Panorama geral da divisão de competências tributárias

Entre as competências com as quais o constituinte contemplou cada ente federativo, estão as competências tributárias, que contribuem para efetivação da autonomia de cada um.

As Constituições Brasileiras, de acordo com o capítulo anterior, reconhecem como entes federados a União e os Estados, que primeiramente foram chamados de províncias. Os municípios e o Distrito Federal foram conquistando seu espaço e, atualmente, também são reconhecidos como entes federativo. Estes quatro entes, localizados no mesmo plano hierárquico, são responsáveis pela organização política e administrativa do país (BRASIL, Constituição da República Federativa de 1988, art. 18).

A autonomia concedida a eles pressupõe que sejam atribuídas competências a cada um, pois:

A autonomia política das entidades que compõe a federação é alicerçada numa correspondente autonomia administrativa e financeira, que, no que toca o exercício do poder tributário, se realiza pela outorga de competência impositiva aos entes federados, em caráter privado ou concorrente (GUTIERREZ, 2004, p. 38).

Em igual sentido:

A importância da distribuição da receita tributária é patente em um Estado Federal. Afinal, no federalismo, a decorrência direta da repartição de competência é a distribuição das fontes de recursos financeiros para equilibrar os encargos e as rendas das unidades federadas. A autonomia dos entes federados, frente a União, pode ser considerada apenas nominal quando faltam os recursos financeiros necessários à sua manutenção (BERCOVICI, 2003, p. 160).

E, ainda:

O poder tributário, portanto, - pertence ao Estado Federal, como um todo – é repartido sob a forma de competências tributárias, no Brasil, às pessoas políticas criadas pela constituição federal: União, Estados e Munícipios (ATALIBA, 1969, p. 227).

Traçando um panorama sobre as competências tributárias, Miguel Delgado Gutierrez (2004, p. 42) dispõe:

A Constituição Brasileira de 1988 repartiu a matéria tributária entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, atribuindo a criação, o lançamento e a cobrança de tributos a cada um dos entes federativos. Adotou, como as constituições anteriores, uma discriminação de competências tributárias exaustiva, integral e completa. As quatro entidades autônomas da Federação foram contempladas de maneira rígida e taxativa. Ou seja, no Brasil, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios possuem competências para criar e arrecadar tributos.

A competência tributária, no Brasil, é um tema exclusivamente constitucional (CARRAZZA, 1986, p. 149)60_:

Competência tributária é a aptidão para criar tributos, descrevendo (ou alterando), por meio de lei ordinária, seus elementos essenciais (hipótese de incidência, sujeito ativo, sujeito passivo, base de cálculo e alíquota). Noutros termos, é a faculdade que a constituição confere a determinadas pessoas, para que tributem. A competência tributária pode ser situada no plano da atividade tributária em sentido primário (ou abstrato) e é logica e cronologicamente anterior ao nascimento do tributo (CARRAZZA, 1986, p. 148).

Misabel de Abreu Machado Derzi (1991, p. 363) faz importante distinção

60 _{Em igual sentido: “Vimos que o poder tributário, enquanto atributo da soberania (de que é dotado o} estado), tem, no brasil, o seu exercício disciplinado pela constituição. Esse exercício, desempenhado pelas pessoas político constitucionais (união, estados e munícipios) é totalmente regulado, quanto aos seus aspectos constitucionais e materiais, pela Constituição” (ATALIBA, 1969, p. 233).

entre a pessoa competente e a pessoa beneficiada pela receita tributária:

Pessoa competente é aquela pessoa constitucionalmente dotada da faculdade de criar e regular tributos, mediante lei. [...] Acresce, ainda, que a competência é atribuída em norma constitucional, originária e de eficácia imediata, razão pela qual seu exercício independe de manifestação de outro Poder ou de edição de normas gerais. [...] Pessoa beneficiada é aquela constitucionalmente dotada pela constituição de direito de participar do produto arrecada de tributo próprio ou alheio [...]. No Federalismo cooperativo, entes estatais podem ser beneficiários de renda, cujos os tributos sejam de alheia competência. [...] Seja como for, o conceito de pessoa competente para instituir tributo não coincide com o de pessoa constitucionalmente beneficiada pelo produto arrecadado.

Assim, temos entes federados dotados de capacidade para regulamentar tributos e entes federados beneficiados por tributos alheios, por meio das relações intergovernamentais. O ente beneficiário somente tem direto de receber tributo alheio, não podendo regulá-lo, mesmo diante da omissão do ente competente.

Isso decorre do fato da competência tributária ter traços próprios: i) é privativa (os entes federativos recebem da Constituição competência que são somente suas), ii) é indelegável (a competência que é concedida a cada ente federado não pode ser delegada para um terceiro), iii) é imprescritível (a pessoa política titular de uma competência tributária não é obrigada à exercê-la, e, o não uso desta competência prolongado no tempo, não impede sua utilização quando necessário), iv) é inalterável (o ente a qual foi atribuída a competência tributária não tem liberdade para modificá-la, apenas para usa-la tal como lhe foi concebida pela Constituição Federal), v) é irrenunciável (a faculdade de utilizar ou não uma determinada competência é do ente federativa ao qual ela tenha sido atribuída, porém, este não tem faculdade para renuncia-la) e vi) é facultativa (a pessoa jurídica a qual foi atribuída a competência pode valer-se dela em parte e pode, ainda, por meio de lei ordinária, transferir a capacidade tributária ativa para outra pessoa pública ou privada, desde que atenda ao interesse público) (CARRAZZA, 1986, p. 259).

Ela pode ser classificada quanto ao modo de sua realização, que ocorre em três planos: i) competência privativa: a Constituição diz qual tributo caberá a cada ente federado, seria a distribuição vertical da matéria tributável; ii) competência residual: capacidade atribuída a um ou mais ente da federação para instituir

tributos não previstos no texto constitucional; e iii) competência comum: diz respeito a tributos que podem ser exigidos pela União, estados, Distritos Federal e municípios (DÓRIA, 1972, p. 20).

Elencadas as formas de distribuição de competência tributária, passamos a verificar como se deu sua evolução e o modo como ela ocorre atualmente, fazendo um contraponto com a autonomia dos entes federativos.