrecadado pelos seus agentes, continua sendo revertida em favor do município da situação do imóvel sobre o qual incidiu a tributação175_.

O imposto de renda, retido na fonte, incidente sobre o trabalho e de títulos da dívida pública dos estados, Distrito Federal e municípios, embora de competência tributária da União, que tem a responsabilidade da arrecadação, a relação ao setor público, era necessário o comando central dos impostos que fossem primordialmente instrumentos da política econômica - como os impostos sobre o comércio exterior e sobre operações financeiras - bem como da forma de utilização dos recursos tributários. A reforma previa, no entanto, que os estados e municípios contassem com recursos suficientes para desempenhar suas funções sem atrapalhar o processo de crescimento, principalmente através da arrecadação do ICM - imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias - e de um sistema de transferências intergovernamentais, que garantia receita para as unidades cuja capacidade tributária fosse precária (VERSANO, 1996, p. 09).

174 _{A Constituição do Brasil de 1967 pouco se distanciou da Emenda Constitucional nº 18, de 1965:} ratificou a nomenclatura econômica para a discriminação de rendas tributárias (arts. 22, 24 e 25); adotou a ordem hierárquica para os atos do legislativo (art. 18); concentrou os impostos na competência da União (art. 22) e manteve o fundo de participação dos estados e o fundo de participação dos municípios (art. 26). A nova constituição, agasalhou idêntica discriminação de renda tributária, adotando os mesmos impostos e mantendo as mesmas competências (arts. 18 ao 28) (MORAES. B, 1996, p. 163).

175 _{“Compete aos Municípios decretar impostos sobre: [...] §1º - Pertencem aos Municípios: a) o} produto da arrecadação do Imposto a que se refere o art. 22, nº III, Incidente sobre os imóveis situados em seu território” (BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil de 1967, art. 25).

receita por este gerada era transferida para estes entes federados176_.

Nesta época, substituindo o imposto de venda e consignações, surge o imposto relativo à circulação de mercadorias, que embora fosse de competência privativa dos estados, havia participação dos municípios na sua receita, na proporção de 20% do total arrecadado.

Tal modalidade de participação foi estabelecida no Ato Complementar nº 31, de 28 de dezembro de 1966, e mantida na Constituição de 1967177_.

Está espécie de distribuição de renda, a qual foi intitulada pela doutrina de “participação direta na arrecadação”, também, foi novidade no nosso ordenamento jurídico: “Trata-se de modalidade de participação obrigatória, tendo o ente federado agraciado uma pretensão diretamente relacionada com o montante de uma específica receita fiscal” (DORIA, 1972, p. 210).

Ainda, sobre a divisão de receita tributária, o Código Tributário Nacional normatizou e possibilitou o início do funcionamento dos Fundos de Participação Estadual e Municipal e, consequentemente, a redistribuição vertical da carga tributária, conforme será visto adiante.

No que diz respeito aos referidos fundos de participação, o constituinte de 1967 embora tenha mantido o que já estava disposto na Emenda Constitucional nº 18/1965, o Ato Complementar nº 40/1968, modificou a Constituição, fazendo constar que a União destinaria do total arrecadado com os impostos incidentes sobre rendas e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados 5% ao fundo de participação dos estados, 5% ao fundo de participação dos

176 _{“Pertence aos Estados e ao Distrito Federal o produto da arrecadação do Imposto de renda e} proventos de qualquer natureza que, ele acordo com a lei federal, são obrigados a reter como fontes pagadoras de rendimentos do trabalho e dos títulos da sua dívida pública” (BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil de 1967, art. 24, §1º). “O produto da arrecadação do imposto, de renda e proventos de qualquer natureza que, de acordo com a lei federal, são obrigados a reter como fontes pagadoras de rendimentos do trabalho e dos títulos da sua dívida pública” (BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil de 1967, art. 25, § 1º, alínea b).

177 _{“Do produto da arrecadação do impôsto a que se refere o art. 12 da Emenda Constitucional nº 18,} 80% (oitenta por cento) constituirão receita dos Estados e 20% (vinte por cento) dos Municípios. As parcelas pertencentes aos Municípios serão creditadas em contas especiais, abertas em estabelecimentos oficiais de crédito, na forma e nos prazos estabelecidos neste Ato” (BRASIL, Ato Complementar nº 31, de 28 de dezembro de 1966, art. 01, caput). “Compete aos Estados e ao Distrito Federal decretar impostos sobre: [...] §7º - Do produto da arrecadação do imposto a que se refere o item II, oitenta por cento constituirão receita dos Estados e vinte por cento, dos Municípios. As parcelas pertencentes aos Municípios serão creditadas em contas especiais, abertas em estabelecimentos oficiais de crédito, na forma e nos prazos fixados em lei federal” (BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil de 1967, art. 24).

municípios e 2% para um fundo especial178_.

À Constituição de 1967, sobreveio a Emenda Constitucional nº 01/1969, fazendo-lhe inúmeras modificações, sendo considerada por muitos como uma nova Constituição, mas, que na seara fiscal e na divisão de receitas oriunda dos tributos, manteve o mesmo Sistema Tributário fruto da Emenda Constitucional nº 18/1965 à Constituição de 1946 (COSTA, 2010, p. xvii).

3.3 O restabelecimento da democracia e a divisão de receitas tributárias na