O panorama geral da divisão da competência tributária e de sua divisão de receitas

Na primeira Constituição, de 1824, o país ainda estava sob a égide de um regime monárquico e unitário. Portanto, há concentração de poder em torno do imperador e dos regentes que agiam em seu nome.

Devido à ausência de sentimento pátrio existente no Brasil na época de sua independência, é cabalmente justificado o fato do país precisar de um poder concentrado e único, pois caso contrário surgiriam diversas pequenas repúblicas.

uma economia agrícola em fase de expansão205_{, sendo que cada província estava} em um estágio de desenvolvimento diferente, o que levava a reivindicação pela descentralização.

O Ato Adicional, de 1834 (BRASIL, Lei nº 16, de 12 de agosto de 1834), à Constituição do Império, surgiu como resultado destas reivindicações, tendo um papel importante no que concerne ao desenvolvimento do federalismo brasileiro.

Por meio deste ato houve uma descentralização legislativa, com a criação das assembleias legislativas provinciais, que poderiam legislar sobre um amplo leque de matérias, inclusive sobre as despesas e criação de tributos para a manutenção das províncias, desde que não dissessem respeito de importação e sobre matérias que constituíssem “renda geral do império”.

A Lei nº 99, de 31 de outubro de 1935, discriminou quais seriam as rendas do Império, mas assim o fez de forma demasiadamente abrangente, ora tolhendo das províncias a possibilidade de se auto sustentarem, como entes descentralizadas, e ora propiciando a duplicata de tributos com mesmo fato gerador.

Embora tenha havido uma descentralização, ela se deu de forma bastante tímida e foi incapaz de atender o que era esperado pelas províncias quando reivindicaram mudanças.

Com a proclamação da república, em 1889, instauração do federalismo e publicação da nova constituição, em 1891, na qual as províncias dão lugar a figura dos estados, os poderes de cada ente federado são demarcados, propiciando o início da descentralização fiscal e administrativa.

A competência tributária foi repartida entre a União e os estados, que deveriam promover suas necessidades às próprias expensas.

205_{“Considerada em conjunto, a economia brasileira parece haver alcançado uma taxa relativamente} alta de crescimento na segunda metade do século XIX. Sendo o comércio exterior o setor dinâmico do sistema, é no seu comportamento que está a chave do processo de crescimento nessa etapa. Comparando os valores médios correspondentes aos anos noventa com os relativos ao decênio dos quarenta, depreende-se que o quantum das exportações brasileiras aumentou 214 por cento. Esse aumento do volume físico da exportação foi acompanhado de uma elevação nos preços médios dos produtos exportados de aproximadamente 46 por cento. Por outro lado, observa-se uma redução de cerca de 8 por cento no índice de preços dos produtos importados, sendo, portanto, de 58 por cento a melhora na relação de preços do intercâmbio externo. Um aumento de 214 por cento do quantum das exportações, acompanhado de uma melhora de 58 por cento na relação de preços do intercâmbio, significa um incremento de 396 por cento na renda real gerada pelo setor exportador” (FURTADO, 2005, p. 143).

Quanto aos munícipios, estes não foram providos de competência própria, ficando sob a responsabilidade dos estados destinarem alguns de seus tributos para aqueles. Ou seja, embora houvesse um federalismo formal, os municípios eram dependentes, economicamente, dos estados206_.

Os impostos sobre importação, o direito de entrada e saída e estada de navios, taxas de selo, correios e telégrafos eram de competência da União. Sob a competência estadual, estavam os impostos que recaíssem sobre exportação de mercadorias de sua própria produção, sobre imóveis rurais e urbanos, sobre a transmissão de propriedade, sobre indústrias, sobre profissões, taxas de selo e contribuições postais.

A União não tinha responsabilidade sobre os estados. Neste ponto, sim, houve uma descentralização. A União seria, no máximo, solidária com os estados em caso de calamidade pública.

Porém, esta descentralização permitiu somente o desenvolvimento dos estados economicamente mais fortes, alargando as desigualdades sociais e regionais.

Isso fez surgir, entres as classes excluídas, a ideia de que a descentralização não era algo positivo, pois esta virou uma política dos estados economicamente desenvolvidos e das oligarquias locais.

As revoltas da classe média urbana, que se une com os militares, levam à reforma da Constituição, por meio da emenda constitucional, de 03 de setembro de 1926, onde houve uma centralização de poderes na União. Porém, ela não foi suficiente para conter o sentimento de reforma, impulsionado, também, pelo o rompimento da política do “café - com - leite” que havia entre os estados de São Paulo e Minas Gerais.

O desfecho deste cenário foi a “Revolução de 30”, momento em que Getúlio Vargas chega ao poder e dá início a “Era Vargas”.

206 _{A figura dos municípios estava prevista na Constituição de 1891, bem como a sua autonomia} (artigo 68: “Os Estados organizar-se-ão de forma que fique assegurada a autonomia dos Municípios em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse”), porém, conforme explica Hely Lopes Meirelles (1998, p. 37): “Durante os 40 anos em que vigorou a Constituição de 1891 não houve autonomia municipal no Brasil. O hábito do centralismo, a opressão do coronelismo e a incultura do povo transformaram os Municípios em feudos de políticos truculentos, que mandavam e desmandavam nos 'seus' distritos de influência, como se o Município fosse propriedade particular e o eleitorado um rebanho dócil ao seu poder”.

Durante o governo provisório, com a publicação do Decreto nº 19.398/1930, foi dissolvido o congresso e os poderes legislativo e executivo foram exercidos pelo chefe do governo provisório, confirmando a tendência à centralização.

Com a “Revolução Constitucionalista de 1932”, Getúlio Vargas foi pressionado a convocar a Assembleia Constituinte e elaborar uma nova constituição, que foi publicada em 1934.

O texto da Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, era liberal e dizia que o país adotaria a forma federativa de organização política. O liberalismo é evidenciado pela importância dada a ordem econômica; porém, o federalismo, embora tenha deixado de ser dualista, adquirindo algumas características de cooperativo, é mitigado, pois há uma concentração de poderes na União.

No que concerne a questão fiscal, foi com a Constituição de 1934 que os munícipios foram dotados de renda própria, além de contarem com as transferências feitas pelos estados. A União e os estados tinham suas competências privativas, apesar de ter sido limitada a competência dos estados em relação a constituição anterior.

A União tinha competência privativa sobre os seguintes imposto: importação de produtos vindos do estrangeiro, consumo de mercadorias (exceto combustíveis de motor de explosão), de rendas e proventos de qualquer natureza (exceto a renda cedular de imóveis), sobre atos próprios, também tinha competência para instituir taxas: telegráficas, postais, serviços federais e de entrada, saída e estadia de navios e aeronaves.

A competência privativa dos estados, no que concerne a impostos, recaiu, sobre propriedade territorial rural, transmissão de propriedade causa mortis, transmissão de propriedade inter vivos, consumo de combustíveis de motor de explosão, vendas e consignações de mercadorias, exportação, industrias, profissões e atos próprios, e, também detinha competência privativa para instituir taxas sobre seus serviços.

E, por fim, os munícipios poderiam, privativamente, instituírem impostos sobre licenças, sobre a propriedade urbana, sobre diversões públicas, sobre a renda de imóveis e taxas sobre seus serviços.

União, estados e munícipios passam a partilharem a receita oriunda do imposto residual, o qual era de competência concorrente da União e dos estados, embora arrecadado pelos estados.

Ainda, aos estados foi instituído um limite de 10% para a alíquota incidente sobre o imposto de exportação e a divisão, com os munícipios, da receita oriunda do imposto sobre industrias e profissões.

Nesta Constituição foi previsto a destinação de 1% das rendas tributárias dos entes federados para o amparo à maternidade e à infância; de 4% da receita tributária da União para o auxílio às secas dos estados do norte, e, ainda de 10%, em relação à União e os municípios, e, 20%, em relação aos estados e ao Distrito Federal, da receita oriunda de imposto, para a manutenção e desenvolvimento dos sistemas educativos.

Conforme assinalado por Antônio Roberto Sampaio Dória (1972, p. 86), esta constituição, embora com breve duração, teve sua importância, pois “restou como súmula histórica e nominal, das incisões e transplantes operados na anatomia do federalismo brasileiro”.

Após, em 1937, o cenário político mudou. Getúlio Vargas, por meio de um golpe de Estado, instaurou o Estado Novo e foi publicada uma nova constituição.

A Constituição de 1937, foi marcada por um centralismo político, onde as autonomias locais foram tolhidas pela nomeação de interventores delegados do governo central. Mas, esta centralização não atinge ao eixo financeiro, que se manteve descentralizado207_.

A nova constituição, era fictícia, pois, até 1945, Getúlio Vargas se manteve no poder, como chefe de Estado e o país viveu sob um regime ditatorial.

A distribuição de competências tributárias da constituição de 1934 foi mantida, sendo suprimidos alguns tributos de competência estadual e municipal208_.

207 _{Antônio Roberto Sampaio Dória (1972, p. 89) aponta dois motivos pelo qual a centralização na} época da primeira ditadura brasileira tenha sido apenas política. A primeira seria o fato de que “a unificação do comando do processo político já saciava as correntes dominantes e lhes proporcionava amplo campo de exercício de poder”. E, a segunda, pelo fato de que a finanças públicas não era instrumentos tão valiosos para a consecução do ideário do governo federal.

208 “_{Em face das limitações impostas à cobrança do imposto de exportação pela Constituição de 1934,} o imposto de vendas e consignações tornou-se rapidamente a principal fonte de receita estadual correspondendo, no início da década de 40, a cerca de 45% da receita tributária dos estados, enquanto a participação do imposto de exportação caía para pouco mais que 10%, inferior às dos impostos de transmissão inter vivos e de indústrias e profissões. Em 1946, o imposto de vendas e

À União coube a competência privativa sobre os impostos: de importação, consumo de mercadorias, rendas e proventos de qualquer natureza, transferência de fundos para o exterior, dos seus próprios atos; e taxas telegráficas, postais, serviços federais, saída, estadia e entrada de navios e aeronaves.

Aos estados coube a competência privativa de imposto sobre propriedade territorial rural, transmissão de propriedade causa mortis, transmissão de propriedade inter vivos, vendas e consignações, exportação de mercadorias, indústrias, profissões, sobre seus próprios atos; e de taxas sobre seus serviços.

Quanto aos municípios, eles detiveram competência privativa sobre impostos de licença, propriedade predial e territorial urbanos e diversões públicas, além da possibilidade de instituírem a cobrança de taxas sobre seus próprios serviços.

No que concerne a divisão da receita tributária, houve um retrocesso, pois o repasse de verba federal para ajuda à seca dos estados do “nordeste”209 _{deixa de} ocorrer, bem como a partilha, entre os entes federados do imposto de competência concorrente e os repasses para educação e amparo à maternidade e à infância, previstos no texto constitucional anterior

De outro lado, merece destaque, o surgimento do imposto sobre a produção e o comércio, a distribuição e o consumo, inclusive a importação e a exportação, do carvão mineral, dos combustíveis e lubrificantes líquidos, que se deu por meio da Lei Constitucional nº 04, de 20 de setembro de 1940.

Este imposto, de competência privativa da União, era compartilhado com os estados e municípios proporcionalmente àquilo que eles consumiam, para que fosse aplicado na conservação e desenvolvimento da malha rodoviária de seus respectivos territórios.

Com a queda de Getúlio Vargas, motivada, exteriormente, pelo fato dos países com regimes ditatoriais terem saído como perdedores da 2º Guerra Mundial, e, internamente, pelo anseio da população pelo retorno da democracia, inicia-se um novo capítulo da política do país, com eleições diretas em 1945 e consignações já era responsável por cerca de 60% da receita tributária estadual. Nos municípios, os impostos sobre indústrias e profissões e predial permaneceram como os mais importantes, correspondendo a pouco menos que 40 e 30% da receita tributária, respectivamente” (VARSANO, 1996, p. 04).

publicação de uma nova constituição em 1946210_.

A nova constituição surge num momento de aceleração do processo de estruturação do país, o que levou o constituinte a dar importância para questão financeira e fiscal211_.

A Constituição de 1946 recebeu 21 emendas, sendo que algumas refletiram e alteraram a distribuição de competências tributárias e de sua receita.

Após as modificações, temos a seguinte divisão de competências: a União poderia instituir imposto sobre: importação, propriedade territorial rural, consumo, comercialização de lubrificantes e de combustíveis, rendas e proventos, transferências de fundos para o exterior, sobre seus próprios atos.

Os estados poderiam instituir impostos sobre transmissão de propriedade causa mortis, vendas e consignações, exportação de mercadorias (com a alíquota limitada em até, no máximo 5%) e seus próprios atos.

Aos municípios coube a competência de impostos que recaíam sobre propriedade territorial e predial urbana, transmissão de propriedade inter vivos, licenças, indústrias, profissões, diversões públicas e seus próprios atos.

União e estados também poderiam criar impostos residuais que voltam a ser partilhados. Os estados eram responsáveis pela arrecadação e deveriam repassar 20% para a União e 40% para os municípios do total do produto arrecadado.

União, estados e munícipios eram competentes para instituírem contribuição de melhoria, quando ocorresse valorização do imóvel, em decorrência de obras públicas; taxas e outras rendas que poderiam provir do exercício de suas atribuições e da utilização de seus bens e serviços.

Também, foi atribuída à União, a competência para instituir impostos em caso de guerra externa.

Observamos que o Constituinte de 1946 procurou conferir maiores

210 _{“A liberalização da vida política, relativa descentralização financeira e propósitos de valorização do} município brasileiro foram a pedra de toque da constituição federal de 1946. Em suma, uma retomada, em condições mais realísticas, do federalismo centrípeto proposto em 1934 que, na quadra histórica e nas bases em que se implantou, deixava a entrever laivos de utopia política” (DÓRIA, 1972, p. 102).

211 _{“Muitas foram as preocupações manifestadas inicialmente, como uma equitativa distribuição de} fontes de receitas tributárias, acentuando-se a carência de recursos alocados às entidades periféricas. Dados estatísticos se alinharam. Invocou-se a necessidade de respaldar a autonomia política de Estados e Municípios e de dar, especialmente a estes, substancias a suas iniciativas administrativas através da outorga de suficientes poderes financeiros” (DÓRIA, 1972, p. 104).

competências aos estados e munícipios, possibilitando o desenvolvimento do federalismo brasileiro.

A divisão da receita tributária acompanhou esta tendência, pois foi inaugurada a efetiva pratica de transferências intergovernamentais, que seriam consolidadas na Constituição de 1967.

Acrescentamos à mencionada repartição do produto arrecadado a título de imposto residual, o repasse feito pela União, aos estados e municípios, do produto arrecadado a título de impostos: de comercialização de lubrificantes e combustíveis (60% era partilhado entre estados, Distrito Federal e municípios), de rendas e proventos (15% para os municípios, que destinavam 50% para melhorias da zona rural), de consumo de mercadorias (10% para os municípios), de propriedade territorial rural (100% para o município onde estiver localizado o imóvel).

Aos estados foi atribuída a responsabilidade constitucional de repasses intergovernamentais, destinando 30% do chamado “excesso de arrecadação” aos municípios.

Foram retomados os repasses destinados às áreas específicas, previstos na constituição de 1934. À União coube o compromisso de destinar 3% do total de sua renda tributária anual para o combate à seca da região Nordeste, 3% ao plano de valorização econômica da Amazônia.

E, ainda, foram atribuídos a todos os entes federados a responsabilidade pela educação, sendo que a união, estados, Distrito Federal e municípios, do total de sua renda tributária, deveriam destinar, pelo menos, 10%, 20%, 20% e 20%, respectivamente, a manutenção e desenvolvimento do ensino.

Houve um fortalecimento do governo local, principalmente tendo em vista o crescimento da competência municipal ocorrida nesta constituição, inclusive pelo implemento das transferências intergovernamentais, que visavam suprir a carência de competências tributárias próprias.

C_{onforme adverte Antônio Roberto Sampaio Dória (1972, p. 112): “O fato é} que não mais se ouvirá, como fora praxe em longo período na primeira República, a melopeia da insuficiência das rendas federais. Essas se mantiveram sempre acima dos 50% da arrecadação tributária global do país”.

Alegavam prejuízo decorrente da nova sistemática de transferências intergovernamentais, que privilegiava aos municípios, pois perderam a competência sobre industrias e profissões e parte do total do seu excedente da arrecadação tributária, passou a ser compartilhada com aqueles.

Na pratica, os estados, para compensarem a diminuição da receita tributária, elevaram o imposto sobre vendas e consignações, em média, em 50% (DÓRIA, 1972, p. 122), o que deveria compensaria eventual prejuízo.

O problema, neste ponto, estava no fato de que nem todos os estados gozava do mesmo patamar de desenvolvimento, para poderem se valer dessa compensação.

A constituição de 1946 vigorou até 1967. Neste período o país passa por diversas mudanças, inclusive políticas. A pressão tributária aumenta consideravelmente. Em 1947, a carga tributária bruta representava 13,8% do Produto Interno Bruto - PIB, passando para 20,2%, em 1967212_.

A primeira modificação, ocorrida nesta época, se deu na seara política, pelo golpe de Estado, promovido pelos militares, implementação da ditadura e pelo fato do executivo exercer seu poder por meio de atos institucionais, os quais iam diminuindo, gradativamente a autonomia dos entes federados, demonstrando o retorno da centralização dos poderes estatais na figura da União.

Na parte fiscal, a reforma do Sistema Tributário foi anterior. Foi iniciada pela publicação da Emenda Constitucional nº 18, em 01 de dezembro de 1965, que foi o embrião do Código Tributário e de toda a sistematização legal fiscal atual.

A referida emenda definiu as espécies tributárias de tributos (impostos, taxas, contribuições de melhorias e empréstimos compulsórios) e consagrou os princípios que permeiam o sistema atual (legalidade, anterioridade, vedação de limitação de trafego, imunidades e igualdade).

À competência tributária da União, em relação ao sistema anterior, foram acrescidas as de impostos que recaíssem sobre operações de crédito, valores imobiliários, cambio, seguro, transporte e comunicação (salvo quando fossem estritamente municipais).

A competência tributária dos estados, em relação a impostos, recaiu sobre:

212 _{Cf. em <http://seriesestatisticas.ibge.gov.br/series.aspx?no=12&op=0&vcodigo=SCN49&t=carga-} tributaria-bruta>. Acesso em 05 de novembro de 2014.

transmissão de bens imóveis e sobre circulação de mercadorias.

Em relação as munícipios, estes mantiveram a competência de imposto sobre a propriedade territorial e predial urbana e foram-lhes acrescidas a competência sobre serviços de qualquer natureza.

À União se mantem como titular da competência de impostos extraordinários relativos a guerras externas, e, em conjunto com os estados, Distrito Federal e Munícipios, também tem competência para instituir taxas e contribuições de melhorias.

As mudanças ocorridas com esta reforma se deram como o intuito de alinhar o Sistema Tributário com a intensão de impulsionar o crescimento econômico do país. Houve simplificação das figuras tributárias, suprimindo-se aquelas de menor arrecadação.

Razão pela qual, no âmbito municipal e estadual os impostos de indústria e profissões, vendas e consignações e diversões públicas deram lugar aos impostos sobre serviços de qualquer natureza e circulação de mercadorias.

Quanto à divisão da receita tributária, a Emenda Constitucional nº 18/1965 também visou a promoção da integralização do Sistema Tributário213_.

A criação do imposto sobre circulação de mercadorias deixa transparecer este intuito, pois além de fortalecer os estados, favoreceu aos municípios que participavam do produto da arrecadação do referido imposto. A sistemática desse imposto permitiu uma distribuição mais equitativa da carga fiscal na cadeia produtiva, quando confrontado com o antigo imposto sobre vendas e consignações (DÓRIA, 1972, p. 175).

Ademais, a União continua com a função de somente arrecadar o imposto sobre a propriedade rural, devendo repassar o seu produto para o município no qual se encontra a propriedade.

Também, deveria repassar para os estados e munícipios o total arrecadado a título de imposto sobre rendas e proventos de qualquer natureza que recaíssem sobre as obrigações de suas dívidas públicas e proventos de seus servidores e autarquias; 60% do imposto relacionado com operações que envolvessem

213 _{José de Castro Meira (1989, p. 70) entende que há um contraste na Emenda Constitucional nº 18,}