A política de valorização do magistério não é algo recente55, vem se constituindo mediante um processo de lutas entre o Governo Federal e representantes de setores educacionais, como sindicatos, secretários de educação, dirigentes municipais de educação e professores.
Célio da Cunha56 descreve sinteticamente, a partir de sua perspectiva, o processo de valorização dos professores, tendo como ponto inicial o Plano Decenal de Educação para Todos de 1994, ao tratar da temática “Magistério: diretrizes de valorização e impasses” durante sua participação no seminário em que se propôs a discutir as novas diretrizes para os planos de carreira dos profissionais do magistério da educação básica pública. Como se lê:
[…] a elaboração do Plano Decenal de Educação para Todos, deflagrando em âmbito nacional amplo debate público57 em torno de metas e estratégias
de política educacional. O ponto culminante do Plano Decenal foi a assinatura na presidência da república, em outubro de 1994, do Pacto pela Valorização do Magistério e Qualidade da Educação [...], com o aval das principais entidades envolvidas – Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação (CNTE), Conselho Nacional dos Secretários de Educação (Consed), União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação (Undime), Conselho de Reitores das Universidades Brasileiras (CRUB), Fórum dos Conselhos Estaduais de Educação (CEEs) e o Ministério da Educação (CUNHA, 2009, p. 148).
A década de 2000 se apresentou profícua para o avanço dessa política, pois houve interesses tanto por parte do Governo Federal quanto da sociedade civil organizada na valorização do magistério por entenderem a sua relação com a qualidade da educação58.
Tem-se, desta forma, uma série de ações implementadas no plano legal que levaram ao desenvolvimento de programas envolvendo a participação não só do governo,
55Juçara Dutra Vieira situa a luta histórica do piso a partir de 1827 com a Lei da Educação, ao comentar a aprovação, por parte do Senado Federal, do projeto de lei do piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistério (VIEIRA, 2014).
56O autor apresenta a análise durante sua participação no seminário proposto pela CNTE para a discussão do parecer n.º 09/2009 do CNE/CEB que, posteriormente, foi publicada no Caderno de Educação, n.º 21 (CNTE, 2009), objetivando subsidiar o trabalho de formulação/adequação dos planos de carreira nos estados e municípios – base de atuação da CNTE. Weber (2003) adentra na questão ao tratar da profissionalização docente como se verá no capítulo dois.
57 O amplo debate publico em torno da elaboração do Plano Decenal de Educação para Todos aludido por Célio Cunha precisa ser problematizado, pois esses debates têm-se constituido normalmente por uma participação restrita, somente com as representações das entidades escolhidas politicamente.
58A qualidade da educação está dentre os seis princípios da Declaração de Dakar/Senegal (2000); a qualidade da educação pressupõe também a valorização docente (UNESCO, 2014).
mas, principalmente, da sociedade civil, como ficou explicito no Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação, no artigo 1º: “O Plano de metas […] é a conjugação dos esforços da União, dos Estados, Distrito Federal e Municípios, atuando em regime de colaboração, das famílias e da comunidade, em proveito da melhoria da qualidade da educação básica” (BRASIL, 2007a).
Destaca-se, no ordenamento legal, a Emenda Constitucional n.º53/2006 que, na alteração de seus artigos 7, 23, 30, 206, 208, 211 e 212, da Constituição Federal (C.F. 1988), e 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), referendou a valorização do magistério mediante um piso salarial nacional e plano de carreira, dentre outras questões (BRASIL, 2006a).
Estas alterações na C.F. (1988) se desdobraram, por sua vez, no Decreto n.º 6.253/ 2007 (BRASIL, 2007c) sobre o FUNDEB, na Lei n.º11.738 (BRASIL, 2008b) que institui o piso salarial profissional nacional (PSPN) para os profissionais do magistério público da educação básica, na Resolução n.º 02/2009 (BRASIL/CNE, 2009b) que fixa as diretrizes nacionais para os planos de carreira e remuneração dos profissionais do magistério da educação básica pública, no Decreto n.º 6.094/2007 (BRASIL, 2007a) que dispõe sobre a implementação do Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação e, por fim, no próprio Plano de Desenvolvimento da Educação (HADDAD, 2008).
O Parecer n.º18/2012 do CNE/CEB será apreciado, neste conjunto de ações, com a finalidade de se conhecer e de se problematizar o processo de implementação da lei do piso salarial nacional dos profissionais do magistério público da educação básica.
Para isso, adentrar-se-á nesse parecer, compreendendo o lugar de onde fala a relatora, o contexto da sua elaboração, ao problematizar a categoria valor, conceito no qual a relatora se apoia para referendar a sua justificativa em relação ao piso salarial e a hora- atividade do profissional do magistério público da educação básica, tendo no bojo de sua justificativa as contribuições de Marx quanto ao trabalho, na sua forma concreta e abstrata, e de Isaak Illich Rubin59 quanto à teoria do valor.
59Economista soviético (1896-1937). Segundo Paula e Cerqueira (2013) Rubin contribuiu com o pensamento econômico marxista, obtendo reconhecimento na elaboração, em 1923, de Ensaios sobre a teoria do valor em Marx. Nesse livro, ainda segundo os autores, “lançou os fundamentos para uma releitura da teoria do valor em novas bases, livres do dogmatismo e do mecanicismo […]” (PAULA; CERQUEIRA, 2013, p. 7). Por outro lado, Saad Filho (2011) ao desenvolver sua análise em torno do valor de Marx resenha, de forma crítica, duas interpretações desta teoria, uma por meio da abordagem denominada por ele como “trabalho incorporado” (marxismo tradicional e análises srafianas) e, a outra, Teorias da Forma do Valor (ligadas a Rubin e a nova interpretação). Segundo Saad Filho, Rubin apesar das suas contribuições pouco acrescentou “à crítica do capital e do capitalismo” (2011, p. 51). Nesse sentido, Saad Filho apresenta que “[…] as limitações da tradição de Rubin devem-se basicamente à confusão entre produção capitalista com a produção mercantil simples […]
O processo de elaboração do Parecer n.º 18/2012 do CNE/CEB60 se constituiu no reexame do parecer anterior, Parecer n.º09/2012 do CNE/CEB61. Desta forma, por tratar-se de um reexame do parecer anterior, ao serem ambos comparados, foram verificados ajustes feitos ao texto final, o que foi acrescentado ou suprimido no Parecer n.º 18/2012 do CNE/CEB.
Percebeu-se, assim, que a submissão do Parecer n.º 9/2012 do CNE/CEB aos setores envolvidos, para apreciação e avaliação, gerara disputas de interesses. Entravam em jogo as ideologias do CNE/CEB, da CNTE, do CONSED, da UNDIME, da Secretaria de Articulação dos Sistemas de Ensino (SASE/MEC), do Fórum dos Conselhos Estaduais de Educação, em torno das concepções de educação, de gestão e de jornada de trabalho dos profissionais do magistério da educação básica pública.
Isto fica evidente no relato da parecerista,
Feita a leitura do Parecer, verificou-se que o texto, com a incorporação das contribuições advindas da reunião realizada em 21 de agosto de 2012, estava de acordo com as alterações propostas por todas as entidades presentes. Este Parecer expressa o riquíssimo debate ocorrido que, a partir das diferenças iniciais e pontuais, gerou um consenso em torno da aplicabilidade da composição da jornada de trabalho dos professores, prevista na Lei n.º11.738/2008 (BRASIL/CNE, 2012 b, p. 3).
Assim, esse parecer é um reexame do anterior, que na época havia sido aprovado em abril de 2012, passando por um processo de debates e contribuições de diferentes setores nos seis meses que se seguiram até a sua aprovação final, em outubro de 2012.
Durante esse período, o CNTE e o CONSED apresentaram, por escrito, as suas contribuições e propostas de mudanças na redação do parecer, além disso, o texto base ficou disponível por trinta dias no sítio do Conselho Nacional de Educação para possíveis contribuições da sociedade.
Entre os meses de agosto e setembro, foram promovidos três encontros abertos com a presença do CNTE, CONSED, União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação (UNDIME) e do MEC. Destaca-se aqui, a pressão realizada, no dia 05 de setembro, pela ação conjunta entre a CNTE e a CUT (Central Única dos Trabalhadores) para a VI Marcha Nacional em Defesa e Promoção da Educação Pública, evento que contou com a presença de 10 mil trabalhadores na Esplanada dos Ministérios, em Brasília (CNTE, 2012).
presume incorretamente que a troca mercantil é o aspecto determinante do capitalismo, confunde a moeda com a substância do valor […]” (SAAD FILHO, 2011, p. 52).
60O Parecer n.º18/2012 se encontra no anexo C 61O Parecer n.º 9/2012 se encontra no anexo B.
Na primeira reunião, com a presença de mais de trinta pessoas, além do conselho, foram apresentadas as propostas da CNTE e do CONSED; a UNDIME apresentou, de forma verbal, as suas proposições. Transcorridos treze dias, um novo encontro entre as partes interessadas se dá para o debate, com as alterações já incorporadas na redação do texto e a solicitação da retirada de sua respectiva resolução.
Após um mês, a plenária, com a presença de representantes da Secretaria de Articulação com os Sistemas de Ensino (SASE/MEC), da CNTE, do CONSED, da UNDIME e do Fórum dos Conselhos Estaduais de Educação, aprovou o Parecer n.º18/2012 do CNE/CEB.
O Parecer n.º18/2012 do CNE/CEB não é o primeiro trabalho da relatora como parecerista do CNE/CEB, no contexto do piso nacional de professores e seus desdobramentos em pareceres e resoluções. Além desse, há mais três pareceres, que foram utilizados pela relatora para embasar a sua análise. São eles, o Parecer de n.º 9/200962, do CNE/CEB, que trata da revisão da Resolução nº 3/97 do CNE/CEB, fixando as diretrizes para os novos planos de carreira e de remuneração para o magistério dos estados, do distrito federal e dos municípios (BRASIL/CNE, 2009b); o Parecer den.º 9/201063, do CNE/CEB (BRASIL/CNE, 2010a) que aprecia a indicação CNE/CEB nº3/2009, que propõe a elaboração de diretrizes nacionais para os planos de carreira e remuneração dos funcionários da educação básica pública (BRASIL/CNE, 2010) e, por último, o Parecer de n.º 9/2012 do CNE/CEB (BRASIL/CNE, 2012 a).
Importante destacar quatro questões sobre o Parecer n.º 18/2012 (BRASIL/CNE, 2012b). A primeira é a de que esse parecer não seria novo, pois se propõe ao reexame do último parecer, o de n.º 9/2012 (BRASIL/CNE, 2012a), que trata da implantação da Lei n.º 11.738/2008, instituindo o Piso Salarial Profissional Nacional (PSPN) para os profissionais do magistério público da educação básica, com o seu respectivo projeto de resolução que dispõe sobre a implementação da lei.
A segunda, enquanto os outros dois pareceres do CNE/CEB, os de n.º 9/2009 e n.º 9/2010, foram aprovados com as suas respectivas resoluções, este, ao contrário, foi aprovado sem a sua resolução, a pedido da delegação do CONSED. Como descreve a parecerista:
62Com a aprovação do parecer, fixaram-se as diretrizes nacionais para os planos de carreira e remuneração dos profissionais do magistério da educação básica pública, em conformidade com o artigo n.º 6 da Lei 11.738/2008 na Resolução n.º 02/2009 (BRASIL/CNE, 2009b).
63Com a aprovação do parecer, fixaram-se as diretrizes nacionais para os planos de carreira e remuneração dos funcionários da educação básica pública na Resolução n.º 05/2010 (BRASIL/CNE, 2010b).
A delegação do CONSED, por meio de sua presidente, [...] leu um documento que já havia sido analisado anteriormente. [...] a relatora declarou haver realizado mudanças no texto que iam ao encontro das propostas apresentadas pelo CONSED. […] a presidente da UNDIME, declarou que sua entidade sentia-se totalmente contemplada pelas alterações propostas [...]. Frente a isto, a delegação do CONSED refletiu acerca das considerações feitas, propondo que o documento a ser examinado e votado em ocasião oportuna pelo Conselho Nacional de Educação se limitasse ao Parecer e não contivesse uma Resolução (BRASIL/CNE, 2012 b, p. 2).
A terceira questão, o Parecer n.º 18/2012 somente teve a sua homologação ministerial dez meses após ser aprovado, em agosto de 2013, conforme já anunciado no início do capítulo.
Importante destacar que em meio aos debates desse parecer, estavam em curso, entre outras coisas, o exame do processo da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADIN n.º 4167) da Lei 11.738/2008, encaminhado junto ao Supremo Tribunal Federal (STF) pelos governadores dos estados de Mato Grosso do Sul, Paraná, Santa Catarina, Rio Grande do Sul e Ceará, e a preparação para a greve nacional, organizada pela CNTE e efetivada entre 23 a 25/04/2013, objetivando pressionar os gestores a respeitarem a lei do piso.
E, por fim, a quarta questão, o parecer teve embasamento teórico do materialismo histórico, com as contribuições não apenas de Marx, mas também de Isaak Illich Rubin, sendo que as concepções de Rubin também contribuíram para a análise do Parecer n.º 9/2010 do CNE/CEB (BRASIL/CNE, 2010 a) que trata das Diretrizes Nacionais para os Planos de Carreira e Remuneração dos Funcionários da Educação Básica Pública e a aprova (BRASIL/CNE, 2010b).
Ao longo do Parecer n.º 18/2012 do CNE/CEB, foram acrescentados parágrafos, sendo os mais significativos o relato do processo de sua aprovação pelas entidades envolvidas; as explanações quanto aos dispositivos e medidas de colaboração entre os entes federados em relação à valorização dos profissionais da educação referente à remoção, aproveitamento, permuta ou cessão temporária e intercâmbio dos professores, além do princípio da legalidade; e a implementação da Lei n.º 11.738/2008 que trata da jornada de trabalho, hora-atividade do professor.
Outras mudanças foram pontuais, porém não tão simples, pois se referem a expressões ou palavras que foram suprimidas e, neste caso, tornam-se significativas para a análise. Não se examinarãoas mudanças uma a uma, apenas aquelas que se aproximam com a discussão em torno do trabalho docente e da jornada de trabalho.
No Parecer n.º 9/2012 do CNE/CEB, destaca-se a expressão “interpretação equivocada”. Ela foi utilizada duas vezes, mas substituída por outra expressão no reexame do parecer.
A primeira vez em que a expressão aparece, está como “equivocada interpretação” no contexto do regime de colaboração e é usada da seguinte maneira:
[…] diversas iniciativas legislativas e normativas no âmbito do Estado, bem como iniciativas da sociedade civil organizada, buscam a superação de uma equivocada interpretação que confunde a autonomia administrativa de Estados e Municípios assegurados pelo pacto federativo (base da Constituição Federal) com soberania, fazendo com que os entes federados apliquem ou não determinados leis e programas federais de acordo com suas conveniências (BRASIL/CNE, 2012 a, p. 2, grifo nosso).
Os termos sublinhados foram substituídos na redação do Parecer n.º 18/2012 do CNE/CEB, como se pode ler:
[…] diversas iniciativas legislativas e normativas no âmbito do Estado, bem como iniciativas da sociedade civil organizada, buscam a garantia da autonomia administrativa de Estados e Municípios, reafirmando o pacto federativo, base da Constituição Federal (BRASIL/CNE, 2012b, p. 3).
Com a retirada de “equivocada interpretação” e “conveniência”, os representantes buscaram demonstrar sintonia, por parte dos estados e municípios, com a proposta do pacto federativo e com o princípio da legalidade que deveria permear as ações da administração pública.
Não por acaso, na sequência, ainda sobre o regime de colaboração, há o acréscimo de quase duas laudas, embasado pelo Parecer n.º 9/2009 do CNE/CEB, que trata das Diretrizes Nacionais para os novos Planos de Carreira do Magistério da Educação Pública, e pelo artigo 37 da Constituição Federal de 1988, que versa sobre a administração pública e a sua condução na “coisa” pública, enfatizando a lei do piso salarial e a necessidade de sua regulamentação.
Por outro lado, o termo “conveniência” também pode ser interpretado como uma questão unicamente financeira, como se verá adiante no parecer que trata da implementação da Lei n.º 11.738/2008, jornada de trabalho do professor.
Na segunda vez, a expressão “interpretação equivocada” aparece no Parecer n.º 9/2012 da seguinte forma:
Convém assinalar que, em alguns sistemas de ensino, faz-se uma interpretação equivocada da Lei n.º 11.738/2008, no que se refere à composição da jornada de trabalho. Esta interpretação, nitidamente, está mais calcada nas análises financeiras do resultado de sua aplicação do que propriamente da análise do texto jurídico normativo e, portanto, utilizando como critério para a composição da jornada de trabalho do professor a duração temporal de uma aula, de acordo com a organização curricular da escola e do sistema de ensino (BRASIL/CNE, 2012 a, p. 18, grifo nosso).
Na reescrita do parágrafo, no Parecer n.º 18/2012, a redação ficou assim:
Convém assinalar que, em alguns sistemas de ensino, faz-se uma interpretação diferenciada da Lei n.º 11.738/2008, no que se refere à composição da jornada de trabalho. Esta interpretação está calcada na preocupação com o aspecto orçamentário, com a eventual falta de professores e outras dificuldades. Tais aspectos também nos preocupam, tanto que, no Voto da Comissão, neste Parecer, tivemos o cuidado de prever a implementação paulatina da composição da jornada de trabalho prevista na Lei n.º 11.738/2008 nos casos dos entes federados que apresentam as dificuldades assinaladas. Isto é coerente com o que já foi aprovado por esta Câmara de Educação Básica do Conselho Nacional de Educação na Resolução CNE/CEB n.º 2/2009 […] (BRASIL/CNE, 2012 b, p. 22).
Pode-se verificar que a expressão “interpretação equivocada” foi substituída por uma “interpretação diferenciada”, alterando com isso, na sequência, o restante do parágrafo.
Mais adiante, sobre a implementação da lei do piso e a definição da hora-aula, dois parágrafos, presentes no Parecer n.º 9/2012 do CNE/CEB, foram retirados do Parecer n.º 18/2012.
Isto é muito sugestivo, pois no Parecer n.º 9/2012, a relatora denuncia a intenção dos gestores na redução de gastos com a educação, comprometendo a qualidade da educação pública. Na síntese da discussão sobre o fato de a hora-aula ser de 50 ou 40 minutos, a relatora se posiciona:
Vê-se, assim, que independente da organização de cada sistema de ensino, que pode definir a hora-aula em 50 minutos, 45 minutos, 40 minutos […]. O Parecer citado até aqui, que é corretíssimo e continua atual, não disciplina a forma como os sistemas de ensino devem organizar as jornadas de trabalho de seus professores, mas apenas e tão somente qual é quantidade de tempo que garante aos estudantes os direitos que lhe são consagrados pela LDB. Assim, não há qualquer problema que determinado sistema componha jornadas de trabalho de professores com duração da hora-aula em 50 ou 40 minutos desde que as escolas e a própria rede estejam organizadas para prestar aos estudantes a totalidade da carga horária a qual eles fazem jus. […] O raciocínio simplista […] ao parecer do Conselheiro Carlos Roberto Jamil Cury, tão citado por muitos gestores educacionais, não leva em conta que a hora-aula precisa ter uma unidade de tempo menor do que a hora porque, senão, fatalmente, haveria menos disciplinas lecionadas a cada ano.
Este modo de pensar apresenta mais serventia à lógica da diminuição de gastos estatais com educação do que à lógica da promoção de uma educação de qualidade para as classes menos favorecidas, que é quem se utiliza, com maior preponderância, da educação pública em nosso país (BRASIL/CNE, 2012 a, p.19).
No Parecer n.º 18/2012, por sua vez, com a supressão dos dois parágrafos finais, a redação se estruturou da seguinte forma:
Vê-se, assim, que independente da organização de cada sistema de ensino, que pode definir a hora-aula em 50 minutos, 45 minutos, 40 minutos […]. O Parecer citado até aqui, que é corretíssimo e continua atual, não disciplina a forma como os sistemas de ensino devem organizar as jornadas de trabalho de seus professores, mas apenas e tão somente qual é quantidade de tempo que garante aos estudantes os direitos que lhe são consagrados pela LDB (BRASIL/CNE, 2012b, p. 23).
As mudanças de termos, expressões e a supressão dos parágrafos citados, nos dois pareceres, sugerem não apenas a tentativa de se amenizar a relação conflituosa entre professores, estados e municípios em relação ao não pagamento do piso salarial dos professores, mas também apontam aos interessados diretos (os professores) que é necessário se ter paciência. Segundo esta lógica, estados e municípios têm “boa vontade” em valorizar seus professores e buscam a qualidade da educação, a dificuldade estaria em pagar o piso de imediato, devido à questão orçamentária, por isso a previsão da “implementação paulatina da composição da jornada de trabalho”.
Nesse viés, infere-se que uma das razões pelas quais não havia sido aprovado o projeto de resolução, anexo ao Parecer n.º 9/2012 do CNE/CEB, foi o fato de se exigir a aplicação imediata do piso salarial, conforme dispõe o artigo dois, do projeto de resolução:
A aplicação da referida lei compreende, de imediato, o pagamento ao magistério do piso salarial profissional nacional; a limitação de, no máximo, 2/3 (dois terços) da jornada de trabalho docente para atividades de interação com os educandos, devendo o 1/3 (um terço) restante, no mínimo, destinar- se a atividades extraclasse; e criação ou adequação dos planos de carreira dos profissionais do magistério em todos os sistemas de ensino (BRASIL/CNE, 2012 a, p. 27, grifo nosso).
Com o reexame do Parecer n.º 09/2012 do CNE/CEB pelas partes envolvidas, fez- se uma “varredura” no documento para que todos se sentissem contemplados; apesar do consenso para a sua aprovação, o processo não deixou de dar visibilidade aos conflitos e interesses em disputa.
Isto ficou visível ao se consultar o documento encaminhado ao STF, da parte da presidência do Senado Federal, em 19 de agosto de 2009, referente às informações elaboradas pela Advocacia do Senado destinadas a instruir a Ação Direta da Inconstitucionalidade n.º 4.16764, elaborada no ano anterior, em 2008 (SENADO FEDERAL, 2008).
O processo elaborado pela Advocacia do Senado argumenta em favor da constitucionalidade do piso salarial e da jornada de trabalho afirmando que ambos caminham