3 O PARADIGMA DO ESTADO REGULADOR

Com o incremento da “escola de massas”, após a II Guerra Mundial, o Estado adotou nas suas políticas educativas, um modelo de regulação9 “burocrático- profissional” que se caracterizava, por um lado, por uma regulação excessivamente

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O conceito de “regulação” pode ser descrito como os modos como são produzidas e aplicadas as regras que orientam a acção dos actores [e] os modos como esses mesmos actores se apropriam delas e as transformam (Barroso, 2006b: 12).

Antunes e Sá referem que, segundo análises recentes, a forma da regulação ter-se-á deslocado, nos últimos anos, de uma regulação através dos inputs – isto é, das condições fornecidas ao sistema educativo – para uma regulação a posteriori, assente em determinadas realizações (outputs) do sistema (2010, pp. 112 – 113).

burocrática e de controlo e, por outro, por uma “regulação conjunta” entre o Estado e os professores (Barroso, 2006b: 27-28). Deste centralismo decorre o “Estado Educador”10_{, defensor do bem comum que é a educação e a quem competia a} provisão da educação e a criação de condições para a subsistência, o funcionamento e a regulação do sistema de ensino (Morgado, 2010: 20). Este papel de “prestador de serviços” a quem incumbia assegurar os meios e assumir os encargos, justificava uma ação eminentemente burocrata e protecionista, com o enfoque nos procedimentos e sem qualquer critério de prestação de contas.

Barroso sustenta que:

O colapso deste regime burocrático-profissional (não só devido a factores externos de natureza económica e política), mas também internos (como a perda de confiança na sua neutralidade, imagem de ineficiência e efeitos perversos da impessoalidade), constitui uma das expressões mais visíveis da crise do Estado providência e está na origem de políticas de reestruturação do serviço público cujo principal objectivo consiste na alteração dos modos de regulação estatal (Barroso, 2006c: 52-53).

O processo de globalização conduz à redução das funções e poderes do Estado e à redefinição do seu papel sustentando, no entanto, as funções essenciais de provisão, de afectação e redistribuição de recursos, bem como a definição genérica de uma política educativa comum (Lima, 2005: 28). Entrementes, importa aludir que os Estados nacionais continuam a desempenhar um papel muito importante – somos sempre cidadãos nacionais do mundo – enquanto espaços e tempos de exercício da cidadania (Azevedo, 2007: 112). Também para Afonso, quando se fala em crise do Estado-nação isso não deve necessariamente querer significar a morte anunciada do Estado como organização política, nem o anacronismo da ideia ou do ideal de nação (2001: 19).

Com efeito, à redefinição do Estado-Nação estão associados fatores de pressão externa, no sentido do desenvolvimento de sistemas educativos cada vez

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A ideia do Estado Educador, concebida nos séculos XVIII e XIX e tendo atingido entre nós a sua expressão mais totalitária durante o Estado Novo, não se prende só com a função de dotar o país de uma rede de escolas, de assegurar o pagamento dos professores e de impor de forma coerciva uma escolaridade obrigatória. A juntar a esta responsabilidade de assegurar a infra-estrutura educativa, o Estado também chamou a si o monopólio da organização curricular, da definição do que se ensina, quando se ensina e mesmo como se ensina. A margem deixada às escolas, aos professores e às comunidades é mínima (Justino, 2010: 79).

mais globais, mas igualmente a influência das condições específicas de cada país. É o caso das políticas partidárias dirigentes que influenciam e condicionam as políticas do Estado, nomeadamente as políticas educativas. Na perspetiva de Barroso, estas transformações do papel e ação do Estado, não se prendem com o advogar “mais” ou “menos” Estado, mas de um “outro” Estado (Barroso, 2006c: 60).

O mesmo autor sustenta que o conceito de regulação surge:

Com o fim de reforçar a imagem de um Estado menos prescritivo e regulamentador e de uma “nova administração pública” que substitui um controlo directo e a priori sobre os processos, por um controlo remoto, e a posteriori baseado nos resultados. A referência a um “Estado regulador” pressupõe, nesta perspectiva, o reconhecimento e a existência de unidades autónomas no sistema… (Barroso, 2005: 732).

Redução e controlo ou reforma e descentralização são dois eixos que passam a qualificar o exercício do Estado, pelo que, inevitavelmente, todo este conjunto de transformações acabou por se reflectir de forma dramática no domínio da educação, um campo aberto e dinâmico, mas de grande sensibilidade às mutações políticas, económicas e sociais (Morgado e Ferreira, 2006: 67). A escola passa, assim, a deparar-se com inúmeras influências de diversos agentes que se situam no plano global, nacional e local.

A ideologia de mercado criada pelo processo de globalização, ao promover a competitividade, leva à necessidade de regulação por parte do Estado, nomeadamente no âmbito da educação, que passou a ser encarada como um instrumento poderoso ao serviço do progresso. Desta forma, parece haver um consenso largado sobre a importância vital da boa qualidade do sistema educativo na sobrevivência e desenvolvimento das economias nacionais (MacBeath et al., 2005: 162).

A educação passou a estar dependente dos objetivos económicos e sociais na medida em que, como refere Azevedo, é comummente aceite que o desenvolvimento da educação e da formação em cada país, ao longo do tempo, afecta a produtividade do trabalho e, desse modo, a capacidade de os diferentes países cooperarem e competirem nos mercados internacionais (2007: 22). Assiste-se desta forma a uma “regulação mercantil”, afigurando-se a educação escolar, antes de mais, como um instrumento decisivo do crescimento económico, identificado como privilegiado para a difusão e aceitação da racionalidade económica, da eficiência produtiva, do progresso técnico e da unificação social pelo consumo (Azevedo, 2007: 60).

Para Barroso, no que respeita à educação, há três questões fundamentais na introdução de novos modos de regulação política: o efeito de contaminação, visível ao nível das políticas e medidas praticadas nos países à escala mundial, percetíveis na aplicação aos sistemas educativos, por parte de educadores e governantes, de práticas utilizadas num determinado país e que funcionam; o efeito de hibridismo que resulta da sobreposição ou mestiçagem de diferentes lógicas, discursos e práticas na definição e acção políticas e o efeito mosaico que resulta do processo de construção destas mesmas políticas com a produção de um grande número de princípios e normas para porem em prática processos de desregulação e privatização (2003b: 24- 32).

À luz das mudanças provocadas pelo processo de globalização, nomeadamente no que reporta ao desmoronar da imagem social da escola e do papel centralizador do Estado-Educador, acrescido da crise dos sistemas educativos, parece inevitável a necessidade de reflexão sobre o novo papel do Estado na Educação, que na esteira de Stoer torna-se o gestor da complexidade, isto é, o promotor da reorganização das estruturas dele dependentes, com vista à sua autonomização, enquanto mediador no processo de concertação social (2001: 254).

Na sua função de regulação, decorrente, como se tem vindo a referir, de um contexto político-económico Neoliberal, ao Estado compete a criação de mecanismos que assegurem a competitividade do país face às dinâmicas de mercado, encontrando-se, desta forma, as políticas educativas profundamente influenciadas pela economia de mercado, com ênfase nos resultados (accountability), competitividade e responsabilidade (Assaél e Pavez, 2008: 42).

Na esteira de Barroso, o termo “regulação” aplicado à educação surge como forma de estabelecer simbolicamente, um outro estatuto à intervenção do Estado na condução das políticas públicas (2006c: 63). O mesmo autor sustenta ainda que:

Muitas das referências que são feitas ao “novo” papel regulador do Estado servem para demarcar as propostas de “modernização” da administração pública das práticas tradicionais de controlo burocrático pelas normas e regulamentos que foram (e são ainda) apanágio da intervenção estatal. (Barroso, 2006c:63).

Tradicionalmente, a administração escolar tem sido bastante centralizada (Lima, 2011) e, como sustentam Pacheco e Vieira, apesar da existência das regulações transnacional e supranacional com vertentes nacionais, sobretudo no caso da União Europeia, as políticas educativas e curriculares têm, e decerto continuarão a

ter, características de um centralismo estatal, visível na aditiva montanha de normativos que traduzem de forma clara o fenómeno burocrático (2006: 99).

Pese embora as tendências para a conceção de políticas globalizadoras, emergem formas internas de ação e organização no sentido da localização e autonomização em relação às medidas de política educativa mais globais. As novas formas de fazer política inspiraram-se em ideias como “menos estado, melhor estado”, induzindo processos de privatização, de desregulação estatal e de descentralização (L. Lima, 2007). Assistimos, assim, a duas lógicas de regulação do Estado: uma lógica global e outra local, pelo que é indispensável integrar nas análises de política educativa as dimensões micropolíticas e mesopolíticas, as dinâmicas e as lógicas de acção específicas de cada contexto, de cada organização educativa e da diversidade e heterogeneidade dos actores […] por mais relevantes que sejam actualmente os fenómenos políticos de tipo global e transnacional (Lima e Afonso, 2002: 11).

Na lógica local, e por pressões de eficácia face à necessidade de racionalização de recursos e à crescente responsabilização, assiste-se a uma atuação tendencialmente descentralizadora, como forma de construir respostas adequadas ao perfil socioeconómico e cultural das comunidades que serve. Assim, assiste-se à difusão do princípio do “Estado Regulador” que, em nome da eficácia e da qualidade (e reconhecendo a incapacidade da gestão centralizada) vai transferir para a periferia, para o local, para os actores, espaços significativos das suas competências anteriores (Costa, 1997: 37). Com efeito, é num quadro de transferências de responsabilidades administrativas para a escola que se lhe exige em simultâneo o estreitamento das suas relações com a comunidade envolvente.

Na esteira de Cardoso, o Estado, na assunção de um papel regulador concede aos pais e ao mundo empresarial poder, autoridade e responsabilidade. Transforma a ação dos professores, reduzindo o seu poder de decisão, assim como a sua participação na determinação das prioridades na educação, mantendo a função de controlo dos resultados conducentes ao cumprimento eficaz dos objetivos por si definidos. Assume, também, o papel de mediador na relação entre os docentes e os pais (2003: 168). Esta nova disposição está consagrada no Decreto-Lei nº75/2008, de 22 de abril, que aprova o regime de autonomia, administração e gestão dos estabelecimentos públicos da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário. Num contexto de corresponsabilização educativa dos agentes sociais externos, à escola é concedida alguma autonomia, nos planos organizacional e financeiro. É neste quadro que os encarregados de educação são chamados a

participar na gestão das escolas, bem como no incremento da participação da comunidade, através do estabelecimento de parcerias.

Esta autonomia “decretada” e a descentralização de poderes do Estado para a escola, não se verificaram com a dimensão que era esperada. Na prática, e a coberto deste discurso descentralizador e da publicação de normativos que aludiam à construção da autonomia das escolas, a administração central foi reforçando os seus poderes de decisão, numa lógica (re) centralizadora, não situando a escola na posição central que lhe havia sido consignada na definição das políticas educativas e curriculares (Morgado e Ferreira, 2006: 76).

A descentralização impõe a existência de organizações e órgãos locais não dependentes hierarquicamente da administração central do Estado e, portanto, não sujeitos ao poder de direcção do Estado, autónomos administrativa e financeiramente, com competências próprias e representando os interesses locais (Formosinho e Machado, 2005: 121). Com efeito, a descentralização implica a existência de organismos com autonomia de decisão e funcionamento face aos órgãos de poder central. Lima sustenta que quer a descentralização, quer a participação não são puras técnicas de gestão eficaz com vista à racionalização e optimização. A autonomia, reduzida à decisão sobre dimensões técnicas e operacionais, transforma-se em mero elogio da diversidade de formas de execução periférica das decisões centralmente definidas pelas hierarquias centrais (2005: 28).

Com a descentralização de competências, o Estado passa a assumir um papel mais de orientação e regulação e menos de controlador. De acordo com Neto-Mendes, parece ficar claro que a regulação, ao pressupor uma intervenção directa ou indirecta do Estado, inclui as formas de condicionamento da actividade, assumam estas a forma de coordenação ou de controlo das acções dos actores envolvidos (2004b: 25).

As políticas educativas nacionais resultam, agora, de processos de atuação entre diferentes agentes. Com esta dinâmica de autonomização das organizações educativas, são criadas as condições para que sejam tomadas as decisões de forma contextualizada, pelo que o poder de decisão deve estar mais próximo dos centros de intervenção, responsabilizando directamente os actores educativos (Nóvoa, 1992:17).

Barroso sustenta que a regulação do sistema educativo não pode ser vista como um processo único, automático e previsível, mas como um processo compósito (2003b: 40). Refere, ainda:

Embora no quadro do sistema público de ensino o Estado constitua uma fonte essencial de regulação, ele não é a única, nem, por vezes, a mais decisiva nos resultados finais obtidos. A diversidade de fontes e modos de regulação faz com que a coordenação, o equilíbrio ou a transformação do funcionamento do sistema educativo resultem mais da interacção dos vários dispositivos reguladores do que da aplicação linear de normas, regras e orientações oriundas do poder político (2003b: 40).

Segundo o mesmo autor, nos processos de regulação das políticas públicas de educação em Portugal, existem três níveis de regulação diferentes mas complementares: a regulação transnacional, a regulação nacional, a microrregulação local. A regulação transnacional resulta, por um lado, da sujeição que os países periféricos têm em relação aos países centrais, relativamente a um conjunto de constrangimentos estruturais que podem ser políticos, económicos, entre outros; por outro lado, a existência de estruturas supra-nacionais como a União Europeia que, com os financiamentos prestados condiciona as políticas educativas. A regulação nacional, que se situa no modo como o Estado e a sua administração executam a coordenação, o controlo e a influência sobre o sistema educativo, orientando através de normas, injunções e constrangimentos o contexto da acção dos diferentes actores sociais e seus resultados. A microrregulação local que pode ser definida como o processo de coordenação da acção dos actores no terreno que resulta do confronto, interacção, negociação ou compromisso de diferentes interesses, lógicas, racionalidades e estratégias em presença quer, numa perspectiva vertical entre “administradores” e “administrados”, quer numa perspectiva horizontal, entre os diferentes ocupantes dum mesmo espaço de interdependência (intra e inter organizacional) – escolas, territórios educativos, municípios, etc. (2006c: 44 - 57).

Na sua função reguladora, o Estado assume-se, então, como actor presente em todos os processos sociais, desenvolvendo o seu trabalho através de uma postura produtiva que, por sua vez, se vai realizar através da gestão e da articulação das diferentes actividades da sociedade (Stoer, 2001: 254).

A nova forma de regulação, baseada nas ligações Estado – mercado – sociedade civil, induz a existência de dinâmicas de corresponsabilização e cooperação entre todos. No entender de Barroso, a tentativa de superar esta dicotomia entre estado e mercado através de novas formas de governo da coisa pública e de coordenação da acção social está na origem da difusão, na ciência política, na ciência económica e nas ciências sociais em geral, de um novo conceito, de origem inglesa […] de “governance” (2006c: 61).

Esta nova forma de governação (Stoer, 2001: 255), que, por seu turno, Santos designa de matriz regulatória do neoliberalismo (2006: 371), cria as condições para que, numa convergência de esforços e de ações, as organizações detenham o poder na sociedade, num quadro de políticas educativas conducentes ao equilíbrio de forças entre o papel regulador do Estado, a participação da sociedade e o contexto e dinâmicas especificas da organização educativa. Nesta perspetiva, Charlot considera que a escola tem que atender a estas novas lógicas, na medida em que passa a ser interpelada sobre a sua qualidade e avaliada repetidamente. Deve elaborar projectos, celebrar contratos, firmar parcerias, colaborar cada vez mais com o meio local, etc. Essas lógicas novas atropelam o funcionamento tradicional da escola e a identidade dos seus professores (2007: 131).

Estes novos reptos com que a escola é comportada obrigam à sua reorganização no sentido de criação de instrumentos e procedimentos de avaliação, não só dos alunos, mas igualmente dos professores e da própria organização, situação em que o Estado exerce o seu papel de regulador e avaliador.

4 – O ESTADO AVALIADOR

A relevância atribuída à avaliação, pelos governos conservadores dos países centrais conduziu ao aparecimento da expressão Estado-Avaliador, que se traduz na adoção, por parte do Estado, de um ethos competitivo, passando a admitir a lógica e a ideologia do mercado para redefinir e reorganizar o domínio público, nomeadamente através da importação para o campo educacional de modelos de gestão privada (Afonso, 2002c: 118). Assim, a avaliação é percecionada como uma ferramenta de controlo e de responsabilização das escolas e dos seus agentes.

Segundo Seixas, o conceito de Estado-avaliador surge através de dois diferentes discursos:

Um discurso político e europeu e outro económico e fundamentalmente americano. A concepção do Estado avaliador como uma dimensão da modernização política da sociedade, implicando uma delegação de poderes, tende a prevalecer em países como a França, Suécia e Bélgica. Países como o Reino Unido e a Holanda, pioneiros na implementação do Estado avaliador, tendem a privilegiar um discurso mais económico e tecnocrático (2001: 216).

A avaliação passou a servir como instrumento de desregulação social e foi uma forma de introduzir a lógica de mercado na esfera do Estado e da educação pública (Afonso, 1998: 76), passando a ser, igualmente, um instrumento de pressão no sentido da melhoria do desempenho dos sistemas de ensino, cabendo ao Estado a função de regulador e avaliador. Este mesmo Estado pretende e esforça-se por introduzir nas organizações escolares uma dinâmica gerencialista empresarial com o objetivo de promover o mérito e atingir elevados níveis de proficiência e eficácia.

Assim, e no entender de Seixas, o conceito de avaliação sofreu uma mudança com o advento do Estado-avaliador, passando a ser considerada, juntamente com a autonomia institucional, um instrumento estratégico essencial de articulação entre as políticas educativas definidas pelo Estado e a sua interpretação e cumprimento a nível institucional (Seixas, 2001: 217). Podemos assim dizer, e de acordo com Afonso, que a emergência desta nova conceção de Estado-avaliador sinaliza o facto de estar em curso a transição de uma forma de regulação burocrática e fortemente centralizada para uma forma de regulação híbrida que conjuga o controlo pelo Estado com estratégias de autonomia e auto-regulação das instituições educativas (2001: 25).

Este novo paradigma avaliativo com características gestionárias opõe-se à política educativa anterior aos anos oitenta e noventa do século passado. De facto, “o Mundo Lento” onde a competição era evitada mercê de políticas proteccionistas, foi substituído por um Novo, repleto de alternativas, pondo em causa a subsistência das organizações que não integram, ainda, as regras deste novo jogo (Seixo, 2007: 2). A preocupação com os produtos, mais do que com os processos, é uma das tónicas da avaliação no contexto do Estado-avaliador, o que conduziu à utilização da avaliação como forma de racionalização e de redução da responsabilidade do Estado (Afonso, 2002c: 118).

A ideia de que ao Estado compete a função de avaliador, por oposição ao Estado-educador é sustentada por Natércio Afonso que entende que é necessário passar do paradigma do Estado educador para o paradigma do Estado avaliador que fornece recursos, que define grandes objectivos, e que depois intervém numa lógica de garantir a coerência, a eficácia, evitar derivas e posturas corporativas, localistas e de interesses privados (2007: 226). O Estado assume-se não só como avaliador, mas igualmente como supervisor e regulador no sentido da verificação da conformidade das práticas com as políticas educativas instituídas, surgindo, desta forma, a avaliação como um instrumento de regulação e controlo do Estado. No entender de Lima, parece claro que à avaliação virá a ser conferido o estatuto de fiel da balança, de selo de

garantia ou de certificado de qualidade, procurando-se desta forma repor a confiança social no sistema, entretanto perdida ou abalada e cobrindo défices de legitimidade (Lima, 2002b: 107).

O Estado necessita de adotar procedimentos de avaliação como forma de controlar o funcionamento do sistema educativo e a qualidade da educação acentuando a importância da educação para a competitividade económica nacional num mercado cada vez mais global (Seixas, 2001: 209). A avaliação é um dos procedimentos mais usados para controlar a qualidade da educação e como instrumento de prestação de contas (Broadfoot, 2000: 44).

Com a emergência do que hoje se designa por Sociedade da Informação e do Conhecimento, as expetativas em relação aos sistemas educativos e as exigências colocadas às escolas e aos professores têm aumentado fortemente (Morgado e Ferreira, 2006: 61). A educação é tida como uma componente central da tecnologia do progresso e da modernização e esta apresenta-se como um desiderato social e político na generalidade dos países do mundo (Azevedo, 2007: 57). Deste modo se justifica a relevância que a escola tem nas sociedades contemporâneas e o correspondente grau de exigência que lhe é acometido face à necessidade de