O papel estratégico dos Bancos Públicos Federais

O objetivo desta seção é aproximar o tema referente à constituição de empresas públicas ou de economia mista e apresentar a relevância dos Bancos Públicos Federais no contexto brasileiro, tendo em vista a natureza da organização objeto do estudo.

A importância da gestão da informação para os Bancos Públicos Federais é reforçada pela Lei 12.527 em 18 de novembro de 2011 que dispõe sobre os procedimentos a serem observados pelos órgãos e entidades do poder público, com o fim de garantir a gestão transparente da informação, sua disponibilidade, autenticidade e integridade. A Lei 12.527 subordina ao seu regime autarquias, fundações públicas, empresas públicas, sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

Assim, o acesso a informação tratado por essa Lei compreende, ainda, os direitos aos interessados de obter informação sobre atividades exercidas pelos órgãos e entidades públicas, à sua política, organização, serviços, ao desenvolvimento, acompanhamento e resultados dos programas, projetos e ações, metas e seus indicadores.

Na conjuntura brasileira e sob o aspecto histórico, a Constituição Federal de 1988 estabeleceu no artigo 37 e detalhou em seu primeiro parágrafo que a publicidade dos atos na administração pública, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos contenham caráter educativo, informativo ou de orientação social. Trata-se de um conceito constitucional explícito que carrega em seu bojo os princípios básicos que necessitam de observância na Administração Pública: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

No contexto desta pesquisa é importante ressaltar que a definição de empresa estatal no Brasil contempla aquelas empresas em que o Estado detém o controle da propriedade ou do capital social com direito a voto, englobando tanto as empresas públicas como as sociedades de economia mista, suas subsidiárias e controladas. A empresa pública é uma organização com personalidade jurídica de direito privado, possui patrimônio próprio e capital exclusivo da União ou de organizações da Administração Indireta. A razão que define a sua criação é permitir ao Governo o exercício de atividades de natureza empresarial, por motivos de conveniência ou contingência administrativa. (Brasil, 1967). As empresas públicas são criadas a partir de propósitos precisos, instituídos por Leis ou podem resultar de re-ordenamento de autarquias já existentes na Federação, nos Estados e nos Municípios, surgindo abertas à transformação futura em sociedades de economia mista.

Para um melhor entendimento, a diferença fundamental entre a empresa pública e as sociedades de economia mista consiste na composição da propriedade: na primeira é constituída integralmente com recursos da União, enquanto na segunda, há participação de capitais privados, o que acarreta implicações sobre seu modelo de governança, gestão e prestação de contas. (Brasil, 1967).

Historicamente, os Bancos Públicos Federais brasileiros quer sejam empresas públicas ou de economia mista, desempenham relevante papel a serviço do Estado, conforme assinala Salomão (2010, p. 10),

Esses bancos multiplicavam a moeda e faziam-na circular, intermediando a liquidez e a poupança do sistema econômico e canalizando-as para o financiamento da produção e do consumo, a exemplo do que também faziam os bancos privados. Mas sua importância ia, além disso, pois eram somente os bancos públicos que financiavam os investimentos de longo prazo, produtivos e de interesse social, bem como estruturavam e modernizavam institucionalmente vários mercados (de comércio exterior, de política industrial, de aumento da produção de alimentos, de controle de preços, entre outras).

O período que antecedeu o neoliberalismo abrigou o processo de redemocratização e segundo Vidotto (2005) conduziu ao governo civil em 1985 e à Constituição de 1988, cedendo lugar a três tendências relacionadas aos Bancos Federais, cuja combinação contribui para entender a realidade atual, são elas: (i) Preservação das funções básicas de cada Organização; (ii) Descentralização de poder e desenvolvimento de mecanismos de governança, com a constituição de conselhos curadores e participação da sociedade civil, exigindo de prestação de contas e transparência; e (iii) Segregação de responsabilidades e competências. Assim, a atual conformação do sistema financeiro resultou das políticas implantadas nos governos de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), destacando a explicitação da posição financeira dos Bancos Federais, das perdas e dos passivos irrecuperáveis assumidos pelo Tesouro e a capitalização com exigências de prestação de contas, transparência e novas formas de governança.

De acordo com Jayme Jr. e Crocco (2010, p. 17) os Bancos Federais remanescentes do processo de reestruturação e da concentração bancária da segunda metade dos anos 1990 em diante passaram a exercer papel fundamental na oferta de crédito para setores pelos quais a iniciativa privada não se interessava, principalmente no caso do desenvolvimento regional. Esses autores enfatizam a importância dessas organizações apontando que,

De fato, o Banco do Nordeste do Brasil (BNB) e o Banco da Amazônia S.A. (BASA), além do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), do Banco do Brasil (BB) e da Caixa Econômica Federal (CEF), exercem papel central no fornecimento de crédito para pequenos produtores e empreendedores, bem como para projetos de infraestrutura e desenvolvimento regional.

Para aprofundar o conhecimento dessas organizações, o Quadro 6 apresenta uma síntese contendo a caracterização de cada um dos Bancos Públicos Federais na atual conjuntura brasileira:

Quadro 6 - Bancos Públicos Federais brasileiros

Bancos Públicos Federais brasileiros Banco do Brasil S/A

O Banco do Brasil S.A foi o primeiro banco a operar no país. Organização financeira nacional de capital misto e possui cerca de 5 mil agências e mais de 40 mil caixas eletrônicos. Tornou-se um dos maiores bancos do país e da América Latina. Atua no agronegócio nacional, como principal organização de financiamento das exportações agrícolas e no financiamento de pequenas e médias empresas. A partir de 2009, passou a ser as principais organizações de financiamento de veículos do mercado. O Banco do Brasil S.A é um associado patrocinador do Instituto Brasileiro de Governança Corporativa – IBGC.

Caixa Econômica Federal

A CAIXA é o maior banco público da América Latina. Principal agente das políticas públicas do governo federal. Empresa de capital 100% público, atende seus clientes bancários e todos os trabalhadores formais do Brasil – pagamento do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), Programa de Integração Social (PIS) e seguro-desemprego, programas sociais (como o Bolsa Família) e apostadores das loterias. A CAIXA atua no financiamento de habitação popular, saneamento público básico de estados e municípios, entre outras.

Banco do Nordeste do Brasil S/A

O BNB é uma organização financeira múltipla e possui mais de 90% de seu capital sob o controle do governo federal. Atuando na região Nordeste, no norte de Minas Gerais e no norte do Espírito Santo, é a maior organização da América Latina voltada para o

desenvolvimento regional. O BNB opera programas federais na região, como o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) e administra o Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE). A organização é responsável por operar programa de microcrédito e opera o Programa de Desenvolvimento do Turismo no Nordeste (Prodetur/NE), criado para estruturar o turismo da região.

Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social

O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), empresa pública federal, é o principal instrumento de financiamento de longo prazo para a realização de investimentos em todos os segmentos da economia, em uma política que inclui a dimensão social, regional e ambiental. Apóia a agricultura, indústria, infraestrutura e comércio e serviços, oferecendo condições especiais para micro, pequenas e médias empresas. O Banco desenvolve linhas de investimentos sociais, direcionados para educação e saúde, agricultura familiar, saneamento básico e transporte urbano. O BNDES atua no

fortalecimento da estrutura de capital das empresas privadas e destina financiamentos não reembolsáveis a projetos que contribuam para o desenvolvimento social, cultural e

tecnológico. . O BNDES é um associado patrocinador do Instituto Brasileiro de Governança Corporativa - IBGC.

Banco da Amazônia S/A

O BASA é uma organização financeira federal de fomento com a missão de promover o desenvolvimento da região amazônica. Atua no apoio à pesquisa e no crédito de fomento, respondendo por mais de 60% do crédito de longo prazo da região. O BASA se articula com diversos órgãos vinculados ao Governo Federal, Estadual e Municipal, através de parcerias com diversas entidades, universidades, SEBRAE, organizações não

governamentais ligadas ao fomento sustentável e aquelas representativas dos diversos segmentos do empresariado e dos pequenos produtores rurais. O BASA possui pontos de atendimento que cobrem toda a Amazônia Legal e nas cidades de São Paulo e Brasília e opera com exclusividade o Fundo Constitucional de Financiamento do Norte (FNO) e atende com outras fontes como: Fundos de Desenvolvimento da Amazônia (FDA), de Amparo ao Trabalhador (FAT), da Marinha Mercante, Orçamento Geral da União, BNDES e recursos próprios.

Fonte: Site dos Bancos Públicos Federais, 2011. Adaptado pelo Autor.

Por outro lado, não se pode negar que diversos Bancos Públicos, em particular os estaduais, serviram de instrumentos dos seus respectivos governos e

de elites políticas locais para financiar a máquina pública, conforme relatado por Salomão (2010, p.11)

[...] transgrediram normas bancárias básicas: desrespeitaram critérios prudenciais de operações, financiaram a máquina pública e emitiram moeda escritural acima de seus limites. Porém, tais operações teriam sido evitadas se a ação dos órgãos reguladores, particularmente do Banco Central do Brasil (BCB), fosse mais rigorosa e eficaz, bem como se a governança corporativa dos bancos públicos fosse mais profissional.

Contudo, no período que compreendeu a estabilização dos preços em meados da década de 90, os Bancos Públicos Federais sobreviventes sofriam com graves problemas de liquidez e solvência e diante dessa conjuntura, alguns setores acadêmicos e consultores do mercado ligados ao governo recomendavam a liquidação dessas organizações. Apesar disso, essas organizações públicas foram saneadas, capitalizadas e receberam reformas em sua governança no primeiro mandato do governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC).

De acordo com Salomão (2010, p.12) “O fato é que a área econômica da administração FHC acertou ao revitalizar o setor bancário federal, tornando mais fortes os instrumentos financeiros do governo.” Por isso, diante a progressiva conquista da eficiência e competitividade dos Bancos Públicos e a reforma da governança nessas organizações, cabe observar a importância da informação para melhor atuação do Estado por meio dos seus Bancos Públicos, situação assinalada por Amado (2010, p. 227)

A escolha do melhor desenho da atuação do Estado na questão financeira vai depender de vários elementos [...] Em primeiro lugar, cabe chamar a atenção para o fato de que a informação é um elemento essencial na tomada de decisão por parte dos bancos e isso, obviamente, vale também para os bancos públicos. A noção de proximidade relevante não é a de proximidade operacional ou física em relação à rede de agências, mas sim à de proximidade funcional, onde o que importa é à distância em relação aos centros decisórios ou às matrizes, pois é nelas que o foco do processo decisório se encontra.

Entretanto, para Salomão (2010), os Bancos Públicos encontram-se atualmente mais enxutos do que em períodos anteriores aos de suas existências, tornaram-se mais eficientes, competitivos e mantiveram sua capacidade no desenvolvimento de políticas públicas de interesse do governo, atuando como agentes de desenvolvimento para a sociedade brasileira. A posição conquistada

atualmente pelos Bancos Públicos permitiu ao governo brasileiro enfrentar com segurança a grave crise econômica mundial deflagrada em 2008. Sob esse aspecto, Salomão (2010) relata ainda que nesse período a atuação dos Bancos Públicos foi decisiva para a economia brasileira evitando que o país mergulhasse profundamente na recessão. Esse autor ressalta que outras economias como a China e a Índia, também se serviram de seus bancos públicos e assim, resistiram à crise e até cresceram significativamente em 2009.

Finalmente, Vidotto (2005) reforça ainda a necessidade e a importância da informação para sistema econômico brasileiro do qual participam os Bancos Públicos Federais tendo em vista que pela sua natureza os mercados financeiros dependem de informação em sentido qualitativamente superior aos demais para que a economia brasileira opere eficientemente.